Административното правосъдие и правовият ред1 от Атанас Краев

„Българското царство се управлява точно според законите“ (част 1-а на чл. 43 от Конституцията).

Ne contra legem, ne ultra legem, sed intra legem - принцип за правомерност в управлението: Нито против закона, нито отвъд закона, но в пределите и съобразно с целта на закона.

Увод
Управлението на държавата не е нито самобитие, нито самоцел. Черпещо своята мощ от народа и добиващо своя тласък от неговата воля, държавното управление няма особено и отделно от народа битие. То съществува и действа като общ и върховен устрем на народа към правилно и спокойно развитие, към непрестанно преуспяване, към възможно най-обширно благоденствие.

Такава, каквато е създадена от историята, каквато е преобразувана от изобретенията и от приложенията на науката, държавата вече не е днес като някога.

Безспорно личният почин (личната инициатива) си остава най-мощният лост за напредъка. Но във всички области на своето проявление и развитие, личната дейност и съвкупното между хората взаимодействие, устремени към постигане възможно най-широко благоденствие, се нуждаят от закрилата, услугата, съдействието и сътрудничеството на държавата.

При тези условия, колкото е лесно установяването в общи черти същността на държавата, толкова изглежда непреодолимо трудно пределното очертаване на нейната съвременна задача и дейност: някога в незначителни размери, техния кръг безспирно се разширява – едновременно и успоредно с развитието на културата².

Държавното управление, като притежава правото и силата да се намесва в най-разнообразните области на обществения живот, еднакво в полза на общото и частното благо, представлява действащата воля на народа. Същественото, което тя му възлага, може да се очертае в следните шест точки:

1. Опазване на вътрешното спокойствие и външната безопасност на държавата;

2. Обезпечаване нормалната дейност на обществените учреждения. Тази дейност трябва да бъде насочена винаги към задоволяване духовните и здравословните потреби на населението, най-вече досежно неговото правилно, спокойно и свободно умствено, нравствено, физическо и стопанствено развитие;

3. Запазване, умножаване и разумно използване на обществените имоти и доходи, както и въобще на благата от всякакво естество;

4. Предприемане и извършване изискуемото се от многобройни и разнообразни обществени нужди, – толкова в обширния простор на сложната производителна дейност, колкото досежно леснината, удобството и обезпечеността на различните съобщителни средства;

5. Уравновесяване, в пределите на справедливостта, личните съотношения между хората, предвардвайки или осуетявайки насилието, и неправдата, сир. предупреждаване на самоуправството, раздаване на правосъдие;

6. Благоприятствване на стопанските начинания, както и обезпечаване свободното им развитие и предотвратяване или примиряване техните стълкновения³.

Обаче, даже тези указания, колкото и да са обширни, не са изчерпателни. Животът безспирно изменя означената дейност, като я ту разширява, ту стеснява, – съобразно с променливите обстоятелства и нужди на времето.

Но трябва веднага да забележим, че държавата не притежава една безгранична власт. Човешката личност има по-раншни и по-висши от нейните права, които държавата е длъжна да зачита и отбранява: с една дума, свободата – в най-широк смисъл.

Държавното управление, властно и мощно да налага колективната народна воля, не е тъмна сянка със смътни очертания. То е осъществена и видима сила. Но тази сила трябва винаги да е озарена от блясъка на закона: тя се осланя единствено върху него. Законът я създава и оживотворява. Той я крепи. Само той трябва да я направлява.

Проявлението на държавното управление, твърде често, ако не винаги, по необходимост влиза в стълкновение с частните права и интереси. По общо правило тези последните трябва да отстъпват пред обществените, но тяхното накърняване е допустимо само тогава, когато действието, което бъде предприето срещу тях е законно, е правилно, тоест доколкото намира упование в закона и е от компетентността на държавата.

Поверявано, възлагано, предоставяно на хора, у които нито е възможно безусловното заглъхване на страстите, нито са изключени увлеченията – даже у които естествено би могла да се развие склонност към всеугодно и безогледно придаване предимство на общото пред частното право или благоу – упражнението на управлението, най-вече употребяването на присъщата му наложителност, невинаги може да се окаже правомерно, сир. напълно съобразно със смисъла и целта на закона. В такива случаи, частното право или благо, което би било неправилно заплашено, засегнато, накърнено, ощетено, трябва да бъде опазено, запазено, възстановено, обезщетено.

Току-що означеното отразяване на неправдата, която би се причинила от обществената власт, не само се изисква от частния интерес, но с не по-малка повелителност се налага и от самия интерес на държавното управление: то има органическа нужда да бъде винаги неомърсен или бистър източник на правдата.

И тъкмо задоволяването на изтъкнатата обществена нужда съставлява отличителния белег на правовата държава. За отбягване или отстраняване на възможния произвол в действията на административната власт, както и за отслабване или осуетяване на вредните му последици, съществуват различни способи: децентрализация, пасивно и активно съпротивление, началствен, парламентарен и съдебен надзор.

Нека накратко очертаем тези способи.

I. Децентрализацията

Тя се състои предимно в прехвърляне върху самоуправителни обществени единици по-големата част от функциите на управлението. Върху нея се спираме само мимоходом.

Системата на широко местно самоуправление (self-government), което съставлява ядката и превъзходството в устрой­ството на англоамериканските страни и на Швейцария, – в които страни се е нагодило исторически и под влиянието на особени битови условия, – тази система се явява трудно присадима в страни, в които липсват същите или сходни условия.

Но и децентрализацията не се оказва напълно задово­лително средство за обуздаване произвола на изпълнителната власт.

Без да изтъкваме рационалните средства, чрез които се обезпечава в означените страни правовият ред, считаме за необходимо да отбележим, от една страна, че административното правосъдие в Германия е било вдъхновено от свободолюбивите начала на английското държавно право, а от друга, че и в най-децентралистичната европейска страна – Швейцария – е вече на дневен ред узаконяването на обособено административно правосъдие.

II. Личното съпротивление

Пасивната съпротива се състои в простото неизпъл­нение на всяка незаконна наредба, заповед, покана или разпореждане на административната власт, на неин орган, на обществено учреждение; активната, наричана и неизбежна отбрана, в отблъсването на всяко неправомерно и непосредствено посегателство върху лично право или благо.

Наистина, за органите на изпълнителната власт е неудобно и нежелателно признаването в полза на гражданите правото да се съпротивляват срещу нарушаване на правата им, но това начало се явява като необходима последица от признаването на гражданската свобода. Опитът удостоверява, че където действително това начало се осъществява, неговите последици са блестящи: гражданската сво­бода е най-добрата закрилница на закона.

От друга страна, прекият интерес на правовата държава се включва именно в развитието у гражданите на съзнанието за неприкосновеността на техните права, в тяхната готовност да ги отстояват с всичките си сили. Самото достойнство на властта я кара, тя сама да се отказва от всяка солидарност със своите органи, щом те действат незаконно: те са нейни врагове, щом действат произволно.

Даже в неограничените монархии, където общата воля се считаше олицетворявана от самодържеца, тя не се признаваше в нему подчинените органи, колкото и високо да биха били поставени „върху служебната стълба“. Там, както и в демократичните страни, правото за активна съпротива се допускало по разумното съображение, че мъчно би се намерил „такъв орган на властта, чието действие винаги и безусловно да би било правомерно⁴.“

При активната съпротива се предполага, че на всяко отделно лице е предоставена оценката за спазване на правомерност в действията и исканията на обществените служители – чиновници, органи на властта, – и то тъкмо при тяхното извършване или предявяване. Не подлежи на съмнение, че цялата практическа мъчнотия се свежда към установяване признаците за правомерността на тези действия и искания, както и на зависещите от това условия за правото към подобна съпротива.

Неизбежната отбрана безспорно е допустима в следните случаи:

1-во. Когато общественият служител би действал извън кръга на служебната си компетентност: тогава той изгубва служебното си качество и се явява като частно лице;

2-ро. Когато, макар да действа в пределите на своята компетентност, чиновникът извършва действие, допустимо само при спазването на установени форми и порядки, а той не би ги съблюдавал;

3-то. Когато длъжностното лице, действащо в пределите на своята компетентност, прибягва до такива мерки, каквито не са му предоставени, каквито не само не е било упълномощено да употребява, но които съставляват престъпно посягане върху правата и благата на частни лица.

Има страни, действително, в които на гражданите се оспорва правото за насилствено съпротивление против длъжностните лица въобще, дори когато действията им биха били очевидно неправомерни. За щастие, те са малко. Там се счита, че частното лице не може да бъде съдия над чиновника; неправилността на действията можала да служи като основание за тяхното обжалване! Но в повечето – предимно в немските страни – правото за отбрана против незаконните действия на властта широко се признава и зачита. Така е и у нас.

Един правилен държавен организъм, който действа правомерно, не само бди за опазване на обществените права и блага, но еднакво ревностно брани и онези на гражданите. Същевременно, той предоставя всекиму възможността да обжалва постановленията, определянията, разпоредбите, които неправомерно стесняват правата му или му налагат някои задължения, както и да търси по съдебен ред причинените му вреди и загуби. Но твърде често и двата тези способи се оказват недостатъчни, особено когато предявеното искане би трябвало да се изпълни незабавно и същевременно би съдържало ограничението на някое право или лишението от известно благо.

Безспорно, нито жената, върху целомъдрието на която би се посегнало, която би била подложена на изнасилване, нито който и да било, когото биха подхвърлили на явно противозаконни мъчения, страдания или лишения, не биха могли да се утешават с упованието, че, въоръжени с правото за оплакване против виновния чиновник, ще получат удовлетворение!

Обикновено той бива от двояко естество. Така, по отношение на извършено действие или на издадена разпоредба, началственият надзор, бива ту предшествен, ту последствен.

В първия случай той се проявява във вид на предварително издадени от главните към второстепенните органи на властта изяснения, наставления, опътвания, предупреждения; във втория той се упражнява било по собствено подбуждение, без видима причина (спонтанно), било бидейки предизвикан чрез оплакване от лицето, срещу което е била насочена разпоредбата или е било извършено действието, правилността на които е била оспорена от оплаквача.

И в двата случая, висшето началство може да отмени разпоредбата или да осуети действието, особено ако преценката на тяхната правомерност не би била изрично установена от закона по друг начин. И тържеството на закона бива запазено, възстановено.

Обаче, началственият надзор често може да се окаже не само недостатъчен, но даже неудобен; понякога, дори нежелателен.

При липсата на достатъчна самостоятелност и поради зависещото от централното правителство положение на низшите административни органи, в тяхната взаимна дейност обикновено се прозира или съществува пълна солидарност. Тъй щото не биха били редки случаите, в които самото началство би се явявало като съдия над собственото си дело.

Но даже и тогава, когато по-долният орган на властта не би действал по получено от по-горният указание, решението по реда на началствения надзор би могло да се повлияе от странични или партийни съображения. А тези последните – особено, когато партията е „на нож“ с морала! – често нямат пряко съотношение с правовия ред в държавата.

Значението на обсъждания надзор би намалял още повече, ако той би се развивал сред присъща на бюрокрацията мудност, омотана в привидно сериозна потайност.

Възможен в държави с народно представителство, парламентарният надзор е от особено важно естество. Той се предизвиква и проявява при следните три случая:

1-во. По повод на тъжба до Народното Събрание – направо от лицето, чиито права или интереси са били пренебрегнати или нарушени;

2-ро. По отправено поради същата причина питане или запитване от страна на един или неколцина народни представители, – било общо към правителството, било отделно към надлежния министър;

3-то. Чрез отреждане изпитателна комисия по управлението на държавата, – действие, което често граничи с възбуждане на углавната министерска отговорност.

Освен това той може да се проявява и при всяко общо или принципиално разискване върху държавното управление, изобщо или отделно върху следваната или прокарвана от правителството политика – вътрешна, външна, финансова, стопанска, социална – косвено или пряко.

Що се отнася до мощното въздействие на парламентарния надзор, то се проявява и упражнява своето влияние в полза на правовия ред, било чрез гласуването на „мотивиран дневен ред“, било чрез приемането или отхвърлянето на разходен кредит, било чрез възбуждането на въпроса за углавна министерска отговорност.

Тъй като административното правосъдие не засяга сферата за дейност на законодателното тяло, явява се излишно, следователно ненужно, анализирането на означените начини за предизвикване и способи за упражняване на парламентарния надзор. Те са в областта на парламентарното право.

Въпреки това и отбягвайки лицемерието, като недостолепно и унизително по всички направления, наложително е да се признае искрено – с надежда за по-благотворно въздействие, – че у нас нито едно от означените мощни надзорни средства на парламента не е бивало използвано своевременно и досущ целесъобразно, нито е постигало достатъчно задоволителни резултати, –било за укрепването на обществения морал, било за удовлетворяване на онеправданите или на обществената съвест.

Така също по необходимост изоставяйки изтъкването и обсъждането на причините, които са парализирали в миналото, и на условията, които биха могли в бъдеще да превърнат в благодатна реалност ценният и извънредно мощен парламентарен надзор, задоволяваме се с констатацията, че този последният може да се проявява само повременно (периодически), често много късно, както и че обективното му обосноваване нерядко бива спънато от невъзможността за своевременно и точно проверяване на фактите.

От друга страна, парламентарният надзор по необходимост трябва да се самоограничава в общо наблюдаване и направляване дейността на правителството и на подчинените му органи. Даже при продължителни сесии, чести и дълги заседания, народното представителство съсредоточава вниманието си и изчерпва енергията си предимно в изпълнението на своята първостепенна задача: обсъждане и гласуване на законопроектите и на държавния бюджет.

V. Съдебният надзор

При такива условия, най-действителен остава и може да бъде съдебният надзор. Съдът е последно и всегодно убежище на правдата, на свободата.

Струва ни се, обаче, да не е изключена вероятността, това заключение, разгледано повърхностно, погрешно да се схване като не напълно съответно с възприетото и от нашата Конституция [Търновската конституция, бел. ред.] разграничение на властите. Всъщност, без да бъде в противоречие с буквата, то е досущ в съгласие с духа на конституцията. При все това, нужно е едно предварително осветление.

Не подлежи на никакво съмнение, че постановленията на чл. 9-и (във връзка с чл. 44, 108-113), 12-и (във връзка с чл. 18, 149, 155, 16 и 159) и чл. 13-и (във връзка със чл. 73 и чл. 14) от Конституцията, отнасящи се до законодателната, изпълнителната и съдебната власти, далеч не целят тяхното „разделение“ и „уравновесяване“. То би ги поставило на враждебни становища. Изходящото от подобно противопоставяне взаимно обезсилване, неминуемо би ги довело до бездействие.

Напротив, установявайки и у нас общоприетото разграничение на трите съществени разклонения на държавната власт, учредителният законодател е възприел началото на обобщаване тяхното сътрудничество, чрез едно обединително звено в лицето на царя. Те и трите имат един общ стремеж – към постигане и обезпечаване общественото благоденствие – като изхождат, като се крепят и като се сливат в общата народна воля.

И наистина, законодателната, изпълнителната и съдебната власти, отделно или в съвкупност, представляват целокупната държавна власт. Взети съвкупно или поотделно, те са изразители, изпълнители, тълкуватели на една и съща воля, единствена и изключителна: държавната воля, волята на народа.

Но тази воля има за висша своя проява законодателната власт.

Законодателството установява общи норми. Единствено то създава и изменя законите. Те са толкова ръководни за ония, които ги създават, колкото ненарушимо задължителни за другите два органи на същата воля – изпълнителната и съдебната власти.

Но и след като ги създаде, законодателят бди за изпълнението на законите.

С други думи и за по-голяма яснота, държавата е поставена в управлението и в правосъдието под правото; като законотворец, тя се издига над него⁵.

Това определение вече доста ясно очертава задачата на другите две власти, сир. другите два клона на държавната власт. Обаче, въпреки еднаквото у тях преоблада­ване на грижата за прилагането на закона, тяхната дейност се различава по особеното си естество.

При все това, не е излишно да ги обособим. И започваме с изпълнителната власт.

Насочена към прякото осъществяване на държавните задачи и цели, дейността на изпълнителната власт представлява държавната воля в действие. Съзнателно изразена в закона, тази воля се проявява и налага от изпълнителната власт – безспирно.

Служителка и бранителка на общото благо, същевременно представителка на общите интереси, изпълнителната власт, по своето естество, твърде често проявява и творческа дейност, – най-вече в обширната стопанска област.

Натоварена, от името на държавата, и да заповядва, и да запретява, нейните законни действия и разпоредби са задължителни за всички, до които се отнасят. Но нейната воля трябва да бъде винаги правомерна. Особено когато се засягат частните права или блага, тя не бива да прекрачва установените от закона предели (чл. 43 на Конституцията).

Но ако, въпреки стремлението си да предварва и старанието си да открива правните отклонения, изпълнителната власт сама би се увлякла в своята ревност, та би изпаднала в грешка, не тя би могла да прецени безпристрастно собственото си дело.

И веднага изпъква нуждата от изясняване ролята на съдебната власт.

Целта на правосъдните органи се състои в правомерното разрешаване на възникнали правни спорове и в определяне следващото се закономерно възмездие.

Задачата на съдебната власт не е нито да управлява, нито да участва в управлението. Тя е натоварена, от името на държавата, само да съди, безстрастно прилагайки закона еднакво към всички. Но щом тя си каже окончателно думата, изпълнителната власт й се явява в услуга: законът я задължава и тя изпълнява съдебните постановления.

Обективното проучване и правно преценяване на дадено действие или бездействие; възстановяването на нарушено или обезщетяването на увредено право или благо; установяването на отговорностите и определянето на тяхното естество, обзирайки личността й качествата на дееца само в отношение на съответствие между случая и законното възмездие; най-после, употребяването, единствено на закона, и като светило, й като мерило, и като щит на правдата и на свободата, – всичко това изцяло и безусловно спада в областта на съдебната власт⁶.

Така осветлен и обоснован, съдебният надзор е допустим и полезен даже в областта на управлението. То не може нито да смути, нито да спъне това последното, щом то действа правомерно.

По своето естество, съдебният надзор е с трояко значение:

а) углавен;

б) граждански, и

в) административно-съдебен.

Досежно углавния, достатъчно е ако се каже, че той се проявява само в случаите, когато правното отклонение произхожда от зла воля или от користна подбуда, когато са налице определените от закона съставни части на престъпно деяние.

Гражданската отговорност може да бъде или съвместна с углавната – ако ощетяването на законоовардваното право или благо е в причинна връзка с дадено престъпление, или самостоятелна – ако щетата е плод на неправомерно, но ненаказуемо действие или бездействие.

Що се отнася до административно-съдебния надзор, той може да се проявява:

1-во. Било придатъчно – като основание при определяне следващото се углавно или гражданско възмездие поради противозаконно или превратно упражняване на власт, и

2-ро. Било самостоятелно – като мощно средство за обезпечаване правовия ред, често предварително осуетявайки вредните последици от неправомерно действие или бездействие на управлението, опазвайки ненакърними и бързо възстановявайки нарушените права или засегнатите блага.

При означените условия административно-съдебният надзор се явява необходим и полезен двояко. В случаите, заради които биха били уместни углавната или гражданската отговорност, незаконното действие би могло да се обезсилва даже преди окончателното решение на углавния или гражданския съд, а в последния – когато се проявява самостоятелно – неправомерното положение би се прекратявало често преди да е проявило своето злотворно или болезнено понасяно действие, дори ако последното не би пораждало основание на углавно преследване или на иск за обезщетение.

Естествено, административно-съдебния надзор не следва да бъде безусловно и безгранично вмъкнат в цялата област на изпълнителната власт. Той трябва да се изключва там, където е установено или по-ползотворно би могло да действа парламентарното надзираване и направляване на държавното управление, на висшите му органи; там, където, макар да се излагат или ангажират общото благо или обществените интереси, не биха се засегали пряко правата или благата на частни лица или учреждения.

Ограничавайки и проявявайки своето въздействие само в пределите, установени от законодателната власт, областта на административно-съдебния надзор трябва да започва там, където се спира или самовъздържа парламентарният.

И без да засягат висшият, сравнително ограничен кръг на върховното управление – досежно общите политически задачи на държавата, в духа на конституцията, на законите, на парламентарната насока; без да се намесва пряко, сир. без да участва в управлението, нито да му дава тласък или направление, а ограничавайки се в изясняване истинската законодателна мисъл и цел, вложени в закона, – административно-съдебния надзор би трябвало да се проявява и да упражнява своето въздействие в случаите, когато органите на административната власт – без значение дали те са държавни, окръжни или общински служители, – прегазвайки пределите или отклонявайки се от целите на закона, засягат, нарушават или увреждат частни права или блага, чрез неправомерно използвана, насочена или упражнена власт.

Установен предимно в такава посока и смисъл, административно-съдебният надзор, поставен и стоящ извън самото управление, не бива да се поверява на самата изпълнителна власт. Неговата дейност би могла да бъде ползотворна само при условието, ако й бъдат напълно обезпечени необходимите за всяко безпристрастно съдене самостоятелност и независимост.

Сред такива условия, старателно отбягвайки или обезвреждайки елемента дори на косвена заинтересованост, административно-съдебният надзор би могъл достойно да се издигне до степента и да добие обаянието на истинско правосъдие.

Но тъй като особената област на неговото ведомство е администрацията, сир. действащото управление, – само косвено и в извънредно редки случаи засягащо и направляващото управление, – това правосъдие, за разлика от общото, се нарича административно. Следователно, неговото название, чисто видово не произлиза от никаква друга разумна причина.

За жалост, естеството на административното правосъдие не се схваща навсякъде еднакво.

Също и задачата му се определя различно. Ето защо ние считаме, че, при неговото обособяване, много е рисковано безогледното подражание, – както ще поясним по-нататък.

Току-що изтъкнатото различие, досежно естеството и задачата му, е лесно обяснимо. То е в зависимост както от съотношението между различните политически и обществени сили при даден държавен строй, така и от особената преценка, която се прави, колкото досежно сътрудничеството между трите гореозначени власти и на предпоставената им цел, толкова и на съществуващите или на желаните гаранции за обезпечаване правата и благата на гражданите, най-вече относно случаите, в които углавната или гражданската отговорност би се оказала неприложима или недостатъчна.

Установеното някога и някъде, при дадени условия и нужди, не може да се пренася успешно навсякъде и винаги. Това е от особено значение за нас, за България. Ние, като членове или уредници на една нова върху европейския континент държава, наистина трябва да извлечем поука от опита на по-стари и благоустроени държави; но, същевременно, длъжни сме и внимателно да отбягваме отживелиците.

Както във всичко друго, така също и в това отношение, съзнателно следвайки инстинктивния метод на пчелата, ние трябва да отбягваме безогледното подражание. Без увлечение и пристрастяване, ние трябва умело да използваме превъзходството у различните системи, като заимстваме най-рационалното, и само онова, което би съответствало на нашите битови условия, което би задоволявало съвременните обществени потреби. За жалост, не така е бил нагоден действащият Закон за административното правосъдие от 1912 г.

Изхождайки от гореизложените общи и ръководни начала съставеният от мен законопроект за българското административно правосъдие представлява едно съчетание на поуката от миналото с нуждите на настоящето време и с изискванията на една правова държава.

Но нека първо да обзрем историческото развитие на административното правосъдие в България, па тогава да изтъкна недостатъците на действащия закон и да изложа своя проект.