Административно право и административен процес



страница1/4
Дата06.05.2017
Размер0.63 Mb.
  1   2   3   4
АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВО И АДМИНИСТРАТИВЕН ПРОЦЕС


Препоръчителна литература:

  1. Учебник по обща част

  2. Административен процес

  3. Административно-процесуален кодекс

  4. Закон за администрацията

  5. Закон за държавния служител

  6. Закон за местното самоуправление и местната администрация

  7. Закон за административните нарушения и наказания


ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКА ХАРАКТЕРИСТИКА НА ИЗПЪЛНИТЕЛНАТА ВЛАСТ
Сравнено с други основни правни отрасли, АП е исторически най-скоро възникнал правен отрасъл. АП възниква след победата на Френската буржоазна революция (1789 г.). Тази революция слага край на абсолютизма. Когато побеждава Буржоазната революция пред буржоазията се поставя въпросът как да бъде реорганизирана държавната власт и да стане невъзможно възстановяването на абсолютната монархия.

Тогава Монтескьо се сеща за принципа за разделение на властите. Този принцип е открит от Аристотел. Монтескьо доработва принципа за разделение на властите и го пригажда за нуждите на новата буржоазна френска държава. Съгласно този принцип единната държавна власт трябва да се раздели на 3: законодателна, изпълнителна и съдебна. Следователно с въвеждането на принципа за разделение на властите (след 1789 г.) възниква за пръв път изпълнителната власт и се появява необходимостта да се обясни какво представлява изпълнителната власт, т.е. всичко за нейните органи, дейност, отношението й с другите власти.



От изпълнителната власт възниква АП като правен отрасъл. То трябва да уреди всички правоотношения, които възникват по повод изпълнението на изпълнителната власт.

Принципът за разделение на властите има 2 страни. Първата част от принципа за разделение на властите е да уреди разпределянето на единната държавна власт между трите вида власти, да се изградят органите на властта. Първата му задача е да разпредели единната държавна власт между трите органа. Но някои органи са извън тези 3 власти. Втората част от този принцип са т.нар. контролни правомощия на всеки вид държавен орган спрямо останалите държавни власти, т.е. трябва да е невъзможно една от тези 3 власти да има повече правомощия, отколкото държавата й позволява. Така напр. съдебната власт влияе върху изпълнителната власт.Законодателната власт също влияе върху изпълнителната власт. 3-те власти трябва взаимно да се контролират.

Някои органи не могат да бъдат включени в някои от 3-те вида власти, защото задачите им са специфични. У нас такива органи са напр. Президентът, Конституционният съд. Съгласно Конституцията Президентът е обединител на нацията и има редица правомощия от една или друга от 3-те власти – законодателна, изпълнителна и съдебна. Поради това той не може да бъде “пришит” към една от тези власти, защото е над тях. Конституционният съд също е извън 3-те власти. Той не правораздава и не решава правни спорове. Конституционният съд е орган за защита на Конституцията, гарантира нейното върховенство, съответствието на всички закони с Конституцията. Той дава тълкувания и на отделни текстове от Конституцията. Народното събрание е контролирано от Конституционния съд по отношение на съответния приет закон – Конституция.
Изпълнителната власт е една от видовете държавна власт и представлява предмета на АП като правен отрасъл. Всеки правен отрасъл може да бъде характеризиран по два белега: предмет и метод.

Предмет на АП са всички обществени отношения, възникнали, развиващи се, погасяващи се при осъществяването на изпълнителната власт. Методът на правно регулиране се нарича властнически, т.е. има неравнопоставеност на страните в правоотношението. Подчинената страна са гражданите, техните организации, а властническата страна – изпълнителната власт.

В АП отношенията се развиват по вертикала, защото изпълнителните органи действат от името на държавата и когато е необходимо могат да прилагат държавната принуда.

Държавната власт е единна. Разпределя се между 3 вида органи. Някои от тези органи са по-високостоящи от други държавни органи.

Органите на пряка демокрация се избират от населението – напр. Народното събрание, Президентът, кметовете. В изпълнителната власт най-горестоящият орган се избира от Народното събрание и се нарича Министерски съвет. В областта на законодателната власт действа Народното събрание, което е орган на пряка демокрация.
В теорията на правото нормите се делят на: първични и вторични. Вторични норми могат да издават органите на изпълнителната власт.



Законодателна власт


Изпълнителна власт


Съдебна власт

Народно събрание – първич-

ни правни норми




Министерски съвет – вто-

рични правни норми



ВКС, ВАС

Съдилищата не създават

правни норми, само ги при-

лага

Всеки вид обществени отношения, които Народното събрание контролира с приемането на закон, могат да бъдат уредени само по най-общ принципен начин. Внимание заслужава Законът за нормативните актове. Всеки приет от Народното събрание закон, който съдържа първични правни норми, е абстрактен, общ. Тази абстрактност го прави неизпълним от гражданите, към които е насочен. Ако между закона и адресатите не се намеси изпълнителната власт, този закон не може да бъде приложен.
Първата задача на органите на изпълнителната власт е свързана с правотворчеството. Органите на изпълнителната власт могат да създават правни норми, които се наричат вторични. Със създадените от изпълнителната власт правни норми трябва да бъде доразвит закона пред Народното събрание. Трябва да бъде доразвит и конкретизиран, за да бъде изпълним. Изпълнителната власт прави закона изпълним от субектите, към които е насочен. От това обстоятелство идва определението за изпълнителната власт – вид държавна власт, която се развива, осъществява въз основа на закона, в изпълнение на закона и в рамките на закона. Дейността на изпълнителната власт е подзаконова. Тя се развива “под шапката” на закона.

Освен Министерския съвет отделните министри също имат право да издават правни норми. Всеки закон е последван от Правилник за прилагане на закона, издаден от Министерския съвет. Този правилник може да бъде последван от наредби, издадени или от Министерския съвет, или от отделни министри. С Наредба се доразвива законът, но само в отделна негова част.

В АП след закона често се издават редица последващи актове. В това се изразява подзаконовият характер на изпълнителната власт. От подзаконовия характер на изпълнителната дейност се извлича една презумпция: Органите на изпълнителната власт не могат да действат незаконно., т.е. всички актове на органите на изпълнителната власт трябва да са перфектни, трябва да се ползват и могат да се налагат санкции по отношение на тяхното изпълнение. Тази презумпция може да бъде оборена от съдебната власт, когато едно решение на изпълнителната власт е незаконно.

Изпълнителната власт е наречена още изпълнително-разпоредителна дейност. Изпълнителна, защото на органите на изпълнителна власт се възлага изпълнението на приетия от Народното събрание закон. За да го изпълнят обаче те трябва да имат и разпоредителни правомощия. Нарича се и разпоредителна, защото тези органи трябва да създават и нови правни норми.


Първият белег от юридическата характеристика на изпълнителната власт е нейният подзаконов характер. Част от изпълнителната дейност е правотворческата дейност. От законодателя зависи обаче какви правомощия ще бъдат дадени на изпълнителните органи. Вторият белег на изпълнителната власт е начинът, по който се вземат решенията. Възможни са 2 начина, по които се вземат решения. Първият начин е т. нар. обвързана администрация (компетентност). Това са случаите, в които законодателят решава сам да уреди нещата в закона и не оставя на изпълнителната власт свобода на преценка. При обвързаната администрация решението, което трябва да бъде оповестено от органите на изпълнителната власт е едно-единствено и е посочено в закона. Администрацията няма какво да разсъждава по него – напр. избора на местожителство. Вторият начин се нарича оперативна самостоятелност (право на преценка). В тези случаи законът, приеман от Народното събрание предоставя на административните (изпълнителните) органи няколко възможни решения на един и същи въпрос. Законът дава възможност да се вземат различни решения с право на преценка от изпълнителната власт за всички конкретни случаи. Но тези решения са посочени предварително в закона.

Наред със субективните права съществуват правни интереси. За субективните права изпълнителните органи действат обвързано, а за защитения от правото интерес те имат право на оперативна самостоятелност (пример със студента).



Третият белег на изпълнителната власт е нейният творчески характер.Част от дейността на администрацията (или изпълнителната власт) е да създава вторични правни норми. За да има право на преценка администрацията трябва да има творчески характер.

Съпоставка между съдебната власт и изпълнителната власт: Съдебните решения и присъди са актове на съда, базирани само на факти от миналото. Погледът на администрацията е насочен напред, защото с актовете на администрацията нещата се уреждат занапред.
ИЗИСКВАНИЯ, НА КОИТО ТРЯБВА ДА ОТГОВАРЯТ АДМИНИСТРАТИВНИТЕ АКТОВЕ И ОРГАНИ
Всяко действие на изпълнителен орган трябва да бъде законосъобразно и правилно (целесъобразно). Първото изискване е свързано с подзаконовия характер на изпълнителната дейност. Действието на административните актове трябва да е съобразено със закона. Незаконосъобразните актове трябва да бъдат атакувани и отменяни от съда. Понятието за законосъобразност не може да бъде степенувано – едно решение или е преценено със закона или е незаконосъобразно. Понятието за целесъобразност може да бъде степенувано. Това понятие е от т.нар. бланкетни понятия, т.е. неопределени понятия. Правилността на актовете и действията на изпълнителните органи е свързана тясно с оперативната самостоятелност. Правилността на административния акт може да се изрази във времето, в което се издава акта. Решението на органа на администрацията може да бъде ненужно. Всеки административен акт трябва да бъде своевременно създаден. Този акт може да бъде и несправедлив, може да е свързан с нравствени принципи, с религиозни убеждения.

Ефективност на решението на администрацията е въпрос на правилност. Правилността е понятие, което може да се степенува. Може да се прави контрол върху правилността на решенията. Когато свържем понятията обвързана администрация и оперативна самостоятелност с правилност, казваме, че: когато органът действа при обвързана администрация е законосъобразно, а когато действа по оперативна самостоятелност всеки един от избраните варианти е законосъобразен.

Когато се преценява законосъобразността тази оценка може да се върши както в рамките на изпълнителната власт, така и от съдебната власт. Последната винаги може да атакува незаконосъобразни действия на администрацията, за да се задържи контролът й върху изпълнителната власт. Контролът се осъществява само в рамките на администрацията. Не може съд да атакува преценките на административния орган щом законът им позволява такива. Съдът контролира само законосъобразността на актовете и действията на администрацията, но не и целесъобразността. На съда и на прокуратурата е забранено да преценяват дали всяко решение или действие на администрацията е целесъобразно (или правилно).

Контролът върху администрацията се осъществява по 2 начина. Първият начин е наречен инстанция по същество и означава, че някои по-горестоящ орган контролира подчинено звено и когато счита, че решението му е незаконосъобразно, го отменя и издава ново. Вторият начин е т.нар. контролно-отменителна инстанция. Тя има по-ограничени правомощия в сравнение с инстанцията по същество. Най-силното му правомощие е след контрол само да може да отмени решението на по-долустоящ орган, но не може да издава ново.

Когато се контролира законосъобразността на решенията законът казва, че контролиращият орган действа по същество. Когато се контролира оперативната самостоятелност, горестоящият орган може да прецени, че друг от възможните варианти е по-подходящ и може да отмени досегашния избран вариант. Не може обаче да го отмени. Така се запазва правото на преценка.
ВИДОВЕ ИЗПЪЛНИТЕЛНА ДЕЙНОСТ ОСВЕН ПРАВОТВОРЧЕСКАТА
Освен правотворческата в администрацията има правоприлагаща дейност. Това е най-голямата част от дейността й. Правоприлагаща дейност означава, че един административен орган конретизира носителя на едно право или задължение, индивидуализира го. Отнася вече съществуващи правни норми към индивидуален правен субект. (Напр. данъчната служба праща на Петър Петров известие, че дължи данъци).

Голяма част от дейността на изпълнителната власт е свързана с правораздаване, т.е. дейност по решаване на правен спор (административно-правен в случая). Така административните органи вместо съдилищата решават административно-правни спорове.Редица са тези органи. Наричат се административни юрисдикции. Когато възникне спор между административните органи и гражданите или организациите на гражданите, този спор се решава в рамките на изпълнителната власт от друг административен орган. Действията, свързани с налагане на наказания за извършени административни нарушения, понякога са много сериозни.

Една от дейностите на изпълнителните органи се нарича договори на администрацията. Договор на администрацията означава съвместно издаване на някакво управленско решение от два или повече автора (съавторство при издаване на акт). В този случаи трябва да са спазени 2 изисквания. Първо, авторите трябва да са от едно ниво. Второ, трябва да липсва каквато и да е служебна зависимост между органите, издаващи едно съвместно решение. (Напр. Министърът на отбраната и Министърът на образованието и науката издават общ правилник за кандидатстване на младежи и девойки в НВУ – гр. Велико Търново. Отношенията, които възникват между тях се наричат договори на администрацията.).

4-те вида изпълнителна дейност дават повод да се казва, че изпълнителната власт е правен феномен.


АП иска да обособи вътре в АП като правен отрасъл отделни дялове. То има 3 големи дяла. Първият от тях е АП-обща част. Последното изучава материално-правните административни норми. Посветено е на обслужването на законодателните органи и гражданите. Понятието администрация има 2 смисъла, които се изучават в общата част. Тя изяснява какво значи administratio в структурен смисъл,изяснява и всичко за органите на изпълнителната власт. Втората съставка разяснява функционалния смисъл на АП – актове, отмяна, контрол и т.н. Вторият дял от АП е административният процес. Той представлява съвкупност от процедурни правила и от процесуални норми. Урежда начина, по който изпълнителните органи трябва да действат, процедурите по издаване на какъвто и да е акт, как може да се атакува всеки акт. Административният процес отчита какво трябва да се прави, отчитайки всяко право и задължение. Третият дял от АП е специалната част или т.нар. отраслово управление. Всеки отделен отрасъл трябва да се изучава, защото показва всяка една част как се управлява (управление на образованието, на отбраната и т.н.).
ИЗТОЧНИЦИ НА АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВО

Източник на АП може да бъде единствено правотворческата дейност на изпълнителната власт. Правоприлагането и правораздаването не могат да бъдат източници на АП. Основни източници извън тези са: Конституцията; законите; всички актове, съдържащи норми, макар и вторични (постановления, наредби). Решенията или разпорежданията на органите на изпълнителната власт не съдържат правни норми. Те са израз на правоприлагане. Към източниците на АП трябва да се добавят и наредбите, приемани от Общинските съвети. По Закона за местното самоуправление и местната администрация Общинският съвет може да приеме наредби по въпроси от местно значение, които не са уредени от закон – напр. по въпроси за хигиената, за обществения ред и др. Това са актове на местни органи, но се приемат за нормативни.

Може ли съдебната практика да е източник на правото? Решенията на по-горестоящите съдилища са задължителни за долустоящите съдилища. Върховните съдии издават и тълкувателни постановления. Според Гражданското право решенията на висшите съдилища са източник на правото, на според АП не са източник, защото решението трябва да съдържа нови правни норми, а съдилищата не създават нови правни норми. АП не приема съдебната практика за източник и защото няма санкция за това, че долустоящите съдилища не спазват предписанията на висшестоящите съдилища.
НОРМИ И ПРАВООТНОШЕНИЯ
Правната норма е задължително правило за поведение с определена стурктура. Административно-правните норми са вид правни норми, които отговарят на характеристиката на правната норма.

Особености на административно-правните норми: В много от случаите те нямат хипотеза. Никога няма санкция в административно-правните норми. Най-често те са диспозитивни. В АП за неспазване на диспозицията се предвиждат само 3 вида наказания: обществено порицание, глоба, лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност. Тези санкции са уредени в Закона за административните нарушения и наказания.

Административно-правните норми се разделят на различни видове. Едни от тях са: материално-правните и процесуално-правните правни норми. Всяка материално-правна норма трябва да бъде доразвита до процесуално-правна норма. Материално-правната норма съдържа права и задължения, а процесуално-правната определя процедурите, по които те се осъществяват. Процедурите пазят гражданите от произволите на администрацията. В АП процедурите са много важни.

Друг вид норми са: задължаващите и забраняващите. Първите ни карат да извършим нещо. Забраняващите налагат да не вършим нещо. Административно-правната норма може да бъде нарушена чрез действие или бездействие.

Друг вид правни норми са оправомощаващите. Те дават право на всеки, ако поиска, да получи някакво вече огласено в закон право. Тези норми са ограничен кръг. Дават право по собствена преценка нещо да се поиска от администрацията.

Действието на административните норми може да е насочено в 3 посоки: спрямо лицата, територията и пространството. Спрямо лицата административно-правните норми действат за всички лица. Изключение има само в областта на международното право спрямо някои категории чужденци – напр. дипломати. Чужденците обаче нямат някои права, които притежават българските граждани. По отношение на пространството действието на правната норма се разпростира или в чужбина, или чужда правна норма действа у нас. В такъв случаи трябва да има акт на легализация. Той е необходим, когато един акт не е признат. Този акт трябва да бъде признат, за да може една наша правна норма да бъде призната в чужбина или чужда правна норма да бъде призната у нас. По отношение на територията правната норма действа върху цялата територия на страната. Изключение правят само наредбите на Общинските съвети.

Особености на административните правоотношения: те са неравнопоставени, развиват се по вертикала. От висшите органи зависи крайният резултат.

Държавно-властническото правомощие съществува, защото органите на изпълнителната власт са част от държавните органи, действат от името на държавата и могат да прилагат държавната принуда. Държавно-властническо правомощие означава, че:



  1. съответният орган на администрацията има право да създава задължителни правни норми

  2. ако създаденото правило за поведение не се изпълнява доброволно, то може да бъде принудително изпълнено.

Втората страна на административното правоотношение се изразява в това, че неизправната страна когато не си изпълнява задълженията, отговаря пред държавата. Санкциите, които възникват при неизпълнение на задължението – отговаря се пред администрацията, тя налага наказанията.

СУБЕКТИ НА АДМИНИСТРАТИВНОТО ПРАВО
Субекти на АП са гражданите или организации на гражданите, или други органи, на които може да се признаят административни права или на които могат да бъдат възлагани административни задължения. Гражданите или ,наречени още, физически лица, трябва да притежават административна правоспособност и дееспособност. Всеки новороден е правоспособен, но дееспособността възниква, когато стане пълнолетен. По отношение на физическите лица АП изгражда административно-правен статут на тях. Това са няколко белега, които са уреждани в административни закони, по които всяко физическо лице може да бъде напълно индивидуализирано.

Първият от тези белези е гражданството. Основен закон, който урежда въпроса за гражданството е, Законът за българското гражданство. Той урежда начина за придобиване, освобождаване и лишаване от българско гражданство; компетентните органи; процедурите и решенията, които могат да се вземат по отношение на гражданството. Гражданството е политико-правната връзка на едно лице към определена държава. Придобива се по 3 начина:



  1. по произход

  2. по територия

  3. чрез натурализация – това важи за чужденците.

Освобождаването от българско гражданство е доброволен акт за всеки български гражданин. За да се извърши това обаче съществуват множество условия. Лишаването от българско гражданство е санкция, наложена от държавата. Това се случва много рядко за извършено много тежко престъпление, каквото е напр. държавната измяна.

Основен орган по произнасянето за българското гражданство е Министерството на правосъдието. Съществуват и Междуведомствени комисии, които приемат и разглеждат молби за освобождаване или лишаване от българско гражданство. Тези комисии решават и изпращат становища до президента, който от своя страна издава указ.

Вторият белег от статута на физическите лица е името. Законът за гражданската регистрация определя как се определя името на всеки. Във всяка община се съставя актът за раждане в 7-дневен срок от раждането на детето. Ако единият от родителите не отиде в този срок да каже 3-те имена на детето, лицето по гражданско състояние го записва. Промяната на определено име се извършва много трудно само ако името е опозоряващо или обществено неудобно. Името може да се смени и при брак или развод. При развод може да се запази името на съпруга.

Третият елемент от гражданското състояние на физическите лица е местожителството. По Конституция всеки има само един-единствен адрес, който се избира самостоятелно.

Друг елемент е ЕГН-то. То представлява закодирана информация. Предпоследната цифра от ЕГН-то определя пола.

Други елементи са актовете за гражданското състояние и регистрите на населението. Актовете за гражданското състояние са 3 вида: акт за раждане, за брак, за смърт. Регистрите на населението са големи регистрационни талони за всеки жител, в които се вписва всичко за даден гражданин. На всеки 3 месеца се внасят отчети до Министерския съвет за промени в положението, записано в регистрите.

Втората група субекти по АП са организациите на гражданите. АП се освобождава все повече от намеса по отношение организациите на гражданите. Това означава те да участват в контролирането или прекратяването действията на администрацията. Това участие може да става по 2 начина:


  1. Първият начин се нарича разрешителна система и означава, че за да възникне, действа или прекрати действието си, организацията трябва да има разрешение от административен орган.

  2. Вторият начин се нарича нормативна система. Това означава, че не се предвижда разрешение от административен орган щом тази материя е уредена от закон.

След 1990 г. у нас е възприета нормативната система.

Съгласно Конституцията организациите на гражданите са израз на конституционно признатото право на сдружаване и не се допуска намеса на административен орган.

Организациите на гражданите са 2 групи:


  • организации, създавани с цел печалба (със стопанска цел, подчиняват се на Търговския закон).

  • организации, с нестопанска (идеална) цел.

Невъзможно е обаче АП изцяло да се освободи от намеса от страна на организациите на гражданите. Напр. търговските банки са частни, но държавата позволява на БНБ да преценява дали да възникне търговска банка. БНБ действа при оперативна самостоятелност дали да издаде лиценз или не. Ако търговската банка получи отказ след 6 месеца тя отново може да поиска разрешение. БНБ може и да отменя лиценз. Това не може да се обжалва.

Третата група субекти на АП са други държавни органи – органи на изпълнителната власт, тези които издават различните управленски решения. Тук трябва да се обърне внимание на 2 части:



  1. Първата е свързана с понятието за администрация в структурен смисъл. Трябва да се обясни какво значи орган на държавно управление.

  2. Втората част е въпросът за държавната служба и държавния служител.

Белезите на понятието за административен орган са непроменени. Първият белег на всеки орган на държавно управление е, че той се създава по специален ред. По този белег органите на държавно управление се делят на: конституционно създадени или извън конституционно създадени. Конституцията казва, че когато прецени Министерският съвет може да създава други централни органи на държавно управление НА или НЕ пряко подчинение на Министерския съвет. Всеки орган на държавно управление има определена структура, която трябва да бъде посочена изчерпателно в закона.

Ведомствената система представлява структуриране или всички звена в един отрасъл. Това се нарича разпределение на труда, вертикална компетентност.

Хоризонтална компетентност - когато законът е разпределил структурите в отрасъла да каже всяко звено какви правомощия има.

Законът за администрацията въвежда понятието субординация (подчинение) и суперординация. Най-нискостоящият орган е в положение на субординация, а най-висшестоящият – в положение на суперординация. Междинните звена са в двойствено положение.



Компетентността на органите на изпълнителната власт бива няколко вида:

  • обща – т.е. органът на изпълнителната власт има правомощия в изпълнителната власт като цяло (Министерски съвет).

  • специална – определя обществените отношения, които органът на управление управлява. Специалната компетентност се дели на 2: отраслова или функционална.

Органи с ограничена компетентност са: агенции, министерства, комитети и др. Има министерства, които упражняват функция, неразривно свързана с управлението – напр. финансирането е функция на управлението.

В зависимост от начина на вземане на решение органите на държавно управление се делят на: еднолични и колективни. Създават се и помощни органи.



Понятия, въведени от АП, са кворум и мнозинство.

Кворумът представлява посочена изрично в закона бройка на членовете на колективните органи, които трябва да са налице, за да възникне орган на държавно управление. Кворумът трябва да е посочен в Конституцията.

Мнозинството бива няколко вида: обикновено, квалифицирано. Обикновеното мнозинство е 50 % + 1 от присъстващите. Квалифицираното е 50 % + 1 – по списък, може да бъде и 2/3 от присъстващите по списък.

Органите на държавно управление са изцяло на държавна издръжка или някаква част се финансира от бюджета, а друга част се издържа самостоятелно. Бюджет са средства, дадени от държавата. Според новия закон бюджет е: държавна субсидия + собствени средства.



ДЪРЖАВНА СЛУЖБА И ДЪРЖАВНИ СЛУЖИТЕЛИ
  1   2   3   4


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница