Bg комисия на европейските общности брюксел, 26 2009 com(2009) 143 окончателен съобщение на комисията до съвета и до европейския парламент

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 143 окончателен

Политическият контекст през последните години накара международната общност да насочи вниманието си към намаляването на рисковете от разпространение в рамките на ООН, G8 и други международни форуми. Необходимостта от засилване на международните гаранции за неразпространение е още по-подчертана поради възобновения световен интерес към ядрената енергия и поради нарастващия брой на държавите, които търсят възможности за прилагане на програми за ядрена енергия за граждански цели.

Договорът за неразпространение на ядрени оръжия (ДНЯО)¹ представлява общата рамка за посрещане на предизвикателствата, свързани с неразпространението, като предоставя на Международната агенция за атомна енергия (МААЕ) ключовата роля в тази област. Съветът за сигурност на ООН е последната инстанция, която разглежда случаите на сериозни нарушения на ангажиментите за неразпространение.

Европейският съюз, Общността и техните държавите-членки, в границите на съответните си компетенции, извършват множество дейности в тази област в рамките на общата външна политика и политиката на сигурност (ОВПППС), както и дейности, основаващи се на Договорите на Общността. Така ЕС, въз основа на своя богат опит в използването на ядрената енергия и на широк набор от инструменти, с които разполага, може да допринесе значително за посрещане на предизвикателствата, свързани с неразпространението също и в световен мащаб.

В неотдавнашното си съобщение „Отговор на международното предизвикателство на ядрената безопасност и сигурност“² Комисията обяви, че ще се обърне към Съвета и Парламента със специално съобщение относно различните инструменти на ЕС, предоставени в областта на неразпространението на ядрени материали за немирни цели, по-специално тези, предвидени в Договора за Евратом.

Съответно с настоящото съобщение се цели да бъдат очертани аспектите на международния контекст, които разкриват необходимостта от засилване на международните гаранции за неразпространение (Раздел 2), да бъдат представени основните инструменти на ЕС, предоставени в тази област, по-специално инструментите, предвидени в Договора за Евратом (Раздел 3), както и възможните начини за тяхното използване за разработването, в тясно сътрудничество с МААЕ, на по-солидни международни гаранции за неразпространение (Раздел 4).

Нарастващото потребление на енергия в световен мащаб, съществуващите основания за безпокойство по отношение на сигурността на снабдяването, както и признаването на общата необходимост от намаляване на емисиите на CO₂ с цел да се смекчат последиците от изменението на климата, предизвикват отново интереса към ядрената енергия в световен мащаб.

Следва да се напомни от самото начало, че международният договор за неразпространение на ядреното оръжие признава правото на всички страни по договора да развиват и използват ядрената енергия за мирни цели.

Рискът от разпространение при използването на ядрена енергия може да възникне предимно във връзка с две специфични дейности в ядрената област, а именно обогатяването на уран и преработката на отработено ядрено гориво. Посочените дейности изискват много сложни и скъпо струващи технологии, чието използване може да бъде икономически оправдано само при наличието на търсене на пазара от страна на голям брой атомни електроцентрали.

Предвид нарастващия интерес по отношение на ядрената енергия, международната общност трябва да направи всичко възможно за свеждане до минимум на рисковете от инциденти, свързани с ядрената сигурност и/или отклоняването на ядрени материали или ядрени технологии за немирни цели. Следователно международната общност следва да следи за спазването и в бъдеще на условията относно неразпространението на ядрени оръжия, включително на нормите на ДНЯО и на МААЕ.

В световен мащаб основна роля за предотвратяването на разпространението на ядрени материали играе МААЕ с дейностите си във връзка с гаранциите, произтичащи от ДНЯО и засиления режим на гаранции, основаващ се на всеобхватните споразумения за предпазни мерки и допълнителните протоколи, както и във връзка с правото да се притежава делящ се ядрен материал. Сред последните действия в тази област е и инициативата, приета на срещата на върха на Г-8 през 2008 г., която подчертава значението на неразпространението/гаранциите, сигурността и безопасността (safeguards, safety и security, наричани „3-те S“) за развитието на ядрената енергетика³; инициативата на САЩ за глобално партньорство в областта на атомната енергия (GNEP), международният проект за новаторски ядрени реактори и ядрени горивни цикли (INPRO) и глобалната инициатива за борба с ядрения тероризъм.

Освен ДНЯО, през 2005 г. бе приета Конвенция на ООН за борба с ядрения тероризъм⁴. Групата на ядрените доставчици също играе значителна роля, по-специално с въвеждането на насоки за износа на ядрени материали и технологии (вж. също раздел 3.2).

Европейският съюз разполага с няколко инструмента за постигане на целите за неразпространение на ядрени оръжия (раздел 3 по-долу). Освен това ЕС е световен лидер в областта на технологиите за обогатяване на уран и преработката на отработено гориво. В този контекст е важно да се подчертае, че европейските пазари за обогатен уран и за преработка на отработено гориво са конкурентоспособни, надеждни и прозрачни.

В съобщението си „Енергийна политика за Европа“⁵ Комисията определи насърчаването на неразпространението за един от основните приоритети за ефективна външна енергийна политика на ЕС. Значението на неразпространението за използването и бъдещото развитие на ядрената енергетика бе потвърдено в съобщението за актуализиране на Примерната ядрена програма⁶ в светлината на Втория стратегически енергиен преглед⁷. В тази връзка Комисията подчерта необходимостта от укрепване на сътрудничеството между Eвратом и МААЕ с цел да се постигне желаният международен резултат. В този контекст на 7 май 2008 г. бе подписана съвместна декларация между Комисията и МААЕ⁸ за укрепване на взаимното сътрудничество в областта на ядрената енергетика.

Наскоро Европейският парламент потвърди особеното значение на договора за Евратом във връзка с ангажимента на държавите-членки, използващи ядрена енергия, да се съобразяват с международните стандарти за сигурност и неразпространение⁹.

За постигане на своите цели за неразпространение на ядрени оръжия ЕС разполага с няколко инструмента, най-вече в рамките на Общата външна политика и политиката на сигурност (ОВППС), Договора за ЕО и Договора за Евратом.

В рамките на ОВППС неразпространението е основна политическа цел, по-специално от 2003 г., когато ЕС прие Европейска стратегия за сигурност¹⁰, последвана от стратегия на ЕС срещу разпространението на оръжията за масово унищожение (ОМУ)¹¹. Докладът за прилагането на Европейската стратегия за сигурност, приета през декември 2008 г.¹² и Новите насоки за действие в борбата срещу разпространението на оръжия за масово унищожение, одобрени от Съвета (GAERC) на 8—9 декември 2008 г.¹³ потвърдиха, че заплахата от разпространение на оръжията за масово унищожение е нараснала и остава предмет на голямо безпокойство в политическата програма на ЕС. Ясно е, че Комисията ще играе важна роля за изпълнението на Новите насоки за действие с помощта на различните инструменти и политики на Общността. ЕС предостави също така пълната си подкрепа за Резолюция № 1540 на Съвета за сигурност на ООН¹⁴ и понастоящем се извършват съвместни действия на Съвета в подкрепа на действията на Международната агенция за атомна енергия (МААЕ).

Освен това инструментите на Общността, основаващи се на Договора за ЕС, както и на Договора за Евратом и по-специално Инструментът за сътрудничество в областта на ядрената безопасност (INSC¹⁵), Инструментът за предприсъединителна помощ (IPA¹⁶) и Инструментът за стабилност (IfS¹⁷) позволяват сътрудничество с трети държави за неразпространение. Съгласуваността и съвместното действие на всички инструменти на ЕС и по-специално съгласуваността с Инструмента за стабилност са от основно значение за подкрепата на ефективното прилагане на стратегията срещу разпространението на оръжия за масово унищожение.

С Инструмента за стабилност Комисията подкрепя трети държави за осъществяване на обучение и помощ в областта на химията, биологията, радиологията, както и в ядрената област. Усилията бяха насочени предимно към страните от бившия Съветски съюз. През периода 2009—2011 г. помощта на ЕС за посочените страни ще се затвърди, като в същото време тя ще се разшири, за да обхване и нови региони, които са предмет на безпокойство, а именно Югоизточна Азия, Близкия изток и части от Африка, по-специално в ядрената област и в областта на биологията. Изпълнението на Резолюция №1540 на Съвета за сигурност на ООН продължава с подкрепата на МААЕ (инициатива, свързана със създаването на банка за ядрено гориво), с наемане на учени, работили по-рано в областта на оръжията за масово унищожение, предприемане на мерки срещу контрабандата с ядрени материали, както и срещу измамни финансови практики и съдействие за по-ефективна система за контрол на износа и за гранично наблюдение. В този контекст ще са полезни регионални центрове за върхови постижения в областта на химията, биологията, радиологията, както и в ядрената област, които разчитат на опита на съвместния изследователски център. С бюджет от около 300 милиона EUR за периода 2007—2013 г. Инструментът за стабилност е инструмент за неразпространение от първостепенно значение, с който, наред с другите инструменти на ЕС, се цели развитието в световен мащаб на културата на сигурността и безопасността в областта на химията, биологията, радиологията и в ядрената област.

Основната цел на Договора за Евратом от създаването му е развитието на ядрената енергетика за мирни цели. Съответно много от разпоредбите на Договора се отнасят до дейности и институции, които дават своя принос за неразпространение на ядрени материали, включително на международно равнище, когато Общността може да преговаря и да сключва споразумения с трети държави и международни организации (глава 10 от Договора за Евратом). Основните дейности, свързани с Евратом, отнасящи се до целта за неразпространение, са следните:

Дейностите на Евратом във връзка с гаранциите са установени в глава 7 от Договора за Евратом десет години преди ДНЯО да бъде отворен за подпис. Комисията следи делящите се ядрени материали (плутоний, уран, торий) да бъдат използвани, без да бъдат отклонявани от предназначението, декларирано от ползвателите в Общността, били те потребители в ядрената промишленост като оператори на ядрени реактори и оператори на инсталации за обогатяване и преработване или потребители извън ядрената промишленост, като изследователски центрове и медицински институти. Гаранциите за ядрена безопасност (инспекции и съответният отчeт на ядрения материал) образуват първата редица на защита срещу отклоняването на ядрени материали от декларираните дейности за да бъдат използвани за немирни цели.

От влизането в сила на ДНЯО, на МААЕ е възложено да следи за спазването на световно равнище на ангажиментите за неразпространение на ядрените оръжия.

Системата за гаранции на Евратом играе ролята на колективна система за отчет и контрол на ядрен материал за всички държави-членки¹⁸ за вътрешни цели и в рамките на споразуменията за предпазни мерки с МААЕ. Тези основни споразумения за гаранции са сключени между държавите-членки на Европейския съюз, Евратом и МААЕ.

Следователно инспекторите от МААЕ проверяват също така ядрени инсталации в ЕС. Инспекторатите на МААЕ и Евратом работят в тясно сътрудничество за прилагане на гаранциите в ЕС. Дейностите по инспекциите се извършват при пълна координация и с използване на общо оборудване. Въпреки това всеки инспекторат прави независими заключения от дейностите по инспекциите.

Тясното сътрудничество с МААЕ обхваща и прилагането в рамките на Общността на допълнителните протоколи към споразуменията за гаранции с МААЕ, които допълват системата за предпазни мерки на МААЕ, предоставяйки ѝ възможност да разкрива освен отклоненията на декларирани материали, така също и недекларирани ядрени дейности.

Във всички държави-членки на ЕС е в сила допълнителен протокол към всяко от съответните споразумения за гаранции. Комисията следи отблизо прехода на няколкото оставащи новоприети държави-членки във връзка с участието им в съответното тристранно споразумение за гаранции, включително в допълнителния протокол между Евратом, МААЕ и държавите в ЕС, непритежаващи ядрено оръжие, и произтичащото от това прекратяване на техните двустранни споразумения за предпазни мерки с МААЕ.

Комисията подкрепя също така предаването на методики за осигуряване на гаранции посредством използването на различи инструменти на Общността. От средата на 1990-те години програмите на Комисията — първо TACIS, а сега и INSC, подкрепят по-специално предаването на методики за отчитане на ядрени материали в държавите от Общността на независимите държави (ОНД), като Комисията се подготвя да направи това и в други трети държави.

Въз основа на разпоредбите за здравеопазване и безопасност (глава 3 от Договора за Евратом) съществува добре установено законодателство относно доставките на радиоактивни вещества между държавите-членки¹⁹, относно контрола на високоактивните закрити радиоактивни източници и безстопанствените източници²⁰ и директивата за превоза²¹, която ги допълва. Всички те съдържат разпоредби относно процедурите за лицензиране, издаване на разрешителни и уведомяване, чиято цел е да се гарантира, че радиоактивните материали не се притежават, използват или транспортират без съответния регулаторен контрол.

Освен това Евратом се присъедини към Международната конвенция за физическа защита на ядрения материал²² и договори изменения към конвенцията по отношение на въпроси от компетенцията на Общността. Физическата защита обхваща и сферите на транспорта на опасни товари и морската сигурност, актуални при транспорт на ядрени или радиоактивни материали.

През последните години с помощта на Инструмента за стабилност Европейската комисия подкрепя проекти за борба с незаконния трафик. В този контекст Работната група за управление на границите позволява координирането със САЩ и с МААЕ.

Регламент (ЕО) № 1334/2000 на Съвета²³, който се прилага пряко в държавите-членки, е инструментът на Общността, който позволява на държавите-членки да изпълнят ангажиментите си към Групата на ядрените доставчици. Комисията също участва в Групата на ядрените доставчици като наблюдател и председателства комитета, определен с регламента, който разглежда всички въпроси, свързани с изпълнението. Комисията редовно прави предложения за актуализиране на регламента и/или за неговото съобразяване с международните ни ангажименти. През 2006 г. Комисията предложи реформа на режима на Общността за контрол на износа на стоки и технологии с двойна употреба с цел да се засили неговата ефективност, да се инкриминират най-сериозните нарушения и режимът да се съобрази с разпоредбите на Резолюция № 1540 на Съвета за сигурност на ООН по отношение на транзита и посредническата дейност.

В по-широкия контекст на областта на химията, биологията, радиологията и в ядрената област Комисията разработва политика за сигурност в тези области като изцяло взема предвид заключенията на Съвета от декември 2007 г. за посрещане на рисковете в областта на химията, биологията, радиологията, както и в ядрената област. Очаква се тази политика да бъде представена в средата на 2009 г. От февруари 2008 г. до януари 2009 г. на равнището на ЕС работи работна група по химични, биологични, радиологични и ядрени заплахи, с цел да определи конкретните акции, които трябва да бъдат предприети, за да се укрепи сигурността в областта на химията, биологията, радиологията, както и в ядрената област в Европа. Тази работна група се състоеше от експерти от компетентните органи на държавите-членки, частния сектор, Европол, Евроюст и европейските институции.

Агенцията за снабдяване към Евратом²⁴ дава своя принос за неразпространение основно чрез следните дейности:

• 
  дава разрешение за сключването на договори за доставка, когато ядрените материали физически се внасят в Общността или се изнасят от нея;
  
• 
  уверява се, че договорите за доставка са сключени единствено за мирни цели и че всички договори за доставка съдържат клауза за гаранции;
  
• 
  прилага процедури за издаване на разрешителни за износ на ядрени материали, произведени в Общността²⁵.
  

Правото на собственост на Общността се разпростира върху „всички специални делящи се материали, които се произвеждат или внасят от държава-членка, лице или предприятие, и които са предмет на гаранциите“ (глава 8 от Договора). Правото на собственост предполага и отговорност за гаранциите в широкия смисъл на понятието, включително мерки за физическа защита.

Специалните разпоредби относно изследователската дейност (глава 1 от Договора за Евратом) са в основата на всички програми на Общността за ядрени изследвания, сред които борбата срещу разпространението може да намери израз в разработването на новаторски концепции на реактори . Освен конкретните дейности, свързани с гаранциите, и другите области на програмата на Евратом за изследвания и обучение са открити за международно сътрудничество, което може да допринесе за постигане на целите на настоящото съобщение във връзка с неразпространението.

Съвместният изследователски център (СИЦ), учреден с член 8 от Договора за Евратом, винаги е играл важна роля в подкрепа на Комисията и на МААЕ. На СИЦ е поверено задължението, свързано с развитието на методиките и технологиите за прилагане на гаранциите, обучението на инспекторите на Комисията и на МААЕ, както и въвеждането на европейската програма за подкрепа на МААЕ.

На СИЦ, който представлява водещо звено в борбата срещу незаконния трафик, е възложено да оказва съдействие на новите държави-членки при запознаване със законодателството на Общността, като обучава техните органи и експерти по време на процеса на разширяване.

Създаването на две лаборатории на място в двете европейски инсталации за преработване във Франция и в Обединеното кралство и значителният принос на центъра за създаването на лабораторията в Япония, в сътрудничество с МААЕ, осигуриха признание на компетентността на СИЦ по отношение на осигуряването на гаранции в инсталациите от ядрения горивен цикъл. Освен това на СИЦ бе възложено и техническото изпълнение на програмата TACIS за ядрена сигурност. От 1994 г. с помощта на програмата TACIS Комисията предостави също така значителна подкрепа на научнотехническите центрове в Москва²⁶ и Киев²⁷, чиято цел бе ограничаването на разпространението на „чувствителни“ знания, придобити от учените, работили по програми за разработване на оръжия за масово унищожение. Успешно се подкрепят изследователските дейности за мирни цели, в които участват 70 000 учени. Инструментът за стабилност предоставя постоянна подкрепа за програмите за пренасочване на учени от държавите от ОНД и от други региони, специализирани в разработването на оръжия.

4. Възможности за бъдещо развитие

Европейският съюз би могъл, в рамките на съответните си компетенции, да развие следните ключови дейности в областта на неразпространението:

• 
  засилване на подкрепата на Договора за неразпространение на ядрено оръжие, предвидените в него гаранции и допълнителния протокол;
  
• 
  разширяване на сътрудничеството с основните ядрени държави посредством двустранни споразумения Евратом, в съответствие с мерките, предприети въз основа на съобщението от май 2008 г.²⁸;
  
• 
  съдействие за развитието на международна система за гарантирани доставки на ядрено гориво за държави, желаещи да развиват ядрената енергетика, без да притежават собствени инсталации от ядрения горивен цикъл.
  

Основен приоритет в областта на неразпространението е поддържането и засилването на подкрепата за ДНЯО и за гаранциите за ядрена безопасност.

Европейският съюз, Общността и техните държави-членки, действащи в рамките на съответните си компетенции, следва, в тясно сътрудничество с МААЕ, да продължават да разгръщат усилията си за укрепване и подкрепа на доверието в режима на ДНЯО чрез разработването на съвместен подход по отношение на рисковете от разпространение, по-специално по отношение на тези държави, които или не са страна по ДНЯО, или са страна по договора, но не предоставят достатъчни гаранции за неговото изпълнение.

В този контекст следва да се предвидят конкретни мерки, които да обхващат по-специално следните области, използвайки пълноценно всички налични инструменти, които взаимно да се допълват:

• 
  укрепване на международната рамка за чувствителни дейности, свързани с ядрения горивен цикъл;
  
• 
  съдействие за изпълнение на „Новите насоки за действие на Европейския съюз в борбата срещу разпространението на оръжия за масово унищожение и техните системи за изстрелване“, които включват разпоредби с оглед на заздравяването на системата за контрол на износа и укрепването на капацитета за борба с незаконния трафик;
  
• 
  разглеждане на най-целесъобразните санкции в случай на нарушение на ангажиментите за неразпространение от износители от трети държави или от ЕС.
  

• 
  засилено сътрудничество с МААЕ в областта на гаранциите в международен план, където Комисията може да разчита на голям брой високо квалифицирани ядрени инспектори на Евратом с опит в съвместната работа с МААЕ и на опита на агенцията в прилагането на гаранциите по отношение на ядрените материали за граждански цели в държавите, притежаващи ядрено оръжие;
  
• 
  Би следвало да се постигне пълно съответствие със засиления режим на ДНЯО, като се търси по-тясно сътрудничество между Общността и третите държави, по-специално за сключването на двустранни споразумения за сътрудничество Евратом в областта на използването на ядрената енергия за мирни цели (Раздел 4.2); Инструменти като Инструментът за сътрудничество в областта на ядрената безопасност и Инструментът за стабилност биха могли да бъдат мобилизирани в подкрепа на посочените държави в съответните области;
  
• 
  При учредяването на многостранните гаранции за доставки на гориво от важно значение следва да бъде пълното съответствие със засиления режим на ДНЯО (Раздел 4.3).
  

До момента споразумения за сътрудничество Евратом за използване на ядрената енергия за мирни цели са подписани предимно с по-големите доставчици (САЩ, Канада, Австралия, Казахстан) или с по-големите потребители (Япония).

Сключването на двустранни споразумения за сътрудничество Евратом за използване на ядрената енергия за мирни цели следва да стане приоритет по отношение на основните държави, желаещи да осъществяват значителна по обем търговия с ядрени материали и технологии с държавите-членки на ЕС и/или с промишления сектор на ЕС. Отчитайки възобновения интерес към ядрената енергетика, ЕС, гарантирайки споразуменията Евратом с трети държави, може да осигури високо равнище на ядрена сигурност и да гарантира, че всички държави са поели ангажимент да използват ядрената енергия единствено за мирни цели.

В споразуменията Евратом са включени различни условия относно гаранциите и допълнителния протокол, както и всички съответни международни конвенции (отнасящи се до аспекти като ядрена безопасност, управление на отпадъците, физическа защита). При преговорите и подписването на международни споразумения Евратом, Общността ще се стреми да гарантира приобщаването на своите партньори към съответните международни конвенции.

Също така при всички споразумения Евратом или при изменение на съществуващи споразумения, Общността иска от другата страна да поеме ангажимент, че при прехвърляне на материали или оборудване, обхванати от споразумението, се спазват насоките на Групата на ядрените доставчици. Така могат да бъдат добавени условия относно пренасочването към трети държави на продукти с общностен произход, като по такъв начин се намалява рискът от отклонение на материали или технологии към нежелани местоназначения.

4.3. Съдействие за развитието на международна система за гарантирани доставки на ядрено гориво за държави, желаещи да развиват ядрената енергетика, без да притежават собствени инсталации от ядрения горивен цикъл

Намаляването на риска от разпространение изисква стриктен контрол на ядрения горивен цикъл. В същото време е от значение да се предостави законен достъп до ядрено гориво на държави, желаещи да развиват ядрена енергетика в условия на сигурност и безопасност. В този контекст бяха направени множество предложения, включително от държавите-членки, относно гарантираните доставки на ядрено гориво за държави, които се въздържат от притежание на собствени инсталации от ядрения горивен цикъл.

Европейският съюз може да допринесе значително за развитието на международното сътрудничество в тази област, тъй като Европа притежава най-напредналите и сигурни технологии от ядрения горивен цикъл, по-специално за дейности по обогатяване на уран и преработка (регенериране), които са най-чувствителните области от гледна точка на рисковете от разпространение.

В тази връзка, в заключенията си от 8 декември 2008 г.²⁹, Съветът взе принципно решение да подкрепи създаването на банка за ядрено гориво под контрола на МААЕ, в която Европейският съюз може да участва със сума до 25 милиона EUR, след като Управителният съвет на МААЕ определи и приеме реда и условията за банката. В същото време Съветът приветства готовността на Комисията да се включи в проекта с подходящи инструменти на Общността. За да се ускори процесът на вземане на решение, на Комисията може да се предостави мандат за участие в определянето на реда и условията за създаване на банка за гориво. Едно от основните предимства на многостранния подход би било насърчаването на новодошлите на пазара да се въздържат доброволно от сложни и скъпоструващи инвестиции, които не са пропорционални на техните нужди, като се предоставят допълнителни гаранции за сигурността на доставките на горива.

Като допринася активно за разгръщането на тази инициатива Европейският съюз може да използва наличните инструменти на Евратом³⁰ и други инструменти на Общността като Инструмента за стабилност и Инструмента за сътрудничество в ядрената безопасност и следва да се съобрази с разпоредбите на международните споразумения, на Договора за Евратом и доброто функциониране на европейския пазар на ядрени материали.

Тъй като сигурността на доставките на ядрени горива е от основно значение за гарантиране на неразпространението, по специално за предотвратяване на разпространението на чувствителни технологии като обогатяването, Агенцията за снабдяване към Евратом следва да играе ключова роля в този процес.