Bg комисия на европейските общности брюксел, 23 2008 г. Sec(2008) 55 работен документ на комисията

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

SEC(2008) 55

Предложение за

1. 
   Централният проблем е нуждата от спешни действия за справяне с промяната на климата да се направи съвместима с нуждата от сигурност на енергоснабдяването. В контекста на глобалното намаляване на емисиите на CO₂ с 50 % до 2050 г., нужно за постигане на целта от 2 °C, се изисква тяхното редуциране с 30 % в развитите държави до 2020 г., което да нарасне на 60-80 % до 2050 г. Това редуциране е технически осъществимо и ползите от него далеч превишават разходите, но за постигането му трябва да се впрегнат всички възможности за смекчаване на проблема, включително улавянето и съхраняването на въглеродния двуокис.
   
2. 
   За да стане приложимо улавянето и съхраняването на въглеродния двуокис (УСВ) трябва да се решат два проблема. Първият е справянето с рисковете за околната среда от технологията, за да се осигури уловеният и съхранен въглероден двуокис да остане изолиран от атмосферата и биосферата, така че да е безопасен за околната среда и ефективен като опция за смекчаване на проблема с промяната на климата.
   
3. 
   Вторият е преодоляването на търговските бариери за прилагането на УСВ. Ако УСВ-технологията се остави да се развива само с пазарни инвестиции, това може да е недостатъчно по шест причини:
   

• 
  Първо, понастоящем несъмненото намаляване на емисиите от CO₂ чрез УСВ не се насърчава, тъй като УСВ не е прието като част от Схемата на ЕС за търговия с емисии нито в Механизма за чисто развитие. Ако се включи в тези механизми, редуцирането на CO₂ чрез УСВ ще се остойностява съгласно цената на намаление на емисии на въглероден двуокис.
  
• 
  Второ, положителните последици от развитието на технологията за разходите по нея и нейната ефективност (т.нар. ефекти от научаване чрез извършване, основаващи се на възприемане), не се отчитат и усвояват от пазара (положителни външни фактори).
  
• 
  Трето, потенциалните положителни външни фактори, отнасящи се до сигурността на снабдяването, не биха се усвоили от пазара.
  
• 
  Четвърто, не биха се усвоили потенциалните положителни външни фактори, отнасящи се до експортния потенциал.
  
• 
  Пето, не биха се усвоили потенциалните положителни последици от внедряването в ЕС за постигане на глобалните цели относно климата
  
• 
  Шесто, не се усвояват никакви намаления на традиционните замърсители на въздуха, каквито несъмнено биха настъпили вследствие на прилагането на УСВ.
  

4. 
   Трите компоненти на УСВ – улавяне, транспорт и съхранение – бяха разгледани поотделно. Беше възприет консервативен подход в смисъл, че по подразбиране за регламентиране на УСВ-компонент бяха приети съществуващите правни рамки, които регламентират дейностите с подобен риск (ако съществува такъв).
   
5. 
   Улавянето е свързано с подобни рискове както в химическия/енергийния сектор, поради което беше заключено, че Директива 96/61/ЕО (директивата за комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването — IPPC) е подходяща регулаторна рамка също и за него. Транспортирането на CO₂ е свързано с подобни рискове както транспортирането на природен газ, така че ще бъде регламентирано по същия начин. Тръбопроводи с диаметър над 800 мм и дължина над 40 км ще изискват оценка за въздействието върху околната среда съгласно Директива 85/337/ЕО, а по-нататъшното регламентиране ще бъде за държавите-членки.
   
6. 
   За съхраняването също така бяха проучени съществуващите правни рамки (IPPC и законодателството за отпадъците), но се установи, че те не са добре пригодени за регламентиране на рисковете. Изискваният контрол се различава по своя характер от този съгласно директивата IPPC, която се занимава главно с пределно допустими стойности за емисиите от промишлени инсталации. Много части от законодателството относно отпадъците потенциално важат за съхранението на CO₂, но по фрагментарен начин и те не са замислени да обхващат въпросните специфични рискове. Никоя от правните рамки не може да се адаптира без съществено и доста сложно изменение и допълнение за регламентиране съхранението на CO₂. Ето защо беше решено да се разработи самостоятелна правна рамка за съхранението на CO₂ под формата на проектодиректива и УСВ да се отстрани от обхвата на законодателството за отпадъците, както е регламентирано по-горе.
   
7. 
   Някои въпроси, отнасящи се до съдържанието на проектодирективата, бяха обект на допълнителен анализ. Първият въпрос е как най-добре да се осигури действителното спазване на рамката за управление на риска на ранния етап на съхранение, за който беше решено да се предложи преглед от Комисията на проектите за разрешителни, но крайното решение за разрешение да остане за компетентните власти. Вторият е как да се уреди отговорността и по-специално да се оценят последиците от изискване на финансова гаранция за покриване на задълженията в случай на несъстоятелност на оператор, всякакви изисквани коригиращи мерки и отговорност за отказване от квоти по Схемата за търговия с емисии за всяка утечка. Въз основа на предишен опит и консултации със застрахователи беше заключено, че е разумно да се изисква такава гаранция. Други обхванати въпроси са състав на потока от CO₂, достъп до транспортните и складовите мрежи и административните последици от въвеждането на правна рамка за съхранение.
   

8. 
   Бяха разгледани четири възможности:
   

• 
  Опция 0: Да не се узаконява политика за УСВ на равнището на ЕС включително УСВ да не се включва в Схемата на ЕС за търговия с емисии (т.е. постигане на целите по отношение на климата без УСВ).
  
• 
  Опция 1: УСВ да се узакони по Схемата на ЕС за търговия с емисии.
  
• 
  Опция 2: В допълнение към узаконяването по Схемата за търговия с емисии да се наложи задължение за прилагане на УСВ от 2020 г. нататък и да се направи оценка на въздействието върху потенциалните положителни външни фактори, които не са усвоени от пазара на емисии на въглероден двуокис. Бяха разгледани четири основни подварианта:
  

б) УСВ да се направи задължително от 2020 г. нататък за новите електроцентрали, работещи с въглища и природен газ

в) УСВ да се направи задължително от 2020 г. нататък за новите електроцентрали, работещи с въглища, заедно с модернизиране от 2020 г. на съществуващи централи (построени между 2015 и 2020 г.)

г) УСВ да се направи задължително от 2020 г. нататък за новите електроцентрали, работещи с въглища и природен газ, заедно с модернизиране от 2020 г.на съществуващи централи (построени между 2015 и 2020 г.)

• 
  Опция 3: В допълнение към узаконяването по Схемата за търговия с емисии, да се въведе субсидия за превръщане във вътрешни на външните фактори, които не са усвоени от пазара.
  

9. 
   Тези възможности бяха преценени с използване на модела PRIMES ¹, който симулира европейската енергийна система и пазари на база страна по страна и предоставя подробни резултати относно енергийни баланси, емисии на CO₂, инвестиции, навлизане на енергийни технологии, цени и разходи на петгодишни интервали за периода от 2000 до 2030 г. Макар моделирането да предоставя ценни количествени указания за размера на потенциалните последици, предвижданията за десетилетия напред за поведението на сложна система неизбежно са несигурни, и са идентифицирани основните несигурности и чувствителности. Последиците от използването бяха оценени с PRIMES, а въздействието върху качеството на въздуха – от Международния институт за приложен системен анализ IIASA, като Организацията за приложни природонаучни изследвания TNO направи преглед на източниците и приемниците на CO₂, за определяне на мрежата за транспорт и съхраняване, която би произлязла от основните сценарии за прилагане на УСВ (пазарно базирани и при наличие на задължения). Последиците от прилагането на УСВ за другите елементи на околната среда освен въздуха бяха оценени от Центъра за енергийни изследвания ECN и от консултантската фирма ERM.
   
10. 
    Анализът на опция 0 показа, че без УСВ разходите за намаляване на парниковите газове с около 30 % към 2030 г. в ЕС могат да са с 40 % по-високи отколкото с УСВ². Така, ако не се узакони УСВ, това би имало значително отрицателно въздействие върху способността на Европа да постигне целта от 2 градуса по Целзий, както и върху конкурентоспособността, а също и за заетостта и би имало леко отрицателно въздействие за сигурността на снабдяването.
    
11. 
    При условие, че Схемата за търговия с емисии е реализирана така, че да се постигнат целите на ЕС относно климата, опция 1 (узаконяване в условията на пазара) превръща във вътрешни положителните външни фактори за климата от прилагането на УСВ. При цената на емисиите на въглероден двуокис, произтичаща от изискваните усилия за постигане на 20 % намаление на емисиите от парникови газове до 2020 г., УСВ може да окаже съществено влияние върху структурата на енергийния баланс, но не и преди 2030 г. Понеже тази опция води до значително намаление в използването на изкопаеми горива, спрямо базовата линия намаляват всички последици за околната среда, свързани с това използване. Би имало въздействие на инфраструктурата за транспорт и съхранение на СО₂ по отношение на намаление на емисиите, но то няма да е съществено при такова скромно равнище на прилагане. По подобен начин изискването за съхранение на CO₂ е напълно по възможностите на очаквания капацитет на ЕС за съхранение: значителната несигурност в очаквания капацитет дори не започва да оказва въздействие при такива количества за съхранение.
    
12. 
    Допълнителните разходи за опция 2 (въвеждане на задължително УСВ) в сравнение с опция 1 (около 6 милиарда EUR годишно в 2030 г.) трябва да се оправдаят с допълнителни облаги, не свързани с климата.
    Допълнителното въздействие върху опита в сравнение с опция 1 може да доведе до намаляване с около 10 % на допълнителните ресурсни разходи по УСВ. Трудно може да се определи количествено каква ще е разликата във връзка с експортния потенциал и способността да се постигнат глобалните цели по отношение на климата, така че е трудно да се направи разграничение между опция 2 и опция 1 в тези отношения. Вариантът, при който УСВ става задължително за въглища и газ, има положителен ефект върху сигурността на снабдяването, но останалите опции имат отрицателно въздействие (чрез увеличаване вноса на газ и следователно на вноса).
    
13. 
    За крайната задължителна опция (въглища плюс газ, нови плюс модернизирани електроцентрали) общественият риск от задушаване в резултат на изтичането на CO₂ е около пет човека годишно в 2030 г., ако се приеме концентрация от 10 % CO₂ като фатална. Следва да се отбележи в тази връзка, че Тематичната стратегия относно замърсяването на въздуха оцени годишните преждевременни смъртни случаи поради замърсяване на въздуха на 390 000 през 2005 г.³ Понеже има по-нататъшно намаляване на използването на изкопаеми горива съгласно базовата линия, се получава по-нататъшно намаление на съответните последици за околната среда. От друга страна, обаче, съответно нараства бремето за околната среда, създавано от транспортната мрежа за СО₂, оценявана на малко над 30 000 км. (За справка това може да се сравни с дължината от 110 000 км на тръбопроводите за природен газ в 2001 г.). Докато за целта може да се наложи заемането на относително малка земна площ, основното въздействие върху биоразнообразието ще дойде от разпокъсването на земята. Това въздействие би подлежало на оценка в Оценките за въздействие върху околната среда, каквито е предложено да се изискват за тръбопроводите за CO₂, и на вземането на подходящи мерки, като например използване на сервитута на съществуващи тръбопроводи, където това е възможно.
    
14. 
    Подлежащият на улавяне CO₂ би породил по-голямо напрежение относно капацитета на ЕС за съхранение, но има известни доказателства, че това може да се преодолее. Макар че дадените сценарии за съхранение са чисто индикативни и не предоставят реалистична оценка как ще изглежда на практика една мрежа за транспортиране и съхранение на CO₂, те показват, общо взето, че всяка държава-членка има достатъчно голям капацитет за съхранение на собствените си емисии, при условие че се потвърдят оптимистичните оценки, направени относно потенциала на водоносния хоризонт за съхранение. Ясно е обаче, че дори без потенциала на водоносния хоризонт за съхранение, емисиите при крайния сценарий за прилагане вероятно могат да се съхраняват в Европа в обекти с висока степен на сигурност. Значителни количества биха се съхранявали под Северно море и изискваната транспортна инфраструктура би увеличила разходите за транспорт и съхранение на между 5 € и 10 € за тон избегнати емисии на CO₂. Тези разходи все още са приемливи (при оценката на внедряването бяха допуснати пределни разходи, нарастващи до 20 € на тон в някои случаи).
    
15. 
    Задължителното УСВ ще има въздействие главно върху малък брой държави-членки. За екстремния задължителен сценарий (опция 2, буква г) по-горе) три четвърти от улавянето на CO₂ би ставало в четири държави-членки (в низходяща последователност – Германия, Полша, Великобритания и Белгия), като само на Германия ще се падат 35% от дейността. Последиците за заетостта са отрицателни, като нарастването на заетостта във въгледобивната промишленост се коригира от отрицателните ефекти, произтичащи от увеличените енергийни разходи.
    
16. 
    Последиците от опция 3 (субсидия за прилагане на УСВ след пилотната фаза) показаха, че към 2030 г. субсидия от 10 % в инвестициите води до 50 % по-голямо прилагане (и съответно общи инвестиции) отколкото в случая по опция 1 (т.е. субсидия от 5,5 милиарда EUR стимулира допълнителни инвестиции от 27 милиарда евро). Обаче въздействието на допълнителното прилагане върху натрупването на опит е малко и въздействията за постигане на глобалните цели относно климата и за експортния потенциал съответно ще бъдат малки. Въздействието върху качеството на въздуха, заетостта и сигурността на снабдяване също така е малко в сравнение на опцията, основаваща се на пазара.
    
17. 
    На тази основа има малко доказателства, оправдаващи вземането на мерки, отиващи извън обхвата на насърчаване чрез пазара на емисии въглероден двуокис. При задължително УСВ допълнителният опит, произтичащ от увеличеното внедряване, не компенсира разходите по тази политика и въздействието върху останалите външни фактори също така е незначително. Що се отнася до субсидирането, макар че то би породило значителни допълнителни инвестиции, въздействието върху положителните външни фактори изглежда, че не съответства на размера на субсидията. По тази причина Комисията препоръчва УСВ да бъде включено в Схемата за търговия с емисии, но да не се прави задължително или да се обмисля субсидиране на технологията след пилотната фаза. Субсидирането на самите демонстрационни проекти е друго нещо, което е уредено отделно съгласно Съобщението за насърчаване на ранно демонстриране на устойчиво развито производство на електроенергия от изкопаеми горива.
    

18. 
    Консултирането беше проведено главно чрез срещи със заинтересованите страни. Работна група ІІІ за УСВ по Европейската програма за промяна на климата се срещна четири пъти по време на първата половина на 2006 г. По интернет беше проведена консултация „Улавяне и подземно съхранение на CO₂ – следва ли да сме загрижени?”, по която се получиха 787 отговора. Мащабна среща на заинтересовани страни беше проведена на 8 май 2007 г., на която Комисията представи схема на планираната от нея правна рамка и даде възможност за коментари. По-нататъшни специални срещи с по-малки групи бяха проведени по отделни аспекти на предложението. Особено полезни бяха дискусии с Технологичната платформа за нулеви емисии от топлоелектрически централи на база изкопаеми горива (TP-ZEP).