Отграничаване на понятието “длъжностно лице” от понятието “държавен служител”

3.1.Отграничаване на понятието “длъжностно лице” от понятието “държавен служител”

Статутът на държавните служители по нашето законодателство е уреден със специален закон – Законът за държавния служител.¹⁰⁵ В този закон се съдържат само някои от белезите на понятието “държавен служител”. Според чл. 2 от Закона “държавен служител е лице, което по силата на административен акт за назначаване заема платена щатна длъжност в държавната администрация и подпомага орган на държавната власт при осъществяване на неговите правомощия.” От даденото определение бихме могли да изведем следните характеристики на това понятие: (1) държавният служител осъществява държавни функции (заеманата длъжност трябва да е в администрацията); (2)държавният служител заема щатна длъжност (не може да работи на хонорар); (3) длъжността, която заема държавният служител е платена; (4) държавният служител заема длъжността си по назначение - въз основа на административен акт за назначаване, създаващ служебно правоотношение. От това определение можем да изведем основните сходства и различия между двете понятия.

Общото е, че и държавният служител, и длъжностното лице по смисъла на чл. 93, т. 1, б.”а” изпълняват функции със специфичен характер „служба”. Службата в държавно учреждение е вид държавна служба. Присъщи са и всички черти на държавната служба, но наред с това има свои особености, обусловени от характера на функциите, които осъществяват длъжностните лица. В този смисъл и държавният служител, и длъжностното лице по смисъла на чл. 93, т.1, б. “а” изпълняват служба, подпомагаща изпълнението на функции по осъществяване на държавна власт. ¹⁰⁶

Различията между двете понятия могат да бъдат очертани в следните насоки:

Изразът „длъжност” в административното право е свързан с постоянно зачисление в служебния апарат. ¹⁰⁷ Длъжността, която заема държавният служител е винаги щатна, т.е постоянна и платена. Поради тази причина според редица автори¹⁰⁸ не са държавни служители лицата, които във ведомство или държавно учреждение, извършват работа по граждански договор. Законът за държавния служител свързва дейността на държавния служител само и единствено със служба, упражнявана по силата на служебно правоотношение, а не всяка дейност по осъществяване на функциите на държавата за реализиране на правомощията на нейните органи.¹⁰⁹ В практиката на Върховния административен съд се приема, че престирането на работна сила по двустранен договор (трудов или граждански) за извършването на определена работа не може да се счита за държавна служба по смисъла на Закона за държавния служител. Длъжностно лице обаче може да изпълнява функциите си в държавното учреждение както по силата на служебно, така и по трудово правоотношение.

Не са държавни служители още народните представители и общинските съветници, тъй като дейността им има временен характер – докато трае мандатът им. За да може едно лице да бъде причислено към категорията на длъжностните лица е без значение дали то изпълнява службата си временно или постоянно и както посочихме по-горе те са длъжностни лица.

(2) Длъжността, която заема държавният служител е платена

Държавен служител е само лице, назначено на държавна служба, която е платена.¹¹⁰ Длъжностно може да бъде и лице, което изпълнява службата със заплата, срещу предварително определено възнаграждение или безплатно.

Под “длъжност” в административното право се разбира определена форма на обособяване на функциите и дейностите в държавната администрация.¹¹¹ Длъжностите в администрацията са посочени в Наредбата за прилагане на Единния класификатор. ¹¹² Според нея длъжността е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение, въз основа на определени изисквания и критерии.

Длъжностите в администрацията са ръководни, експертни и технически. Експертните длъжности са два вида: експертни длъжности с аналитични или контролни функции и експертни длъжности със спомагателни функции.

Длъжностите в администрацията се заемат от два вида служители – държавни служители¹¹³, назначавани по реда на Закона за държавния служител, и от служители, работещи по трудово правоотношение¹¹⁴.

Държавните служители без съмнение могат да бъдат причислени към категорията на длъжностните лица по чл. 93, т.1, б. “а” от НК. Към категорията на длъжностните лица биха могли да бъдат причислени още и лицата, заемащи експертни длъжности с аналитични или контролни функции. Както вече споменахме по-горе в изложението те изпълняват подготвителна работа, от която зависи непосредствено да се вземе решение или да се обезпечи неговото изпълнение.

Съгласно чл. 9, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията, изпълнението на техническите длъжности е свързано с техническото обслужване и подпомагане на дейността на администрацията и на други служители, т.е. става въпрос за дейност само на материално изпълнение. В този смисъл лицата от този категория не биха могли да бъдат причислени към длъжностните лица, тъй като дейността, която извършват е дейност само на материално изпълнение.

От казаното дотук можем да направим извода, че понятията “държавен служител” и “длъжностно лице” не се покриват като съдържание. Понятието “длъжностно лице” е по-широко от понятието “държавен служител”. В този смисъл всеки държавен служител по смисъла на чл. 2, ал. 1 от ЗДС е длъжностно лице, но не всяко лице, което е длъжностно по смисъла на чл. 93, т. 1, б. “а” от НК е държавен служител.

3.2. Отграничаване на понятието “длъжностно лице” по чл. 93, т.1, б. „а”от НК от понятието “орган на власт”