Административно-териториално устройство и местно самоуправление

Февруари 2006 г.

1. 
   Организиране по род /влака/ и племе, Като племената само в отделни случаи образуват съюзи / за отбрана или нападение/. Всяко племе е една въоръжена демокрация, която урежда сама – свободно народовластнически – вътрешните си работи, а външните въпроси урежда с война.
   
2. 
   В племето и рода липсва всяко поделяне на класи. Робството е временно. Разделението на труда е първобитно: само между възрастите и половете.
   
3. 
   Домакинстването е комунистическо за няколко семейства, обхванати от рода или задругата.
   
4. 
   Органи на това общество са: старайшините – глави на задругите и родовете – техният съвет и народното събрание /събор/.
   
5. 
   Липса на всяка власт и принуда освен принудата на съвестта и на общественото мнение, т. е. липса на държава.
   
6. 
   Липса на данъци и повинности за издръжка на една такава държава.
   

Завладявайки полуострова, римляните създават свои административно-териториални единици – провинции. Провинциите са били многократно преструктурирани за да се осигури улеснение на административната дейност, като се запазва градът-център във военностратегическо, търговско, административно и духовно отношение. По време на византийското владичество тези провинции се запазват в голяма степен като се наричат “теми”.

По времето на султан Абдул Азис /1861-1876 г./ са приети “Закон за вилаетите” /1867 г./ и “Закон за генералната администрация на вилаетите” /1871 г./. Според чл.1 на Закона от 1871г. основната административна единица е общината – селище с над 50 къщи. По-нагоре в административно-териториалната йерархия идвали “каазите”, а след тях “ санджаците”, начело на които стоял “ мютесариф”. Той назначавал началника на “каазата” – “каймаканина”. Най-голямата административна единица е бил “вилаетът”/областта/ начело на който е стоял “валия”.

Източна Румелия е била разделена на 6 департамента: Татар Пазарджик, Пловдив, Стара Загора, Хасково, Сливен и Бургас. Департаментите се състояли от “кантони”.

Периода след 1944 г. не се отличава с нищо ново по отношение равнищата на административно-териториалното устройство установени след Освобождението в България. Това са области, окръзи, околии и общини. Новото, което се появява са наименования на центрове на области, окръзи и околии, което не е случайно, а произтича от динамиката на социално-икономическото развитие отразила се и върху създаването и укрепването на нови градове и селища, играещи важна роля в опорния скелет на националната система от населени места.

1. 
   Административно-териториалните реформи в нашата страна са се извършвали средно на 10-11 години за нивата области и окръзи. На равнище общините и кметствата промените са по-динамични, установявани с царски укази и укази на Държавния съвет и Народното събрание до 1979 г. След 1979 г. се забелязва стабилност в реформирането на общините, нарушено от еднократното им намаляване през 1987 г. от 300 на 273 общини.
   
2. 
   На най-високото равнище в териториалната йерархия непрекъснато присъствуват два вида териториални единици – окръзи или области. От 1878 г. до 1934 г. съществуват окръзи. От 1934 г. до 1949 г. – области, след което за един период от 38 години се възстановяват наново окръзите, просъществували до 1987 г. От 1987 г. у нас наново са въведени 9 области, с коренно различни цели и задачи спрямо тези от 1934 г. и 1949 г. Броят на областите е относително постоянен и се движи в интервала от 7 до 9, докато броят на окръзите варира между 12 и 30. Средният брой на населението на областите варира от около 868 х. в 1934 г. до 997 х. в 1987 г., а този на окръзите от около 96 хил. в 1880 г. до 216хил. в 1959 г.
   
3. 
   В българската система на държавно управление областният управител като институция има съхранени традиции. Още през 1882 г. се приема Закон за окръжните управители и околийските началници, философията на който се основава на разделението на властите в съответствие с особеностите на административно-териториалното устройство на страната. След 1947 г. до 1991 г. институцията областен управител е изключена от правния мир и съответно от държавната организация и управление. Едва от 1991 г. управлението на областите се реализира от областен управител, който осъществява координация и контрол на държавата спрямо органите на местно самоуправление.
   
4. 
   Като второ равнище в териториалната йерархия през известни периоди от 1878 г. до 1901 г. и от 1949 г. до 1959 г. са съществували околии. Броят им е варирал от 58 в 1880 г. до 117 в 1959 г., а средният брой на населението им от 35 000 до 75 000 души. Техни центрове са били малки градове и села, които в процеса на своето развитие в немалка част са преминали в категорията на окръжни и областни центрове, докато останалите са загубвали своите районообразуващи функции вследствие на развитието на транспортно-комуникационната система на страната и малките разстояния и загуба на време за достъп до центровете от първо равнище.
   
5. 
   Във всички периоди основни първични териториални единици като субекти на управлението са били общините, пълномощничествата и кметствата. В продължение на векове общината се е утвърдила като основно звено в управленската система на нашата държава. Българинът има традиционна нагласа да организира своя бит и съжителство в община, където да решава жизненоважните въпроси на ежедневието си. По традиция слабите страни на общинското самоуправление са свързани с опитите да се превръща изпълнителната власт в общините в “слуга” на централната власт, в т.ч. и чрез назначаемост на кметовете през отделни етапи, силна финансова зависимост на местните власти от централната власт и др. Общините са били изграждани на принципите на географското съседство, функционалната, пространствената и транспортната обвързаности. Техният брой е варирал в по-широк диапазон от около 2180 в 1949 г. до 273 общини в 1987 г. и 264 в 2005 г. Обекти на управлението на това равнище са били населените места, групите или системите от населени места, които са променяли много динамично своите количествени, качествени и пространствени характеристики. Така например и нашата страна не направи изключение от всички напреднали страни във формирането на агломерационни образувания около големите градове. В резултат на това немалка част селски населени места се сраснаха териториално с динамично развиващите се градове и се превърнаха в техни квартали, докато други останаха на малки разстояния от тях и по същество станаха техни пълноценни структурни единици. Наред с пространственото агломериране на селища особено интензивно се развиват и връзките на функционално интегриране по линията на труда и обитаването, отдиха и обслужването на населението. Като обекти на това равнище на управление /общинско и кметско/ са осъществени най-сериозни промени след 50-те години, което наложи и провеждането на най-голямата общинска реформа у нас през 1978/79 г. или 100 години след Освобождението.
   
6. 
   Обобщено в националната територия могат да бъдат обособени два вида териториални общности, като обекти на управлението. Първият вид са с относително стабилни граници и слабо влияещи се от административно-териториалните реформи. Като правило те включват мощни центрове /ядра/ с обширни полета на влияние /София, Пловдив, Варна, Бургас и др./. Вторите са с често променящи се граници, включват относително по-слаби центрове с по-малки зони на влияние или буферни територии между полетата на влияние на по-мощните центрове. Именно те са били и обекти на чести промени при осъществяване на едно или друго административно-териториално деление на страната.
   
7. 
   В нашата по-нова история ярко е изразен стремежът към усъвършенствуване на административно-териториалното устройство на държавата, към търсенето на по-добри ефективни форми на териториална организация на управлението. Този стремеж обаче е съпроводен с редица слабости, изразяващи се в:
   

• 
  Провеждане на реформите като еднократни и системно необвързани помежду си мероприятия;
  
• 
  Силен, а в отделни периоди и тотален, превес на държавните интереси над местния интерес и желанията на населението от отделните териториални единици;
  
• 
  Налагане на определен модел “отгоре”, който трайно установява за даден период неподлежащо на изменение административно-териториално деление / до следващата еднократна промяна/;
  
• 
  Непрекъснати и не винаги обосновани смени на модела на административно-териториалното устройство от двустепенен към тристепенен, а в отделни периоди-дори едностепенен
  

8. 
   Поради липса на ясен законодателен замисъл и политически противодействия нормативните актове по териториалното управление са се променяли често. Така например Законът за градските общини /от 1886 г./ за 35 години е изменян и допълван над 50 пъти, а Законът за селските общини /от 1886г./ - над 40 пъти. По обективни и субективни причини част от установените регламенти с прогресивна насоченост често не са реализирани докрай.
   
9. 
   В новите условия, прякото участие на населението в местното самоуправление реши редица въпроси, натрупани от години и то предимно свързани с уточняване границите на общините и кметствата. Така например до 1995 г. в страната имаше общо над 700 предложения за подобни промени. В над 260 предложения се настояваше за прехвърляне на едно или повече населени места в друга община. В други 240 предложения се настояваше за обособяване на отделни градове и села като самостоятелни общини. С приемането на новото законодателство тези въпроси започнаха да се решават. От месец юли на 1995 г. до края на същата година след допитване до населението и спазване на останалите законни процедури се създадоха 61 нови кметства, през 1996 г. те са 60, а през 1997 г. поради разрешаването на основните проблеми спаднаха на 17. Налага се изводът, че с прякото участие на гражданите преобладаващата част от актуалните желания за създаване на нови кметства са реализирани. В резултат на 4 положителни референдума¹ се създадоха и 4 нови общини: Приморско, Гурково, Долна баня и Николаево. В почти толкова референдума не се получи ясен отговор. В резултат на това се допуснаха излишни разходи на време, финансови средства и нарастване на социалното напрежение. С изменението на ЗАТУРБ /ДВ № 27/1998 г./, беше зачетен положителният вот на избирателите за създаване на новите общини: Кричим, Перущица, Стамболийски, Куклен и Сопот. Основна слабост на произвежданите референдуми е незадоволителната организация. Липсват традиции и опит. Необходимо е местните власти да подобрят работата си при организирането и произвеждането на местните референдуми. По този начин ще се увеличи възможността да се вземат много важни решения за развитието и функционирането на общината с по-голяма поддръжка от избирателите.
   
10. 
    В кадрово и организационно отношение местното управление е традиционно слабо осигурявано. Прекаленото политизиране и свързаната с него непрекъсната подмяна на кадрите, липсата на професионална защита и ниското равнище на заплащане трайно са определили ниския обществен статут на местната администрация и са затруднявали съществено квалификационния подбор на кадрите.
    
11. 
    В европейски контекст осъществяваните в страната реформи не винаги са отразявали положителните и прогресивни европейски тенденции. Нашата законодателна и управленска практика има относително добри постижения в сравнение с другите европейски страни в края на 19 и първите десетилетия на 20 век . В сравнение с другите източноевропейски страни в периода на централизираното планово управление България има по-добри позиции и структура на териториално устройство.