Административно-териториално устройство и местно самоуправление



Дата06.10.2017
Размер153.04 Kb.
МИНИСТЕРСТВО НА РЕГИОНАЛНОТО РАЗВИТИЕ И БЛАГОУСТРОЙСТВОТО
ДИРЕКЦИЯ “АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНО УСТРОЙСТВО И МЕСТНО САМОУПРАВЛЕНИЕ”

ИСТОРИЧЕСКО РАЗВИТИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНОТО УСТРОЙСТВО НА ТЕРИТОРИЯТА НА БЪЛГАРИЯ

Февруари 2006 г.


Административно-териториално устройство преди Освобождението
Преди идването на прабългарите по нашите земи “вътрешната публично-правна физиономия на управлението на славяните е федерация от области със запазена индивидуалност и самостоятелност”. Такива области с били Северната област – на север от Лопушанския проход, Областта на седемте рода – Долна Мизия, Тимошката област, Браничевска област, Моравска област и др. Териториалната йерархия е била: “задруга-селска община-жупа-област”. Стопанската затвореност и откъснатост на отделните задруги, села и области обуславяше както феодалната – административна и политическа съчленост, така и духовната разпокъсаност на населението. Административният център на жупата е бил градът-крепост, който се различава по своя характер както от античния град, така и от славянското село. Славяните тогава живеели в семейни съюзи, или задруги. Няколко роднински семейства, които живеели в отделни селски поселища, образували племе, а земята, заета от племето се наричала жупа. Всяка жупа се управлявала от един старейшина, избиран от едно определено семейство. Общите дела на жупата се решавали в събрание от всички старейшини на семействата. Славяните дойдоха на Балканите със своето родово устройство, картината на което носеше общите черти на всяко родово общество:

  1. Организиране по род /влака/ и племе, Като племената само в отделни случаи образуват съюзи / за отбрана или нападение/. Всяко племе е една въоръжена демокрация, която урежда сама – свободно народовластнически – вътрешните си работи, а външните въпроси урежда с война.

  2. В племето и рода липсва всяко поделяне на класи. Робството е временно. Разделението на труда е първобитно: само между възрастите и половете.

  3. Домакинстването е комунистическо за няколко семейства, обхванати от рода или задругата.

  4. Органи на това общество са: старайшините – глави на задругите и родовете – техният съвет и народното събрание /събор/.

  5. Липса на всяка власт и принуда освен принудата на съвестта и на общественото мнение, т. е. липса на държава.

  6. Липса на данъци и повинности за издръжка на една такава държава.

Завладявайки полуострова, римляните създават свои административно-териториални единици – провинции. Провинциите са били многократно преструктурирани за да се осигури улеснение на административната дейност, като се запазва градът-център във военностратегическо, търговско, административно и духовно отношение. По време на византийското владичество тези провинции се запазват в голяма степен като се наричат “теми”.


С идването си по българските земи прабългарите са формирали т.н. “вътрешна област”, която съчетава славянската форма на административно устройство с териториалния обхват на римската и византийска провинция, като запазили тяхното автономно самоуправление. Ордата на Аспарух установи постепенно държавна власт над славянското селячество. При проведената административно-териториална реформа по времето на Хан Омуртаг се създават териториални единици наречени “комитати”. По времето на Второто българско царство след 1186 г. се създават “хори”. Тяхното управление се осъществява от “севасти”.
Подчертан интерес представлява административното деление на България преди Освобождението. До Закона за вилаетите /1864 г./ на великия турски реформатор и организатор Митхад паша, въвеждащ известно общинско самоуправление чрез управителни и съдебни съвети /мезлиши/, в които от страна на българите участвали избрани чрез всеобщи избори народни представители, градовете се управлявали от мемлекет-чорбаджии /градоначалници, префекти/, назначавани между българите от турското правителство. Тези чорбаджии в административен смисъл на думата, разбира се, се избираха между чорбаджиите в стопанския смисъл на думата, още повече, че административният чорбаджилък чрез несмущаван и неограничаван грабеж бързо прерастваше в стопански чорбаджилък. В това си качество чорбаджиите бяха оръдие на турската власт за потискане на собствения ни народ.

По времето на султан Абдул Азис /1861-1876 г./ са приети “Закон за вилаетите” /1867 г./ и “Закон за генералната администрация на вилаетите” /1871 г./. Според чл.1 на Закона от 1871г. основната административна единица е общината – селище с над 50 къщи. По-нагоре в административно-териториалната йерархия идвали “каазите”, а след тях “ санджаците”, начело на които стоял “ мютесариф”. Той назначавал началника на “каазата” – “каймаканина”. Най-голямата административна единица е бил “вилаетът”/областта/ начело на който е стоял “валия”.


Според решенията на Цариградската конференция от 11.12.1876 г. основните единици на самоуправлението са общините, начело на които стояли “старейшенски съвети”. Последните са избирали околийски /кантонални съвети/ с 4-годишен мандат. Кантоналните съвети са избирали за 4 години събрание на “вилаетите” /областите/. Тогава са устновени две области: Търновска и Софийска, обхващащи земите между Дунав, Черно море, Свиленград, Битоля и Ниш.
Административно-териториално устройство след Освобождението
След Освобождението Русия поема задължението да устрои и организира административното и териториално устройство на страната и да я напусне, когато в нея бъде въдворен достатъчен граждански ред. Тази задача е възложена на бившия кмет на Москва княз Черкаски. Той подробно се запознава с турското административно устройство и отбелязва, че много турски закони, особено тези за вилаетите /областите/ задоволяват, както по форма така и по съдържание, а в някои отношения притежават несъмнени достойнства.
С утвърдената от главнокомандуващия руската армия от 03.06.1877 г. “Инструкция за учреждението на първоначалното военно полицейско управление в заетите от войските земи” се запазва турското административно деление на “санджак” /малка губерния/, “кааза”, “махия” и “община”. Княз Черкаски не възстановява вилаета /областта/, което според него е без особено значение за сравнително малката територия на страната. Месец по-късно тази инструкция се конкретизира в “Проект за гражданското управление на санджаците и окръзите” утвърден на 07.07.1877 г.
С приемането на Търновската конституция територията на Княжество България е разделена на окръжия, околии и общини. Създадени са 21 окръжия с центрове: Видин, Лом-паланка (Лом), Оряхово, Берковица, Враца, Плевен, Ловеч, Свищов, Севлиево, Велико Търново, Русе, Силистра, Разград, Ески Джумая (Търговище), Шумен, Провадия, Варна, Трън, Кюстендил, София и Орхание (Ботевград). В състава на тези окръжия са били включени 58 околии.

Източна Румелия е била разделена на 6 департамента: Татар Пазарджик, Пловдив, Стара Загора, Хасково, Сливен и Бургас. Департаментите се състояли от “кантони”.


Съществува сходство между тези общо за цялата територия на страната 27 административни единици и съществувалите до 1987 г. окръзи, както по брой и териториален обхват, така и по начина на категоризирането и типизирането на окръзите и околиите в 3 групи.
След съединението на България се извършва нова реформа на 25.11.1887 г. Създадени са 26 окръзи, включващи 84 околии. Обособяват се 75 групи от общини и 7 независими общини, които много плътно се доближават до количеството на околиите утвърдени през 1887 г. Съвпадението на броя на окръзите и околиите по това време с групите общини не е случайна. То само потвърждава наличието на исторически формирали се опорни центрове на националната система от населени места и увеличаване зоната на влияние на съответните окръжни центрове вследствие на засилващата се в тях концентрация на функции и дейности.
През 1901 г. се осъществява второто по значимост след Освобождението административно-териториално преустройство, просъществувало 33 години до 1934 г. Извършва се уедряване на окръзите като техният брой е сведен на 12. Това административно-териториално устройство се запазва сравнително дълго време през което са правени само някои частични промени, предизвикани от присъединяването или отделянето на територии от България при водените войни. По тази причина към края на 1920 г. окръзите вече са 15, околиите 82, а общините 2391.
През 1934 г. вместо съществувалите 12 окръга се създават 7 области, които в много отношения се доближават до области съществували до 1999 г.. Това са областите с центрове: Враца, Плевен, Шумен, София, Пловдив, Стара Загора и Бургас. Прави впечатление, че още тогава за центрове на областите се определят не най-големите градове. Така например в пределите на Шуменска област са включени двата по-големи градове от Шумен – Русе и Варна. При тази реформа основното ударение на местното управление се поставя върху общините и кметствата като се засилват функциите им по самоуправлението.
Административно-териториалното устройство на страната след 1944г.

Периода след 1944 г. не се отличава с нищо ново по отношение равнищата на административно-териториалното устройство установени след Освобождението в България. Това са области, окръзи, околии и общини. Новото, което се появява са наименования на центрове на области, окръзи и околии, което не е случайно, а произтича от динамиката на социално-икономическото развитие отразила се и върху създаването и укрепването на нови градове и селища, играещи важна роля в опорния скелет на националната система от населени места.



През 1944 г. броят на областите се увеличава с две на основата на формиралите се области с центрове Русе и Горна Джумая /Благоевград/. Така общият брой на областите в България става 9 толкова, колкото са и след реформата през 1987 г. Центрове на тези области са: Враца, Плевен, Шумен, София, Пловдив, Стара Загора, Бургас, Русе и Горна Джумая /Благоевград/.
През 1946 г. освен областите се създават 95 околии, от които 5 градски. Това са градовете София, Пловдив, Русе, Варна и Бургас. Това са и сегашните големи градове на първите места в йерархията на националната система от населени места.
През 1949 г. вместо 9-те области се създават отново 14 окръга с центрове: Видин, Враца, Плевен, Горна Оряховица, Русе, Шумен, Варна, София, Благоевград, Пловдив, Стара Загора, Хасково, Ямбол и Бургас. За първи път независимо от своята големина за окръжни центрове са определени градовете Ямбол и Горна Оряховица. Броят на околиите първоначално е 102 но в резултат на частични териториални промени постепенно нараства до 117.
През 1959 г. след един начален етап на урбанизация и бързо обезлюдяване на българското село населението започва да се концентрира в градовете, в които бързо нараства и търсенето на работна ръка за индустрията. Извършва се приблизително разделяне наполовина на съществуващите 14 окръзи на 30 окръга, от които 3 градски – София, Пловдив и Варна. Това са окръзите с центрове градовете: Видин, Враца, Михайловград, Ловеч, Плевен, Велико Търново, Габрово, Русе, Силистра, Разград, Търговище, Шумен, Варна, Толбухин, Бургас, Сливен, Ямбол, Стара Загора, Хасково, Кърджали, Пловдив, Пазарджик, Смолян, Софийски, Перник, Кюстендил, Благоевград плюс градовете с ранг на окръзи София, Пловдив и Варна. Броят на общините достига 979, разпределени на градски и селски, формирани на принципа на групирането на съществуващите над 5300 населени места. След 1961г. окръзите Пловдив-град и Варна-град бяха премахнати, след което общият им брой до 1987 г. се установява на 28. Основната идея на тази реформа е била процеса на концентрация на селското население и изграждането на материалната база на индустрията да се осъществи в повече на брой градове, с което да се разшири и стабилизира опорният скелет на националната система от населени места. На тази основа в периода до 1987 г. може да се твърди, че се изградиха и укрепнаха такива градове-центрове като Смолян, Кърджали, Силистра, Разград, Сливен, Пазарджик, Толбухин, Търговище, Михайловград, Ловеч, Габрово, Кюстендил и Благоевград.
През 1979 г. в обхвата на съществуващите 28 окръга е извършена радикална административно-териториална реформа засегнала второто равнище на териториално управление – общините. В годините след 1959 г. в общините и съставляващите ги селища настъпиха съществени промени в степента на икономическо и социално развитие. Урбанизацията и индустриализацията, колективизацията в селското стопанство и концентрацията в обслужващите сфери и дейности, както и мащабното изграждане на третокласната и четвъртокласната пътна мрежа формираха качествено нови териториални общности от селища с характер на “системи”, наречени “селищни системи”. Това бяха качествено нови обекти на териториалното управление, които през 1979 г. са административно обособени в 291 общини вместо съществуващите дотогава 1389, които реално бяха загубили своето значение за управлението на територията. Две години по-късно броят на общините бе установен на 300. За реализиране на разширените правомощия и функции в резултат на започналия процес на децентрализация на държавната власт бе издаден и първият за страните от Източна Европа “Правилник за самоуправление на териториалните общности /общините/”. С многоцелево предназначение за различните органи на социалното управление общините без столицата бяха функционално типизирани в 5 типа и категоризирани в 3 групи по отношение типовата им структура, щатни бройки и заплати /извършено в 3 групи още в 1887 г./. Населените места бяха обособени в 4003 кметства с разширени правомощия и функции.
През 1987 г. бе осъществена и реформата замислена още през 1979 г. Закрити бяха окръзите и на тяхно място създадени 9 области с центрове в градовете: Михайловград, Ловеч, Разград, Варна, Бургас, Хасково, Пловдив, гр. София и Софийска област със седалище в гр. София. Извършено бе и известно уедряване на общините до 249 без тези в гр. София или с тях общият им брой достигна 273. Броят на кметствата бе установен на 3984. Усъвършенстван бе Правилникът за самоуправление на териториалните общности, в които за основно звено на териториалното управление бяха изведени общините и техните изпълнително-разпоредителни органи. На областите бяха предоставени само определени функции с надобщинско значение, предимно контролни и координиращи.
През 1998 г. се стигна до реформата в административно-териториалното устройство на ниво “област”, която заличи старите области създадени през 1987 г., и възстанови старите окръзи вече под името “области” с мотивировката, че те са доказали своята жизненоспособност и трайността на създадените взаимовръзки, транспортни схеми и отношения с централната власт. Реформата се осъществи и чрез промяната на чл. 6, в чиято ал. 1 на Закона за административно-териториално устройство на Република България /ЗАТУРБ/, където е записано, че територията на Република България се разделя на 28 области.
Някои обобщени изводи от краткия исторически преглед на проведените административно-териториални реформи през периода 1878-1998 г.
Характерен белег на административно-териториалните реформи провеждани в България е, че те не са се повтаряли механично, а съобразно със специфичните задачи на всеки етап от развитие на разнообразните явления и процеси в националната територия са се променяли количествените и качествени характеристики на териториалните единици, степента на развитието и изграждането им. На това основание могат да се направят следните най-обобщени изводи:

  1. Административно-териториалните реформи в нашата страна са се извършвали средно на 10-11 години за нивата области и окръзи. На равнище общините и кметствата промените са по-динамични, установявани с царски укази и укази на Държавния съвет и Народното събрание до 1979 г. След 1979 г. се забелязва стабилност в реформирането на общините, нарушено от еднократното им намаляване през 1987 г. от 300 на 273 общини.

  2. На най-високото равнище в териториалната йерархия непрекъснато присъствуват два вида териториални единици – окръзи или области. От 1878 г. до 1934 г. съществуват окръзи. От 1934 г. до 1949 г. – области, след което за един период от 38 години се възстановяват наново окръзите, просъществували до 1987 г. От 1987 г. у нас наново са въведени 9 области, с коренно различни цели и задачи спрямо тези от 1934 г. и 1949 г. Броят на областите е относително постоянен и се движи в интервала от 7 до 9, докато броят на окръзите варира между 12 и 30. Средният брой на населението на областите варира от около 868 х. в 1934 г. до 997 х. в 1987 г., а този на окръзите от около 96 хил. в 1880 г. до 216хил. в 1959 г.

  3. В българската система на държавно управление областният управител като институция има съхранени традиции. Още през 1882 г. се приема Закон за окръжните управители и околийските началници, философията на който се основава на разделението на властите в съответствие с особеностите на административно-териториалното устройство на страната. След 1947 г. до 1991 г. институцията областен управител е изключена от правния мир и съответно от държавната организация и управление. Едва от 1991 г. управлението на областите се реализира от областен управител, който осъществява координация и контрол на държавата спрямо органите на местно самоуправление.

  4. Като второ равнище в териториалната йерархия през известни периоди от 1878 г. до 1901 г. и от 1949 г. до 1959 г. са съществували околии. Броят им е варирал от 58 в 1880 г. до 117 в 1959 г., а средният брой на населението им от 35 000 до 75 000 души. Техни центрове са били малки градове и села, които в процеса на своето развитие в немалка част са преминали в категорията на окръжни и областни центрове, докато останалите са загубвали своите районообразуващи функции вследствие на развитието на транспортно-комуникационната система на страната и малките разстояния и загуба на време за достъп до центровете от първо равнище.

  5. Във всички периоди основни първични териториални единици като субекти на управлението са били общините, пълномощничествата и кметствата. В продължение на векове общината се е утвърдила като основно звено в управленската система на нашата държава. Българинът има традиционна нагласа да организира своя бит и съжителство в община, където да решава жизненоважните въпроси на ежедневието си. По традиция слабите страни на общинското самоуправление са свързани с опитите да се превръща изпълнителната власт в общините в “слуга” на централната власт, в т.ч. и чрез назначаемост на кметовете през отделни етапи, силна финансова зависимост на местните власти от централната власт и др. Общините са били изграждани на принципите на географското съседство, функционалната, пространствената и транспортната обвързаности. Техният брой е варирал в по-широк диапазон от около 2180 в 1949 г. до 273 общини в 1987 г. и 264 в 2005 г. Обекти на управлението на това равнище са били населените места, групите или системите от населени места, които са променяли много динамично своите количествени, качествени и пространствени характеристики. Така например и нашата страна не направи изключение от всички напреднали страни във формирането на агломерационни образувания около големите градове. В резултат на това немалка част селски населени места се сраснаха териториално с динамично развиващите се градове и се превърнаха в техни квартали, докато други останаха на малки разстояния от тях и по същество станаха техни пълноценни структурни единици. Наред с пространственото агломериране на селища особено интензивно се развиват и връзките на функционално интегриране по линията на труда и обитаването, отдиха и обслужването на населението. Като обекти на това равнище на управление /общинско и кметско/ са осъществени най-сериозни промени след 50-те години, което наложи и провеждането на най-голямата общинска реформа у нас през 1978/79 г. или 100 години след Освобождението.

  6. Обобщено в националната територия могат да бъдат обособени два вида териториални общности, като обекти на управлението. Първият вид са с относително стабилни граници и слабо влияещи се от административно-териториалните реформи. Като правило те включват мощни центрове /ядра/ с обширни полета на влияние /София, Пловдив, Варна, Бургас и др./. Вторите са с често променящи се граници, включват относително по-слаби центрове с по-малки зони на влияние или буферни територии между полетата на влияние на по-мощните центрове. Именно те са били и обекти на чести промени при осъществяване на едно или друго административно-териториално деление на страната.

  7. В нашата по-нова история ярко е изразен стремежът към усъвършенствуване на административно-териториалното устройство на държавата, към търсенето на по-добри ефективни форми на териториална организация на управлението. Този стремеж обаче е съпроводен с редица слабости, изразяващи се в:




  • Провеждане на реформите като еднократни и системно необвързани помежду си мероприятия;

  • Силен, а в отделни периоди и тотален, превес на държавните интереси над местния интерес и желанията на населението от отделните териториални единици;

  • Налагане на определен модел “отгоре”, който трайно установява за даден период неподлежащо на изменение административно-териториално деление / до следващата еднократна промяна/;

  • Непрекъснати и не винаги обосновани смени на модела на административно-териториалното устройство от двустепенен към тристепенен, а в отделни периоди-дори едностепенен

  1. Поради липса на ясен законодателен замисъл и политически противодействия нормативните актове по териториалното управление са се променяли често. Така например Законът за градските общини /от 1886 г./ за 35 години е изменян и допълван над 50 пъти, а Законът за селските общини /от 1886г./ - над 40 пъти. По обективни и субективни причини част от установените регламенти с прогресивна насоченост често не са реализирани докрай.

  2. В новите условия, прякото участие на населението в местното самоуправление реши редица въпроси, натрупани от години и то предимно свързани с уточняване границите на общините и кметствата. Така например до 1995 г. в страната имаше общо над 700 предложения за подобни промени. В над 260 предложения се настояваше за прехвърляне на едно или повече населени места в друга община. В други 240 предложения се настояваше за обособяване на отделни градове и села като самостоятелни общини. С приемането на новото законодателство тези въпроси започнаха да се решават. От месец юли на 1995 г. до края на същата година след допитване до населението и спазване на останалите законни процедури се създадоха 61 нови кметства, през 1996 г. те са 60, а през 1997 г. поради разрешаването на основните проблеми спаднаха на 17. Налага се изводът, че с прякото участие на гражданите преобладаващата част от актуалните желания за създаване на нови кметства са реализирани. В резултат на 4 положителни референдума1 се създадоха и 4 нови общини: Приморско, Гурково, Долна баня и Николаево. В почти толкова референдума не се получи ясен отговор. В резултат на това се допуснаха излишни разходи на време, финансови средства и нарастване на социалното напрежение. С изменението на ЗАТУРБ /ДВ № 27/1998 г./, беше зачетен положителният вот на избирателите за създаване на новите общини: Кричим, Перущица, Стамболийски, Куклен и Сопот. Основна слабост на произвежданите референдуми е незадоволителната организация. Липсват традиции и опит. Необходимо е местните власти да подобрят работата си при организирането и произвеждането на местните референдуми. По този начин ще се увеличи възможността да се вземат много важни решения за развитието и функционирането на общината с по-голяма поддръжка от избирателите.

  3. В кадрово и организационно отношение местното управление е традиционно слабо осигурявано. Прекаленото политизиране и свързаната с него непрекъсната подмяна на кадрите, липсата на професионална защита и ниското равнище на заплащане трайно са определили ниския обществен статут на местната администрация и са затруднявали съществено квалификационния подбор на кадрите.

  4. В европейски контекст осъществяваните в страната реформи не винаги са отразявали положителните и прогресивни европейски тенденции. Нашата законодателна и управленска практика има относително добри постижения в сравнение с другите европейски страни в края на 19 и първите десетилетия на 20 век . В сравнение с другите източноевропейски страни в периода на централизираното планово управление България има по-добри позиции и структура на териториално устройство.



1 Референдум – процедура, която позволява на всички граждани на дадена страна да изразят чрез гласуване одобрението или отхвърлянето на мярка, предложена от публичните власт;

Плебисцит – гласуване, чрез което даден човек, дошъл на власт, иска от всички граждани да изразят доверието си, като се произнесат с да или не върху определен текст.






Каталог: static -> media -> ups -> articles -> attachments
attachments -> График за провеждане на първите заседания на Регионалните съвети за развитие
attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството
attachments -> Република българия министерство на регионалното развитие и благоустройството
attachments -> Изисквания при устройството на зоните за стрелба на открито спортно стрелбище извън урбанизирани територии за динамична стрелба
attachments -> Институции и административна уредба на средновековна българия
attachments -> 9 декември 2005 11. 30 – 11. 45 Откриване на дискусията
attachments -> Министерство на регионалното развитие и благоустройството наредба № рд-02-20-6 от 19 декември 2016 г


Поделитесь с Вашими друзьями:


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2019
отнасят до администрацията

    Начална страница