§2. Длъжностно лице на служба в държавно учреждение

§2. Длъжностно лице на служба в държавно учреждение

2.1. Характер на изпълняваните функции

1. Службата за държавата най-общо би могла да се определи като дейност по осъществяване на нейните задачи.⁵⁵ Основната функция на държавната служба е да реализира държавната политика, държавните интереси, както и обществения интерес. Характерно за държавната служба, е че не е свързана непосредствено с производството на материални блага. Това я отличава от дейността на работниците в различните производствени организации. Нейното предназначение не е да произвежда материални ценности, а да подготвя, създава и организира условията за това.⁵⁶

Въпреки, че терминът “държавна служба” е често използван в различни закони, все още няма легална дефиниция на това понятие.⁵⁷ Дори в правната доктрина няма пълно единство на становищата, освен това, че във всички случаи държавната служба се свързва с функционирането на държавния апарат.⁵⁸

В Конституцията на Република България от 1991 г. терминът “държавна служба” е употребен в едно широко и едно по-тясно по обхват значение.⁵⁹ В чл.68 от Конституцията терминът “държавна служба” е употребен в един най-общ смисъл, а именно- държавната служба обхваща всяка дейност по осъществяване функциите на държавата.”⁶⁰ Тя се извършва от името на държавата и за реализиране на правомощията на предвидените в Конституцията нейни органи. Държавната служба е обществена служба и като такава служи за задоволяване на обществения интерес.

В чл.116 от Конституцията под “държавна служба” в тесен смисъл се разбира само службата на лица, заемащи длъжност в държавната администрация. Самият Закон за държавния служител⁶¹ употребява термина “държавна служба”, за да обозначи дейността по изпълнение на функции на държавата в сферата на изпълнителната власт. Затова под “държавна служба” в тесен смисъл се разбира службата на лица, заемащи длъжност в държавната администрация. Това становище не би могло да бъде напълно споделено. Вярно е, че държавата реализира политиката си именно чрез органите на изпълнителната власт. Но държавната служба е неразривно свързана с функционирането на държавния апарат като цяло, ето защо държавна служба изпълняват не само лицата на служба в изпълнителната власт, но и в законодателната и съдебната.

В наказателноправната теория се поддържа становището, че за да причислим едно лице към категорията на длъжностните, службата, която то изпълнява трябва да е ръководна. ⁶² Според Ив. Ненов понятието “длъжностно лице” трябва да се ограничи с оглед характера на изпълняваната служба. Според него не всички лица на служба в държавно учреждение са длъжностни лица. Това ще бъдат само тези лица, „които са овластени са да издават правни актове и на които е възложена ръководна, насочваща дейност”.

(2)Организиращата и ръководната дейност на администрацията на държавните учреждения трябва да бъде отграничена от дейността, провеждана от самите служители в учрежденията.⁶⁴ Трябва ясно да се очертае границата между ръководството и службата в едно държавно учреждение. Например директорът на Националната агенция по приходите осъществява ръководна дейност, докато данъчният експерт от същата агенция няма такива функции. И директорът, и експертът изпълняват дейност в полза на държавата - държавна служба. Дейността и на двамата е свързана с изпълнението на съществени, основни задачи на въпросното звено. И двамата са овластени да издават правни актове. Следователно длъжностни лица се явяват както ръководителите на учрежденията, така и служителите в тях, чиято дейност не е само на материално изпълнение. Да приемем, че длъжностни лица са само тези, които са натоварени с ръководни или организаторски функции би означавало да изключим от тази категория съдиите, данъчните инспектори и др. Ако се доведе тази теза докрай това означава да признаем, че административният ръководител на съда е длъжностно лице, но не можем да не признаем това качество и на съдията от съответния съд. Дейността на последния не е ръководна, тъй като той няма служебно подчинени лица, по отношение на които да упражнява дисциплинарна власт, не е ангажиран в изготвянето на графици за дежурства, в разпределение на делата и т.н.

(3) При определянето на кръга от длъжностни лица по б. „б” законодателят изрично е указал, че работата, която те извършват трябва да е ръководна, докато по б. „а” използвал израза „с изключение на извършващите дейност само на материално изпълнение”. Това сочи желанието на законодателя да включи в тази категория всички лица на служба в държавно учреждение, освен гореспоменатите.

Този извод се подкрепя и в съдебната практика. Приема, че всички служители в държавно учреждение, независимо дали упражняват ръководни, административно-управленчески, финансови, контролни, стопанско-организаторски и други такива функции, са длъжностни лица по смисъла на чл. 93, т. 1, б. „а”.⁶⁵ Изключение правят служителите, които изпълняват дейност само на материално изпълнение – т.е такава дейност, която не е непосредствено свързана и не изразява служебни функции, възложени на държавното учреждение по съответния нормативен ред (напр. помощна, техническа, обслужваща работа). От казаното се налага извода, че за да бъдат отнесени определени служители към категорията на длъжностните лица по чл. 93, т. 1, б. “а” не е необходимо те да са натоварени с изпълнението на ръководни функции или задачи. В този смисъл длъжностни лица се явяват всички служители в едно държавно учреждение, чиято дейност не е само на материално изпълнение.

В правната теория съществуват различни становища относно критериите, посредством които се очертава кръга от лица, които осъществяват дейност само на материално изпълнение. В по- старата правна литература се счита, че ”всички лица, които са включени в изпълнението на държавни функции, са държавни служители и следователно длъжностни лица по смисъла на закона, независимо от това каква служба изпълняват .” ⁶⁶ Същото становище застъпва и акад. П. Стайнов: според когото “Всяко лице, което е в едно държавно учреждение, изпълнява служба, безразлично дали е висока или ниска . Като аргумент в тази насока авторът посочва, че „всички еднакво служат на държавата в това административно тяло – учреждение - и не вършат никаква дейност със стопанска цел – “работа”, а развиват чисто служебна дейност – администрация в широк смисъл”.⁶⁷ Не бихме могли да се прием, че само фактът на заемане на съответна длъжност от едно лице е достатъчен, то да бъде причислено към категорията на длъжностните лица .

Както вече беше казано под „държавна служба” в тесен смисъл се разбира службата на лица, заемащи длъжност в държавната администрация. Административната дейност е юридическа дейност – изразява се издаване на правни актове или се извършва чрез действия, пораждащи правни последици. Ето защо служителите, чиято дейност няма юридически характер и не поражда правни последици не са длъжностни лица.

При осъществяване на правомощията си държавните органи се подпомагат от администрация. Структурата и организацията на дейността на тяхната администрация се уреждат със Закона за администрацията⁶⁸. Според разпределението на дейностите, които извършва при подпомагане на органа на държавна власт, администрацията е обща и специализирана. Специализираната администрация подпомага осъществяването на правомощията на органа на държавна власт, свързани с неговата компетентност. Общата администрация подпомага осъществяването на правомощията на органа на държавна власт като ръководител на съответната администрация, създава условия за осъществяване на дейността на специализираната администрация и извършва техническите дейности по административното обслужване. Последните нямат юридически характер, а материално-технически характер – напр. машинопис, компютърна обработка, поддържане на документация и архив. По тази причина служителите от общата администрация не могат да бъдат причислени към категорията на длъжностните лица.

Тук е необходимо да направим едно уточнение - в държавните учреждения има лица, които въпреки че не са натоварени с издаването на актове с правно значение, изпълняват дейност, която има важно значение за функционирането на съответното звено. За да бъдат причислени към категорията на длъжностните, службата им трябва да се отнася до изпълнението на съществени, основни задачи или функции, тъй като това е съществен и основен белег на дейността, изпълнявана от длъжностното лице, който отграничава длъжностните лица от извършващите дейност само на материално изпълнение. Това са служители, чиято дейност е свързана с подготовката, приемането и изпълнението на правни актове. Според проф. Михайлов тези лица също се причисляват към категорията на длъжностните, защото независимо, че не са натоварени с издаване на правни актове “осъществяват непосредствено съдействие за тяхното издаване”.⁶⁹ Такава например е дейността на служителите, на които изрично е възложено изпълнението на такива функции – например в чл. 102 от Закона за културното наследство⁷⁰ е предвидено, че вписването на културните ценности в регистъра на движимите културни ценности се извършва от длъжностно лице, определено от министъра или директора на съответния музей, като вписаната в регистъра културна ценност получава пореден регистрационен номер. Вписването на културните ценности в подобен регистър води до пораждане на нови правни отношения. Подобна е дейността на лицата, които извършват вписваният в нарочни регистри като Регистъра за юридическите лица с нестопанска цел към Министерство на правосъдието⁷¹, длъжностните лица по вписванията към Агенцията по вписванията и др. Тези служители могат да бъдат причислени към категорията на длъжностните лица, тъй като извършват дейност, която е непосредствено насочена към подготовката, приемането и изпълнението на правни актове.

В обобщение на казаното дотук бихме могли да стигнем до заключението, че за да бъде причислено едно лице към категорията на длъжностните лица по смисъла на чл. 93, т. 1, б. “а” то трябва :

(1) Дейността му да се отнася до изпълнението на съществени, основни задачи или функции на учреждението, но не и да му е възложена насочваща, а още по-малко ръководна дейност.

(2) Да е овластено да издава правни актове – т.е. да извършва юридически действия. Такива са действията, годни да породят, изменят или прекратят правни отношения.