Център по юридически науки понятието „длъжностно лице” в българското наказателно право бургас 2010

2. 2. Място на изпълнение на функциите

В административно правната литература се поддържа становището, че понятията “учреждение” и “ведомство” вече са отпаднали от употреба у нас, като са заместени с понятието “администрация”.⁷⁸ В законодателството това понятие се въведе със Закона за администрацията.⁷⁹

Все още е дискусионен въпросът дали израза „ служба в държавно учреждение” включва и службата в органите на местното самоуправление . Чл. 1, ал. 2 от Закона за администрацията предвижда, че законът урежда правомощията на органите на изпълнителната власт. Доколкото не е предвидено друго в специални закони той следва да се прилага и за администрацията на другите органи на държавна власт, предвидени в Конституцията и за органите на местното самоуправление. Органите на местното самоуправление изпълняват също властническа дейност, но само на територията на съответната община и по въпроси от местно значение. Нещо повече – държавата е възложила изпълнението на част от функциите си в определени области на общините - например образованието⁸⁰ и здравеопазването.⁸¹ Това, че местната администрация осъществява правомощията си в определени териториални граници, не променя характера й на орган на държавната администрация. В редица нормативни актове служителите в местната администрация са приравнени към служителите в държавната администрация. В чл. 3 от Закона за администрацията е посочено, че той се прилага, доколкото не е установено друго в специални закони, и за администрацията на другите органи на държавна власт, предвидени в Конституцията, и за органите на местното самоуправление⁸². В Закона за отговорността на държавата и общините за вреди⁸³ е предвидено, че общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.

От това можем да направим извода, че държавна служба се изпълнява и в органите на местното самоуправление.

Учрежденията могат да имат различна структура. Повечето администрации към различните министерства имат йерархична структура съобразно разпоредбите на Закона за администрацията. Както посочихме по-горе, те подпомагат дейността на органите на власт по управление на държавата. Не всички задачи на държавата обаче се осъществяват чрез т.нар. imperium.⁸⁴ Съществуват структури, които изпълняват обществени задачи, без това непременно да се налага да разполагат с публична власт и да разполагат с властнически правомощия. Това са т. нар. обществени услуги. В Закона за администрацията образователните и здравните услуги са определени като обществени услуги⁸⁵, които се предоставят за задоволяване на обществени потребности, включително като търговска дейност. ⁸⁶ При предоставянето им могат да се извършват административни услуги. Такива услуги се предоставят в библиотеките, университетите, Българската академия на науките и т.н. Те могат да носат различни наименования- учреждения, институти, организации⁸⁷ и т.н. Въпреки, че не са част от държавния апарат, се забелязват някои сходства с учрежденията от държавната администрация:

1) Тези юридически лица са създадени и съществуват въз основа на актове, приети от съответните държавни органи;

2) В уставите на някои от тях е посочено, че осъществяват държавната политика в определена област

3)Управителните органи на някои от тях се назначават от съответните държавни органи - Директорът на Националната библиотека се назначава от министъра на културата, правилниците за дейността на Националната и регионалните библиотеки се утвърждават от Министъра на културата.

По други признаци тези организации се отличават от администрацията:

1) Дейността им се регулира не от Закона за администрацията, а от специални закони – Закона за висшето образование⁸⁸, Закона за Българската академия на науките⁸⁹, Закона за обществените библиотеки⁹⁰ т.н. Въпреки, че дейността им е от публичен характер, те не са част от държавния апарат. ⁹¹

2) Обикновено имат свой устав или правилник, който се приема от органа на управление – напр. Устава на Българската академия на науките⁹², правилниците на университетите.

3) Някои от тях могат да извършват стопанска дейност и да имат свои приходи и имущество. Имуществото на Българската академия на науките и на самостоятелните й звена включва право на собственост и други вещни права, вземания, ценни книжа, патенти, дарения, дялово участие в стопански организации и сдружения и други права и задължения.

3) Най-често органите за управление са колективни – академичен съвет, общо събрание, а ръководителите се избират от органите за управление – председателя на БАН се избира от Общото събрание; Ректорите от Академичния съвет или настоятелството на висшето училище.

4) Притежават много по-голяма автономия от държавните органи и администрацията - особено в сферата на образованието, науката. ⁹³ Точната юридическа класификация на посочените организации е важна не само за науката, но и за съдебната практика.В обобщение на казаното до тук трябва разграничим два вида учреждения. На първо място тези, които осъществяват същинска управленска, административна дейност – администрациите към съответните органи на власт. На второ място това са учреждения, които осъществяват държавни функции чрез извършването на специфични дейности – образование, здравеопазване, научна дейност, култура. Способите, които използва всяка една от посочете организации се различават по характер. Административната дейност има юридически характер. Основният белег, характеризиращ администрацията е притежаването на властнически правомощия – правото да издава задължителни правни актове. В държавното учреждение обаче не се извършва подобна дейност – основната му дейност е социално- културна. Административната дейност е дейност основана на принципа власт и подчинение, докато посочените учреждения разполагат с по-голяма автономия. За да причислим едно лице към категорията на длъжностните лица по смисъла на чл. 93, т.1 то трябва да извършва юридически действия. Такива действия обаче са присъщи само на служителите в учрежденията на държавната администрация, чиято дейност не е само на материално изпълнение. Това са служителите в министерства, държавни агенции, президентство, общините. Дейността на служителите в т.нар. социални или културни учреждения като библиотеки, театри, училища и др. не е административна дейност и на това основание те не се причисляват към категорията на длъжностните лица по б. „а”.

Можем да направим заключение, длъжностните лица по смисъла на чл. 93, т. 1, б.”а” от НК изпълняват функциите си в администрациите към органите на законодателната, изпълнителната и съдебната власт, както и администрацията на органите на местно самоуправление. Лицата на служба в социално-културните учреждения не попадат в тази категория.

Предложеният по-горе подход може да послужи и за преодоляване на определени недостатъци на законодателната уредба.

Поради това в текста на чл. 93, т. 1, б. „а” терминът учреждение следва да бъде заменен с термина „администрация” и към длъжностните лица изрично органите за местно самоуправление. Считам, че това уточнение не е излишно, поради наличието на редица случаи на взаимно изключващи се съдебни решения, по принципно идентични въпроси.