Актуални проблеми на областните и общинските администрации в република българия при осигуряването на обществения ред доц д-р Николай Арабаджийски – нбу

През 2004г. Народното събрание на Република България одобри приетата от Министерския съвет актуализирана Национална стратегия за противодействие на престъпността с акцент върху противодействието срещу тежките криминални прояви и Мерки за гарантиране на сигурността и спокойствието на българските граждани. Като приоритети в стратегията са изведени обезпечаването сигурността на гражданите и извършване на дейности по осигуряване на обществения ред. В 39-то Народно събрание е избрана постоянна Комисия по вътрешна сигурност и обществен ред. Тя подпомага законодателната дейност на Народното събрание и упражнява от негово име парламентарен контрол в областта на вътрешната сигурност и обществения ред.

В съответствие с Конституцията на Република България от 1991г. Министерският съвет осигурява обществения ред.¹ Осъществяването на държавните функции в тази област се възлагат на министъра на вътрешните работи, който е централен орган на изпълнителната власт. На ограничена част от територията на страната законодателно тези функции са установени като отговорности на териториалните органи от изпълнителната власт по места – областните управители и кметовете на общини.

В съответствие със Закона за МВР министърът на вътрешните работи осъществява общото и непосредственото ръководство на министерството, като провежда държавната политика по опазване на обществения ред в страната.² Той организира и взаимодействието с други държавни органи, както и с неправителствени организации, имащи отношение към дейността на МВР.

В Закона за администрацията е регламентирано, че областният управител отговаря за опазването и защитата на държавната собственост на територията на областта.³

Законът за местното самоуправ­ление и местната администрация регламентира, че кметовете на общини от­говарят за опазването на обществения ред, като за осигу­ряването му издават писмени заповеди, задължителни за началниците на съответните полицейски служби, а кметовете на райони или кметства осигуряват спазването на обществения ред.⁴

За да реализират посочените им отговорности тези органи на изпълнителната власт се подпомагат от администрация/МВР, областни и общински администрации/. Служителите на посочените администрации осъществяват административна дейност за осигуряването на обществения ред. Това е дейността, която те извършват организирано и непрекъснато, като се ръководят от нормите на административното законодателство, за практическото осъществяване на държаните функции по осигуряването на сигурността и обществения ред, като и за нормалното функциониране на администрацията.⁵

Територията на Република България се разделя на административни единици, в които, наред с централното държавно управление по осигуряването на обществения ред, се осъществява и местно управ­ление от местни органи в тази сфера. Местното управление е всъщност децентрализи­рано публично управление, което се проявява в две фор­ми: държавно-административно управление по места и местно самоуправление.⁶ Административно-териториалните единици в Ре­публика България са областите и общините. В общини­те има съставни административно-териториални единици - кметства и райони. Всички те имат територия, граници, население, наименование и административен център. Осигуряването на обществения ред предполага организация на взаимодействие му централните и териториалните органи на изпълнителната власт и между администрациите които ги подпомагат.

Проблемите на областните и общинските администрации при осигуряването на обществения ред не са били предмет на самостоятелно научно изследване. Това предопределя актуалността на настоящата разработка.

За постигане на тази цел са решени следните задачи:

- анализирани са различни теоретични разработки за дефиниране на понятието “обществен ред”;

- извършен е правен анализ на действащото законодателство регламентиращо осигуряването на обществения ред;

- извършен е сравнително правен анализ на действащи и отменени нормативни актове от българското законодателство регламентиращи осигуряването на обществения ред;

- проучени са национални и ведомствени стратегии и документи отнасящи се до осигуряването на обществения ред;

- проучени са ведомствени подзаконови нормативни актове на МВР, областни и общински администрации регламентиращи осигуряването на обществения ред.

Използван метод е на наблюдението, извършен в национални и териториални структури на Национална служба “Полиция” на МВР на които се възлага охраната на обществения ред и в областни и общински администрации в страната. Обобщените изводи и заключения са на базата на проведени интервюта и беседи с ръководни служители и изпълнители от тези администрации, с кметове на общини, райони и кметства както и от лични наблюдения.

В разработката се прави опит да бъде защитена тезата, че осигуряването на обществения ред от областните и общинските администрации в Република България е неефективно поради съществуването на някои терминологични, правни и организационно-управленски проблеми.

Общественият ред не следва да се възприема само като понятие на правото. Обикновено това понятие се свързва с функциите и дейностите на държавните административни органи и администрациите които ги подпомагат. В съвременни условия това понятие се свързва и с дейността на частните охранителни фирми. Независимо, че тяхната дейност винаги е правно регламентирана те осъществяват редица управленски и организационни мероприятия свързани с обществения ред – управление, осигуряване, поддържане, опазване, охрана. В тази връзка понятието може да бъде разглеждано и от гледна точка и на други обществени науки.

През 70-те години на ХХ век в Народна република България управлението на обществения ред се е схващало като съставна част на социалното управление. За разлика от другите сфери на социалното управление – стопанство, култура, здраве и социални грижи теоретиците в областта на административното право са считали, че то има ограничено време на действие. Някои автори са защитавали тезата, че при изчерпване на задачите на социалистическата държава ще отмре и държавния атрибут “обществен ред”, защото няма да има империализъм и антисоциалистически класи и групи, които да нарушават този ред.⁸ Тази утопична теза е била подкрепена с извеждането на основните принципи, методи и отрасли при управлението на обществения ред: централизация на управленската дейност; военизираната дисциплина във ведомствата , които осъществяват управленската дейност в тази област на държавното управление; упражняването на държавна принуда; строго процесуален порядък; специализирани ведомства за управление на обществения ред.

В този период е дефинирано и понятието “социалистически обществен ред”. Някои от авторите поддържат тезата, че това е система от всички обществени отношения в социалистическото общество, които са предмет на регулиране на цялата съвкупност от социални норми/обичаи, морал, политическите и правни норми/.⁹ За по-пълното изясняване на понятието то е било разграничавано от други сродни понятия, като “обществена безопасност”, “държавна сигурност” и “правов ред”.

С настъпването на демократичните промени в България след 1989г. и приемането на Конституция през 1991г. се предприеха редица законодателни инициативи засягащи осигуряването на обществения ред. Дефинирането му се извършва в само в научните разработки, но не и в действащото законодателство. В специализираната литература се утвърждава мнението, че “обществения ред трябва да се разглежда в две значения – като състояние на обществените отношения в сферата на обществения ред/в широк смисъл/ и като правна категория/в тесен смисъл на думата/”.¹⁰

В широк смисъл понятието “обществен ред” се разглежда, като състояние на системата от обществени отношения, регулиране на правните норми, социалните и нравствените норми, при което няма реална заплаха за общественото спокойствие, правата и свободите на гражданите и дейността на държавните и недържавните институции.¹¹

В тесен смисъл понятието “обществен ред” се разглежда като регламентирана с нормите на публичното право система от обществени отношения, осигуряващи общественото спокойствие и безопасност.

В съвременни условия възприемайки значителна част от терминологията използвана в актове на Европейския съюз в Република България се възприе едно ново понятие - понятието “обществена сигурност”.

Обществената сигурност се определя като аспект на качеството на живот, начин на съществуване, при който хората, като индивиди или колектив, са освободени в достатъчна степен от редица реални или очаквани рискове, породени от престъпността и свързаното с нея поведение, могат достатъчно добре да се справят с последиците от подобни инциденти, които така или иначе може да им се случат, а ако не са в състояние да се справят самостоятелно, им се помага, например чрез специална подкрепа за жертвите на престъпления или чрез застраховане¹². Приоритетно обществената сигурност се осигурява от полицейската администрация на всяка държава.

Както всяка европейска полицейска администрация и тази в Република България се стреми да постига определени основни цели свързани с осигуряването на обществената сигурност и на обществения ред.

В теоретичен аспект осигуряването на общест­веното спокойствие може да се подразделя на съответни подцели като: обезпечаване на общественото спокойствие и усло­вията за нормална работа на държавните и обществените организации; поддържане на състояние на лично спо­койствие на гражданите и осигуряване на мирното им съжителство в населените места.

В теоретичен аспект осигуряването на общест­вена безопасност може да се подразделя на съответни подцели като: осигуряване на безопасност на движението по пътищата; осигуряване на безопасност за дейности с общоопасни средства; осигуряване на безопасност при наличието на терористична дейност; при възникването на епидемии, епизотии, в условия на крупни производствени аварии, стихийни, обществени бедствия и масови мероприятия.

В системата на публичната администрация всяка една от тези подцели се възлага законодателно на определени органи от изпълнителната власт и администрации които ги подпомагат. За постигането им същите следва да предоставят ефикасни публични услуги на обществото и на гражданите. Такава публична услуга е и осигуряването на обществения ред. На централните органи на изпълнителната власт се възлагат задачи да провеждат държавната политика за опазването на обществения ред, а на териториалните органи да отговарят за неговото спазване.

Провеждането на държавната политика по опазването на обществения ред в страната министърът на вътрешните работи осъществява чрез непосредственото ръководство на Национална служба “Полиция”. Тя е специализирана оперативно-издирвателна и охранителна служба на МВР, която има задачи за опазване на обществения ред. Службата осъществява дейността си самостоятелно или съвместно с други държавни органи, организации и граждани. В изпълнение на посочената задача тя извършва дейности за организирането и осъществяването опазването на обществения ред.
Национална служба "Полиция" на МВР се състои от:

- Генерална дирекция "Полиция"/ГДП/;

- областни дирекции "Полиция/ОДП/" – 28бр.
В Генерална дирекция "Полиция" се създават 4 главни дирекции, 2 дирекции и 2 специализирани отряда. Наименованията, организацията, структурата и дейността на дирекциите се определят с Правилника за прилагане на Закона за МВР.¹⁴ Такива са:

- Главна дирекция "Противодействие на престъпността, опазване на обществения ред и превенция" (ГДППООП). На органите на отдел “Охранителна полиция” на тази дирекция основно се възлага да организират, координират и контролират дейността по опазване на обществения ред. Те извършват и превантивна дейност, като изучават и анализират условията, благоприятстващи извършването на нарушения на обществения ред. Отделът има шест сектора и едно звено на които се възлага методическото ръководство и контрол на дейностите осъществявани от териториалните им функционални звена, а именно: дейността на полицейските и младши полицейските инспектори от териториалната полиция; осъществяването на патрулно-постовата дейност и дейността на силите за реагиране; контрола върху общоопасните средства; сигнално-охранителната дейност; охраната на банкови обекти; кинелогия и племенно дело; издаването на лицензи за извършване на частна охранителна дейност.

За осъществяване на дейности по противодействие на престъпността и опазване на обществения ред в обекти на транспортната инфраструктура министърът на вътрешните работи може да създава районни управления "Транспортна полиция" (РУТП), които са към отдел “Транспортна полиция” на ГДППООП . Районите на действие на РУТП се определят от министъра на вътрешните работи по предложение на директора на НСП;

До като министърът на вътрешните работи се подпомага при реализиране на функциите му да провежда държавната политика за опазването на обществения ред в страната от изрично и законодателно установена администрация/МВР/ в която има съответна национална служба с изградени в нея структурни звена, то областните управители и кметове на общини, райони и кметства не разполагат и не се подпомагат от такива структури. Този проблем изключително затруднява изпълнението на отговорностите на посочените териториални органи на изпълнителната власт по опазването и спазването на обществения ред в определените административно-териториални единици. Дейностите им на практика се заключават не толкова в спазването на обществения ред, колкото до неговата превенция.

В следствие на изложеното могат да бъдат направени следните обобщени изводи и заключения:

- липсата на законодателно определение на понятието “обществен ред” предполага нееднозначно разбиране за него;

- научните дефиниции на понятието “обществен ред” на този етап не задоволяват комплексното му изясняване;

- разбирането за “осигуряването на обществения ред” от Министерския съвет на Република България е, че то се осъществява чрез законодателното възлагането на функции по неговото опазване от част от органите на Национална служба “Полиция” на МВР и възлагане на отговорности за опазването и спазването му на областните управители и кметовете на общини, райони и кметства;

- “осигуряването на обществения ред” е публична услуга която се предоставя от различни органи на изпълнителната власт на обществото и на гражданите.

В съответствие със Закона за администрацията областният управител няма компетенции нито предоставени правомощия да осигурява обществения ред в областта, както и администрация която да го подпомага в тази област. Наблюденията в областните администрации в Република България показват, че функции по осигуряването на обществения ред областния управител осъществява донякъде единствено чрез изградените и ръководени от него консултативни съвети по “Сигурност и управление при кризи” и за “Борба с корупцията и организираната престъпност”.

Отговорността на областния управител да спазва обществения ред е регламентирана в подзаконов акт в който тя е установена наред компетенциите му да организира отбранително-мобилизационната подготовка на населението в областта и да ръководи защитата му при бедствия и аварии.¹⁶

Областният управител осигурява спазването на законността на територията на областта и осъществява административен контрол по изпълнението на административните актове. Той е териториалния орган на изпълнителната власт, който координира и контролира изпълнението на актовете и действията на ръководителите на териториални звена на централната администрация, на изпълнителната власт на територията на областта, а такива ръководители са и директорите на Областните дирекции “Полиция” на МВР.

Наблюденията в практическата дейност на областните управители през последните годините на преход в Република България показват, че те не се възползват от предоставените им от закона правомощия. По-често срещана е практиката за изготвянето от тях на предложения до министъра на вътрешните работи за политически назначения и смяна на действащи директори на бившите РДВР и РЗ “Полиция” и на новосъздадените Областни дирекции “Полиция”. Изградена е и практиката областните управители да изискват регулярни отчети по отношение на престъпността, опазването на обществения ред и пожарната безопасност на територията на областта от съответните областни директори на съответните служби на МВР, въпреки че не разполагат с експерти, работещи по тези направления в администрацията им които могат да извършат съответните анализи и да правят конкретни изводи и препоръки.