Д о к л а д от Иван С. Иванов Главен директор на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация уважаеми господин министър, с настоящия доклад

С настоящия доклад предлагам проект на Правилник за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Главна дирекция „Гражданска въздухоплавателна администрация“, който моля да одобрите с цел подобряване на административния капацитет и оптимизиране на финансовите ресурси на администрацията.

Проектът на Правилник съдържа следните основни промени:

I. Предвижда се създаването на дирекция „АВИАЦИОННА БЕЗОПАСНОСТ“ в специализираната администрация чрез обединяването на съществуващите понастоящем дирекция „Авиационна безопасност“ и отдел „Летища и лицензиране на летищните оператор“. Аргументите в полза на това предложение са както следва :

1. Надзорната и инспекционна дейност в администрацията по отношение на безопасността е съсредоточена в следните направления:

- летателна годност;

- летателна експлоатация и лицензиране на авиационния персонал;

- летища и аеронавигационно обслужване.

Основата функция на наличните структурни звена е да проследяват стриктно спазването на стандартите за безопасност, заложени в Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване, за създаване на Европейска агенция за авиационна безопасност и за отмяна на Директива 91/670/ЕИО на Съвета, Регламент (ЕО) № 1592/2002 и Директива 2004/36/ЕО № 216/2008 (Базов регламент) и произтичащите от него правила за прилагане, които следва да бъдат съблюдавани от авиационната индустрия. Това е система от отделни процеси, които са неделими и чиято цел е постигане на безопасността в гражданското въздухоплаване.

2. Посочените тематично обособени отдели са обект на регулярни проверки от страна на Европейската агенция за авиационна безопасност /EASA/. В тази връзка следва да се има предвид обстоятелството, че EASA е единствената институция към Европейската комисия, която има абсолютни надзорни правомощия над националните авиационни власти в Европа в т.ч. и РБългария. Не съществува друга такава европейска агенция в сферата на транспорта, която да е структурирана в пълна степен, с много широки правомощия в одитната и инспекционната част, в т.ч. и относно последиците за одитирания национален авиационен орган при констатирани несъответствия с европейското законодателство. Изводът за уникалността на EASA с оглед описаните тук по-горе нейни основни правомощия е направен при сравнение на основните функционални характеристики на Европейската агенция за морска безопасност (придобила инспекционни права едва през 2013 г. и то не в мащабите, в които е овластена да действа EASA - Регламент (ЕО) № 1406/2002 за създаване на Европейска агенция за морска безопасност) и Агенцията за железопътен транспорт (Регламент (ЕО) № 2016/796, относно Агенцията за железопътен транспорт в ЕС – току що влязъл в сила, и тепърва създаващ правомощия за инспекционна дейност, тъй като досега агенцията притежава главно консултативни и подпомагащи функции). Агенция, подобна на EASA, отговаряща за автомобилния транспорт, въобще не съществува.

От членството на страната ни в ЕС и с цел унификация на издаваните оправомощаващи документи от всеки национален надзорен орган в областта на гражданската авиация, ГД ГВА е обект на одити от страна на EASA, и то ежегодни, по различни теми като: лицензи на персонала – летателен и наземен, документи удостоверяващи годност за извършване на дейност – напр. свидетелства за авиационни оператори; свидетелство за извършване на дейност като доставчик на аеронавигационно обслужване; удостоверения за летателна годност както и такива доказващи годността на организациите за поддържане на постоянната летателна годност и др., документи, удостоверяващи годност на съоръжения – летища и наземна техника (от 2017г с оглед прилагането на Регламент (ЕС) № 139/2014 на Комисията от 12 февруари 2014 година за определяне на изискванията и административните процедури във връзка с летищата в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета). Одитите, осъществяване от екипите на EASA следват стандарт за проверка съгласно Регламент за изпълнение (ЕС) № 628/2013 на Комисията от 28 юни 2013 година относно работните методи на Европейската агенция за авиационна безопасност за провеждане на стандартизационни инспекции и контрол на прилагането на правилата, определени в Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 736/2006 на Комисията, като последиците при негативен резултат са както разпореждане за незабавно прекратяване на дадена дейност (в случаите на immediate safety hazard), така и иницииране на наказателна процедура срещу държавата съгласно ДФЕС. До момента администрацията успява да поддържа нива на безопасност и да демонстрира адекватна годност по време на тези одити, които се осъществяват регулярно и мащабно от 2007г насам.

3.Във връзка с гореизложеното следва изводът, че подходът спрямо всички направления в безопасността е унифициран, почива на едни и същи одитни стандарти, като правилата за изпълнение (Implementing rules), които следва да бъдат спазвани от субектите от индустрията и от националния надзорен орган, се създават на база уеднаквен нормотворчески модел.

Причините за унифицирания подход на EASA, споделян и подкрепян от ЕК, е именно прилагането на т.нар. пълен системен подход (Total System Approach (TSA). Ето защо през следващите години ще се разработи интегриран набор от авиационни технически норми за безопасност за всички области на въздухоплаването посредством прилагането именно на TSA. TSA се основава на факта, че съставните части на системата на въздухоплаването- продукти /ВС и техните съставни части/, оператори, екипажи, летища, ATM, ANS, на земята или във въздуха, са част от една мрежа. Единството се постига чрез общи правила за прилагане, приети от Комисията. TSA елиминира риска от пропуски в безопасността и има за цел да се избегнат противоречиви изисквания и размити отговорности. Регламентите се тълкуват и прилагат по стандартизиран начин и се предоставят най-добрите практики. В същото време, еднаквост означава функциониране на системата в полза на гражданите и осигуряването на равни условия за съществуването на вътрешния пазар. Освен това този пълен системен подход дава възможност за реализирането на повишена оперативна съвместимост на продуктите и услугите и опростява процеса на сертифициране, намалявайки тежестта на регулираните лица и организации. (вж. EASA Multiannual Staff Policy Plan, 2015-2017).

Във връзка с горепосочените факти, считам и предлагам управленското си решение, че обединяването на всички отдели в сферата на авиационната безопасност в една дирекция ще осъществи в максимална степен реализацията на водещият за EASA и ЕК модел за Пълен системен подход (TSA).

По този начин сфери, които са значително напреднали като летателна годност ще послужат за добър пример и добри практики за прилагане и съблюдаване на европейското законодателство в другите области, които още не са били обект на одити от страна на EASA като летища. За сравнение : в областта на летателната годност (AW), на ГД ГВА са й правени досега 6 одита и в областта на летателните дейности (OPS & FCL & MED) - 9 одита.

Самостоятелното й обособяване е продиктувано от необходимостта отделна структурна единица в ГД ГВА да бъде пряко ангажирана с въпросите на АНО и търсене и спасяване при авиационни произшествия. Предвижданият числен състав е 24 щ.бр., което е допълнителен административен аргумент.

Функциите, с които предвиждаме да бъде ангажирана новосъзадената дирекция предлагаме да бъдат основно следните: контрол на физическите и юридическите лица във връзка с безопасността в частта ATM/ANS; контрол на аеронавигационните съоръжения; публикуването на данни в Сборника за аеронавигационна информация и публикация на Република България; осъществяване на координация между ведомствата (в частност структури на МО, ВВС и др. от тази сфера) и юридическите лица в областта на гражданското въздухоплаване във връзка с безопасността на полетите – военно-гражданска координация; проверки за безопасна и ефективна работа на доставчика на аеронавигационно обслужване, предоставящи услуги в обслужваното въздушно пространство на Република България; проверки и подготвяне на становища до главния директор във връзка с издаване на свидетелство за извършване на аеронавигационно обслужване на кандидатите за доставчици на аеронавигационно обслужване за всеки тип аеронавигационни услуги; проверки на доставчика на аеронавигационно обслужване за съответствие с изискванията, при които е издадено свидетелството; изготвяне на становища до главния директор във връзка с признаването на свидетелства за извършване на аеронавигационно обслужване, издадени от чужди национални органи за контрол за осигуряване на аеронавигационно обслужване; изготвяне на мотивирано предложение за частично делегиране на функциите по осъществяване на проверки и контрол на доставчиците на аеронавигационно обслужване на чужди национални органи за контрол; изготвяне на годишни доклади за дейността на Главна дирекция "Гражданска въздухоплавателна администрация" като национален надзорен орган; участие в работни групи по изготвяне на проекти на нормативни актове във връзка с безопасната и ефективна работа на доставчиците на аеронавигационно обслужване; при денонощен режим на работа заедно с Изпълнителна агенция "Морска администрация" поддържане на сили и средства в съвместния авиационен и морски координационен център за търсене и спасяване при авиационни произшествия, като в случаите на авиационни произшествия ръководи и координира операции по търсене и спасяване на човешки живот и оказва помощ на търпящи бедствие въздухоплавателни средства във въздушното пространство на Република България и на нейната сухоземна територия, както и в българския морски отговорен район за търсене и спасяване при авиационни произшествия, и във вътрешните водни пътища на Република България.

Анализът и прилагането на значителния по обем регламентиращи документи от правото на ЕС, съставляващи SES + и SES 2+, е още един допълнителен и много съществен аргумент в подкрепа на направеното предложение за структурно обособяване на новата дирекция, тематично подчинена на АНО, търсене и спасяване при авиационни произшествия.

Предвиждаме тя да обхваща правното и икономическото регулиране,международната дейност и авиационната сигурност на ГД ГВА, а именно съществуващите понастоящем в дирекция „АПОФСД“ отдели „Правен и икономическо регулиране“, „Международна дейност“ и отдел „Авиационна сигурност“ – от съществуващата към момента дирекция „ЛАСиАНО“.

Както е известно, основните приоритети на посочените направления са обследване и одит на авиационните оператори, кандидатстващи за лиценз за въздушен превозвач – Регламент № (ЕО) № 1008/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 24 септември 2008 година относно общите правила за извършване на въздухоплавателни услуги в Общността и Регламент № (ЕО) № 785/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 21 април 2004 година относно застрахователните изисквания за въздушни превозвачи и оператори на въздухоплавателни средства; осъществяването на правомощията по ЗГВ -Глава Х "В" „Процедура за определяне размера на летищните такси на летище с годишен трафик над 5 милиона превозени пътници или на летище с най-голям брой пътнически превози на територията на Република България“ в изпълнение на Директива 2009/12/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 година относно летищните такси; анализ на икономическите показатели на наземните оператори и летищните оператори в контекста на чл.48и от ЗГВ относно недопускането на преливане на финансови потоци- Директива 96/67/ЕО на Съвета от 15 октомври 1996 година относно достъп до пазара на наземни услуги в летищата на Общността; изследване на финансово –икономическата годност на субектите за осъществяване на дейността им като оператори по наземно обслужване, на авиационните оператори, различни от въздушни превозвачи, на самите въздушни превозвачи и т.н.; провеждането на конкурсите за достъп до пазара на въздушните превозвачи в изпълнение на Регламент (ЕО) № 847/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година за преговорите и прилагането на споразуменията относно въздухоплавателните услуги между държавите-членки и трети страни; разглеждане и администриране жалбите на пътниците в изпълнение на Регламент (ЕО) № 261/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 година относно създаване на общи правила за обезщетяване и помощ на пътниците при отказан достъп на борда и отмяна или голямо закъснение на полети, и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 295/91; издаване на разрешения за извършване на полети, съгласуване на разписанията на въздушните превозвачи, издаването на разрешения за превоз на опасни товари и др; и цялата специфична дейност по правно и икономическо обслужване, и международно сътрудничество в т.ч. изготвяне на проекти на законови, подзаконови и административни актове, проекти на двустранни спогодби, становища, анализи,участие в процедури от дейността на ГД ГВА.

Моля да се отчете фактът, че с оглед специфичните задачи, с които са натоварени направленията правно, икономическо и международно, тяхното системно място следва да бъде в специализираната администрация на дирекцията, в подкрепа на което е и разполагането на дирекция „Правна“ и дирекция „Европейска координация и международно сътрудничество“ в специализираната администрация на Министерство на транспорта, информационните технологии и съобщенията.

Като допълнителен аргумент посочвам, че по същия начин са разположени и дирекциите, ангажирани с правното обслужване и международните дейности /там където международни отношения се предвиждат/ в Министерство на финансите, в Министерство на образованието, в Министерство на здравеопазването, Министерство на културата, в Държавната комисия по сигурността на информацията, в Агенция за държавна финансова инспекция, в Агенцията за приватизация и следприватизационен контрол.

По отношение структурата на EASA – правното направление е на пряко подчинение на Изпълнителния директор, а международните отношения са в направлението „Стратегии и мениджмънт на безопасността“, докато звената, ангажирани с финансирането, информационното обслужване, административното обслужване са в направлението „Ресурси и поддръжка“.

В подкрепа на гореизложеното предложение следва да се има предвид и препоръката да бъде обособена дирекция „Регулиране и международен обмен“, съдържаща се в окончателния доклад на консултанта „Довел Интернешънъл“ от м. ноември 2012г, който въз основа на сключен с ГД ГВА договор, извърши „изследване, анализ и препоръки за функционално, административно и финансово съответствие и развитие съобразно международната и национална законодателна рамка и добри практики“, касаещи дейността на ГД ГВА.

Докато в предходната част от изложението бяха разгледани дирекциите, които са в пряка и непосредствена връзка с EASA, то при тази новопредлагана дирекция връзката се осъществява на ниво ЕК и международни организации, основно ИКАО и ЕКГА (ЕСАС). По отношение на авиационната сигурност, то приложимият подход е, че надзорните правомощия се осъществяват от ЕК, като водещ е базовият за сигурността Регламент (ЕО) № 300/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2008 година относно общите правила в областта на сигурността на гражданското въздухоплаване и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2320/2002 и произтичащите от него правила за прилагане.

Предлаганото изменение цели обединяване на ресурсите и капацитета на посочените отдели в една организационна структура, а именно – новосъздадената дирекция, с оглед постигането на следните цели:

1.организационен и времеви синхрон при съгласуването на проекти на нормативни актове на вътрешното право, с оглед осигуряване пълноценна възможност на администрацията за своевременна и многоаспектна оценка на тяхното отражение върху вътрешното законодателство на страната при отчитане на нейните международни ангажименти – като член на ЕС и като член в редица други международни и регионални организации;

2.обезпечаване на координираните усилия на специалистите в посочените отдели с оглед изготвяне на предварителни анализи и оценки на редица международни конвенции ( в т.ч. Пекинска конвенция от 2010 г.- Сonvention on the suppression of unlawful acts relating to international civil aviation done at Beijing on 10 september 2010, Протокол към нея от 2010 г. -Protocol supplementary to the convention for the suppression of unlawful seizure of aircraft done at Beijing on 10 september 2010, Монреалски протокол от 2014 г. -Protocol to amend the convention on offences and certain other acts committed on board aircraft done at Montreal on 4 april 2014), с цел бъдещото евентуално ратифициране на посочените международни документи от страната ни, както и с цел гарантиране на цялостната и детайлна преценка на съдържанието на посочените международни документи;

3.обезпечаване цялостния подход в изготвянето на проекти на нормативни актове на националното право в изпълнение на актове на международното право, по-точно на системата от документи, произтичащи от Международната конвенция за гражданското въздухоплаване в сферата на сигурността в гражданското въздухоплаване.

С предлаганото изменение са съобразени и политиките, формулирани в документите, изготвяни от органите на централна власт в сферата на вътрешната и международната сигурност, както и приоритетите на българската държава в изпълнение на партньорските й ангажименти спрямо институциите на Общността и международните организации, на които държавата ни е пълноправен член.

Известна е целта на сигурността на гражданското въздухоплаване - защита от актове на незаконна намеса. Сигурността на пътниците, екипажите, наземния персонал и населението има първостепенно значение при разглеждане на всички въпроси, свързани със защита на гражданското въздухоплаване от актове на незаконна намеса. Ето защо, ефективната авиационна сигурност може да се постигне чрез развитие, прилагане и поддържане на подробно, гъвкаво и ефективно национално законодателство, планове, програми, мерки и процедури, като всички те като комплекс от мерки – законодателни и подзаконови решения следва да са в синхрон с международните актове, страна по които е РБългария. В тази връзка и за да се постигнат целите и изпълнят задачите, които стоят пред гражданското въздухоплаване в областта на сигурността, следва да бъде създадена подходяща организационна структура в рамките на администрацията, в която да бъдат ясно определени отговорностите и начините за прилагането им.

Отново подчертаваме обстоятелството, че уредбата на авиационната сигурност и контрола върху нея е извън приложното поле на регламентите, попадащи в компетентността на Европейската агенция за авиационна безопасност. Съобразен е и фактът, че контролът върху изпълнението на изискванията на Общността в сферата на авиационната сигурност се осъществява от Европейската комисия, а не от Европейската агенция за авиационна безопасност, която контролира прилагането на изискванията на базовия регламент и регламентите по неговото изпълнение в сферата на безопасността. В този смисъл ангажиментите на страната ни във връзка със сигурността са обвързани с обхвата на правомощията на органа на власт – главния директор на ГД ГВА, относими към международното сътрудничество, както и с ангажименти на страната ни в международните и регионални организации с предмет, включващ сигурността.

IV. Чрез създаването на горепосочената дирекция посредством отделянето на неспецифичните за общата администрация дейности – правни, икономически и международни, дирекцията, ангажирана с осъществяването на функциите на общата администрация ще съсредоточи своята работа върху финансово-стопанските дейности, деловодство, архив, административното и IT обслужване. Предлагам наименованието й да се промени на дирекция „ФИНАНСОВО-СТОПАНСКИ ДЕЙНОСТИ И АДМИНИСТРАТИВНО ОБСЛУЖВАНЕ“. Поради редуцирането на състава на дирекцията, не предвиждам обособяването на отдели в нейния състав.

УВАЖАЕМИ Г-Н МИНИСТЪР,

Предложените тук по-горе изменения в структурата на ГД ГВА значително ще допринесат за подобряване на административното управление на администрацията, оптимизиране на финансовите й ресурси, по-добро функционално разпределение на задълженията и спазване на бюджетната дисциплина. В тази връзка моля да одобрите настоящия доклад, както и да подпишете Правилника за изменение и допълнение на УП на ГД ГВА.