1. Определяне на проблема
Изтегляне 142.5 Kb.
|
- Навигация на страницата:
- 1.Определяне на проблема
- 1.1.Липсата на права сигурност е предпоставка за икономическа неефективност
- 1.2.Бариери пред достъпа
- 1.3.Недостатъчна правна защита на участниците в процедура за предоставяне на концесия
- 4.Обхват на законодателството
- 5.Варианти на политиката
- 5.1.Изходен вариант (вариант 1)
- 5.2.Целенасочена политика спрямо нарушенията (вариант 2)
- 5.3.Акт с незадължителна юридическа сила (вариант 3)
- 5.4.Варианти за законодателство — съдържание
- 6.Оценка на въздействието на вариантите за законодателство
- 6.2.Вариант 4: Законодателство — основни правила
- 6.3.Вариант 5: Законодателство — подробни правила
- 6.4.Вариант 6: Законодателство — смесени правила
- 7.Сравнение на вариантите
ОБОБЩЕНИЕ на оценката на въздействието на предложението за директива за възлагане на договори за концесия 1.Определяне на проблемаДоговорите за концесии са често използван от публичните органи инструмент, чрез който се осигурява доставка на услуги или се строят инфраструктурни обекти. Концесиите включват договорно споразумение между публичен орган и икономически оператор (концесионер), по силата на което последният предоставя услуги или изпълнява обществени поръчки и получава възнаграждението си въз основа на възможността да експлоатира изградения обект или услуга. Концесиите са особено привлекателен начин за реализирането на проекти от обществен интерес, когато държавата или местните власти се нуждаят от мобилизацията на частен капитал и ноу-хау, за да допълнят недостатъчните публични ресурси. Те представляват сериозен дял от икономическата дейност в ЕС и са особено присъщи на мрежовите отрасли и на доставката на услуги от общ икономически интерес. Така например концесионерите могат да строят и управляват магистрали, да предоставят летищни услуги или да експлоатират водоснабдителни мрежи. Концесиите, включващи частни партньори, представляват особена форма на публично-частно партньорство (ПЧП) 1. Въз основа на наличната информация става ясно, че над 60 % от всички договори за ПЧП могат да бъдат определени като концесии. Като модел, при който възнаграждението на частния партньор се основава на правото му да експлоатира или обекта, или услугата със съответните финансови рискове, концесиите представляват удобна правна рамка за изпълнението на обществени задачи чрез ПЧП и поради това позволяват изпълнението на така необходимите обществени поръчки за строителство и услуги, като същевременно тези активи остават извън баланса на държавното управление. Предоставянето на концесии, а следователно косвено и създаването на ПЧП, което от своя страна е свързано с ефикасното разпределение на обществени финансови средства, е предмет на особена загриженост в контекста на строгите бюджетни ограничения и икономическите трудности в много държави-членки на ЕС. Инициативата за концесиите се смята за една от мерките, които могат да помогнат за осигуряването на по-ефикасно разпределение на обществените ресурси чрез създаването на условия за конкуренция при предоставянето на договори. В момента предоставянето на договори за концесии е предмет само на принципите на Договора (равнопоставеност, недискриминация, прозрачност и пропорционалност), а концесиите за строителство (с изключение на сектора на комуналните услуги) са частично обхванати от някои разпоредби на вторичното законодателство. От своя страна обаче договорите за обществени поръчки са обект на подробно вторично законодателство (обхващащо „класическите“ отрасли и отраслите за доставка на комунални услуги) 2. Липсата на яснота относно правилата на ЕС за концесиите е основен източник на проблеми в момента: правна несигурност (1.1.), бариери пред достъпа (1.2) и липса на подходящи правни гаранции за тръжните участници (1.3.).
Настоящото положение на несигурност на различни равнища е предпоставка за сериозна икономическа неефективност и е в ущърб на възложителите и възлагащите органи, икономическите оператори и потребителите на услугите. Наистина, липсата на правна сигурност за възложителите и възлагащите органи повишава риска от отмяна или от предсрочно прекратяване на незаконно възложени договори, като в крайна сметка ги отказва от използването на концесии дори когато този тип договори би могъл да бъде едно добро решение. Също така икономическите оператори могат да проявяват по-голяма резервираност към проекти, за които впоследствие би могло да се установи, че са възложени в нарушение на законодателството на ЕС. Ограниченият интерес към концесиите също така може да окаже неблагоприятно влияние върху ПЧП и съответно да създаде рискове за подобряването на ефективността и за иновациите при предоставянето на услуги от жизненоважно значение за гражданите на ЕС. 1.2.Бариери пред достъпаВ допълнение към правната несигурност, ситуацията в момента се отличава с наличието на бариери пред пазарния достъп. Правните системи на държавите-членки се различават значително по отношение на приложното поле на правилата за предоставяне на концесии, равнището на публично оповестяване и стандартите за прозрачност, избора на процедури или критериите за подбор и възлагане или техническите спецификации. Така създалата се ситуация допринася за фрагментиране на националните рамки, което допълнително се утежнява от често незаконните практики на възложителите и възлагащите органи, като например пряко възлагане на договори за концесии или използването на субективни критерии. В резултат на това икономическите оператори са поставени при неравностойни условия, което често води и до пропуснати пазарни възможности. Много от участниците в общественото допитване потвърждават, че гореизложената ситуация води до разходи, свързани с правни консултации и до необходимост от по-подробно познаване на специфични местни условия, което от своя страна създава пречки пред навлизането на пазара на оператори от други държави от ЕС. В допълнение към неизгодното положение на оператори конкуренти от други държави-членки, възложителите и потребителите също реализират загуби, тъй като не получават очакваните ползи от вложените средства. .
2.СубсидиарностВъпреки че гореизложените проблеми водят до реални последици на национално равнище, те също така засягат и ефективното функциониране на вътрешния пазар на ЕС като цяло. Дори и ако държавите-членки предприемат законодателни мерки за създаване на законодателна рамка, основаваща се на принципите на Договора, ще останат нерешени поне два проблема: рискът от правна несигурност, свързана с тълкуването на тези принципи от националните законотворци, и големите несъответствия между законодателствата в различните държави-членки. Общото разбиране на държавите-членки за задълженията, произтичащи от принципите на ЕС, може да бъде постигнато само чрез действия на равнище ЕС. Също така уточняването на правилата от страна на законодателя на равнище ЕС може най-добре да отстрани различията между отделните национални режими.
3.ЦелиКрайната цел на настоящата инициатива е да създаде правна рамка, която да насърчава по-широкото използване на концесиите и следователно да допринесе за увеличаването на икономическия растеж и иновациите. Инициативата ще постави акцент върху решенията, които позволяват подобряване на качеството и достъпа до много услуги от обществено и икономическо значение чрез улесняване на инвестициите и чрез увеличаване на конкуренцията при предоставянето на концесии, като по този начин се създават нови бизнес възможности за дружествата от ЕС и се насърчават иновациите. 4.Обхват на законодателствотоЗаконодателството за концесиите следва да обхваща не само възлагането на този тип договори с оглед на „класическия“ сектор (Директива 2004/18/ЕО), но също така и по отношение на комуналните услуги (Директива 2004/17/ЕО), при която е характерен големият брой концесии. Неприоритетните услуги (напр. здравни, образователни и социални услуги) понастоящем са само отчасти обхванати от директивите за обществените поръчки, тъй като се смята, че те нямат голям потенциал за трансгранично предоставяне. При все това, в светлината на изводите, направени неотдавна от Комисията в оценката на въздействието и ефективността на законодателството на ЕС в областта на обществените поръчки, много категории услуги, по-рано класифицирани като неприоритетни, имат сравнително висок дял в трансгранично предоставяните услуги. Всякакви нови предложения в областта на обществените поръчки трябва да вземат под внимание тези изводи. Подобни заключения оправдават разширяването на обхвата на предвижданите правила до нови услуги. Социалните, здравните и образователните услуги обаче остават с ограничено трансгранично измерение поради силното влияние на различните национални културни традиции, а тяхното изпълнение е по-рядко под формата на концесии. Договорите за концесии за някои видове услуги вече са предмет на специален регламент що се отнася до тяхното възлагане, като например услуги за обществен железопътен и автобусен транспорт (обхванати от Регламент 1370/2007) и услугите за въздушен транспорт (обхванати от Регламент 1008/2008), и следователно трябва да бъдат изключени от обхвата на бъдещето законодателство за концесиите.
Предмет на подробен анализ ще бъдат само законадателните варианти, посочени по-горе, тъй като, както е обяснено по-нататък, нито целенасочената политика за нарушенията, нито актовете с незадължителна юридическа сила изглеждат подходящи за пълното постигане на набелязаните цели. 5.1.Изходен вариант (вариант 1)Този вариант не предполага мерки за промяна на сегашното положение. В този случай се запазва неефективността от икономическа гледна точка, която се дължи на несигурността и на съществуващите бариери пред достъпа до пазара на концесии на ЕС: възложителите и възлагащите органи ще пропуснат възможността да осигурят най-добрата възвръщаемост на вложените средства при възлагането на концесии, икономическите оператори ще пропуснат сериозни бизнес възможности, а ползите за потребителите ще останат ограничени. 5.2.Целенасочена политика спрямо нарушенията (вариант 2)Този вариант включва засилено и по-редовно използване на процедурата при нарушения съгласно член 258 от Договора за функционирането на ЕС по отношение на случаите на нарушения на принципите на Договора при възлагането на концесии. Няколкото положителни последици от този вариант обаче не могат да решат установените проблеми и резултатите от тях могат да бъдат очаквани само в дългосрочен план. Ето защо този вариант не може да изпълни целите на инициативата и следва също да бъде пренебрегнат. 5.3.Акт с незадължителна юридическа сила (вариант 3)Този вариант с акт с незадължителна юридическа сила може да бъде под формата или на тълкувателно съобщение на Комисията, или на препоръка. Съобщението от 2000 г. относно концесиите досега не е осигурило правна сигурност и спазване на принципите на Договора3. Ново съобщение вероятно ще обърне вниманието на заинтересованите лица към съдебната практика на Съда, но то не може да даде нещо повече от интерпретация на съществуващата юриспруденция. Освен това съобщението не е с обвързващ характер и следователно не е много вероятно да осигури популярност на концесионните договори в ЕС или честността на процедурите, използвани във връзка с тях. Горните коментари се отнасят и до препоръка на Комисията. Следователно нито съобщение, нито препоръка биха постигнали целите на инициативата. Ето защо този вариант може да бъде отхвърлен. 5.4.Варианти за законодателство — съдържаниеДвата „крайни“ законодателни варианта са въвеждането на основни правила, които съответстват на действащите разпоредби за обществени поръчки за строителство на Директива 2004/18/ЕО, или на подробните правила, основаващи се на действащата правна рамка за договорите за обществени поръчки. Третият вариант — смесени правила, представлява компромис между първите два варианта. 6.Оценка на въздействието на вариантите за законодателство6.1.Обхват на законодателствотоЕдно предложение за директива за концесиите, независимо от сегашното му съдържание, вероятно ще обхване както „класическите“ сектори, така и сектора на комуналните услуги. В същото време обаче новите правила няма да се отнасят до концесии за услуги, които понастоящем са регулирани от регламента за транспорта4, регламента за въздушния транспорт5 в името на стабилността на техните отделни правни режими, и само отчасти до социалните услуги. Ограниченията за концесиите за строителство и за услуги следва да подсигурят, че тези правила обхващат само концесии, които са с ясен трансграничен интерес. 6.2.Вариант 4: Законодателство — основни правилаОсновните правила биха включвали разпоредбите, които към момента са приложими спрямо концесиите за строителство в „класическите“ сектори, както и допълнително изясняване на понятието за концесия. Може да се очаква, че по-ясните критерии, които отличават договорите за обществени поръчки от концесиите, ще намалят броя на договорите за обществени поръчки, които неправилно се определят като концесии. Най-важното правило от тях е задължението да публикува обявление за концесия в Официален вестник на ЕС. Очаква се, че това изискване ще намали броя на преките възлагания, ще допринесе за по-добрата информираност относно концесиите, ще премахне правната несигурност относно това дали са изпълнени стандартите за „подходящо оповестяване“ и ще намали разходите за представяне на оферти от страна малките и средните предприятия. По-голямата конкуренция и състезателният дух вероятно ще доведат до по-конкурентоспособни оферти, а следователно и до по-добри резултати за възложителите и възлагащите органи и потребителите. Разпоредбите относно минималните срокове за подаването на оферти биха могли да помогнат за избягването на дискриминацията и за борба с корупцията, както и да благоприятстват участието на трансгранични оференти. Законодателството е единственият вариант, който може да разпространи процедурите за възлагане на концесии към обхвата на директивите за правна защита. Това следва значително да подобри правната защита на оферентите, което вероятно ще подобри тяхната увереност в безпристрастността на решенията на възложителите и възлагащите органи и ще ги накара да участват в повече процедури. Основните правила могат също да осигурят равнопоставеност в процедурите. Тяхната ефективност в това отношение обаче е по-несигурна. Недостатък може да се окаже по-голямата прозрачност при възлагането на концесиите, която да доведе до нарастване на присъствието на големи дружества. Тази прогноза обаче в никакъв случай не е сигурна. Заинтересованите лица смятат административните разходи и разходите за спазване, които вероятно ще възникнат в резултат на въвеждането на основно законодателство; за доста незначителни, като те ще бъдат компенсирани от повишената ефективност, постигната благодарение на по-голямата конкуренция.
Основните правила не оказват влияние върху възможността възложителите и възлагащите органи или регулаторните органи да определят кои екологични стандарти трябва да бъдат спазвани. Основните правила могат да създадат стабилна правна рамка, да стимулират използването на концесии и следователно да улеснят инвестициите и да насърчават иновациите. По-голямата прозрачност, която води до повече възможности за иновативен подход към обществените услуги и подобрява тяхното разнообразие и ефективност, ще донесат положителни резултати за възложителите и възлагащите органи и потребителите, ще подобри достъпа до пазара и ще създаде нови бизнес възможности.
Ето защо е много вероятно икономическото въздействие от въвеждането на подробни правила да бъде отрицателно, тъй като предприятията може да избягват представянето на оферти за концесии, възложителите и възлагащите органи да не реализират очакваните ползи, а потребителите да не получат достъп до по-евтини и по-качествени услуги. Влиянието върху заетостта и качеството на работните места вероятно ще бъде ограничено, но цялостното социално и екологично въздействие може да бъде отрицателно поради по-малкото иновации и влошеното качество на услугите.
Може да се очаква, че подобни разпоредби ще окажат благотворно влияние върху прозрачността, честността и правната сигурност и следователно ще допринесат за постигането на редица цели на настоящата инициатива, а именно подобряване на пазарния достъп, увеличаване на инвестиционните възможности и съответно предоставяне на повече и по-качествени услуги. Този вариант в по-голяма степен от алтернативните варианти насърчава използването на концесиите, а също така представлява благоприятен фактор за утвърждаване на ПЧП. Голям брой заинтересовани лица подкрепиха въвеждането на смесени правила. При смесените правила всички видове въздействие (икономическо, социално и екологично) следва да бъдат по-благотворни в сравнение с действието на основните правила.
В светлината на гореизложеното се препоръчва пристъпването към вариант 6 „Смесени правила“, който представлява амбициозно и всеобхватно решение. 8.Наблюдение и оценкаОценката на законодателството ще се основава на показатели като промяната в броя на концесиите и стойност на обявените и възложени концесии, брой на оферентите и победителите в процедурите, които са от друга държава-членка, и дял на малките и средните предприятия в общия брой на оферентите. 1За статистически цели концесиите се определят като проекти, при които по-голямата част от приходите се реализират от потребители, които са трети страни, докато при ПЧП по-голямата част от приходите идват от публичните власти. 2Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги, Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (OВ L 134, 30.4.2004 г.). 3Тълкувателно съобщение на Комисията относно концесиите с оглед на общностното законодателство (OВ C 121, 29.4.2000 г.). 4Регламент № 1370/2007, OВ L 315, 3.12.2007 г. 5Регламент № 1008/2008, OВ L 293, 31.10.2008 г. Каталог: pub -> ECD ECD -> Съдържание ECD -> Към общия бюджет за 2013 Г. Разходна част на бюджета по раздели раздел III — Комисия Раздел IV — Съд на Европейския съюз ECD -> I. въведение ECD -> Съвет на европейския съюз ECD -> Точки за открито обсъждане1 Страница обсъждания на законодателни актове ECD -> Доклад на комисията за финансирането на сигурността на въздухоплаването доклад на комисията ECD -> Регламент за изменение на Регламент (ЕО) №1466/97 на Съвета ECD -> Доклад за 2007 Г. За фар, предприсъединителната помощ за турция, cards и преходния финансов инструмент ECD -> Открито обсъждане в съответствие с член 16, параграф 8 от Договора за ес Изтегляне 142.5 Kb. Сподели с приятели:
|