Данъчната децентрализация: решения за България
Изтегляне 399.59 Kb.
|
- Навигация на страницата:
- Местни автономни данъци
- Оптималният местен данък
Данъчната децентрализация: решения за БългарияКонстантин Пашев1 Абстракт: В светлината на теорията на оптималното данъчно облагане и практиката в редица федерални и унитарни държави е очертана концептуалната рамка на разпределението на данъчните отговорности между централна и местна власт. Прави се разлика между децентрализация на данъчната политика (правомощията по определянето на данъчни бази и ставки); и децентрализация на данъчната администрация (събирането на данъците). На тази основа са изведени и формулирани възможните решения за България. Аргументира се изводът, че укрепването на данъчната автономия на местната власт е основна цел на реформата в местните финанси, но подходящите данъци са малко и са с ограничен приходен потенциал. Предлага се оптимизиране на имотните данъци и допълването им с местен данък върху наемите, както и с местен патентен данък. Приходният потенциал на тези автономни местни данъци не е голям, особено в малките общини, което обуславя и необходимостта от полу-автономен паралелен местен данък върху личните доходи, както и от съществено централно субсидиране, т.е. от преразпределение на данъчните приходи между общините. JEL classification: H71, H77, H21 Сред основните въпроси на финансовата децентрализация е въпросът за приходната автономия на местната власт. Икономическата литература по въпроса свързва ползите от финансовата децентрализация с по-ефективното насочване и използване на ограничените ресурси на публичния сектор. Според принципа на субсидиарността, колкото по-близо до съответните потребители се вземат решенията за количеството и качеството на публичните блага и услуги, толкова по-непосредствена е връзката между техните потребители и доставчици, т.е. толкова по-точно те отразяват предпочитанията на гражданите, които са потребители и избиратели. Финансовата децентрализация обаче си има своята икономическа цена. Тя е свързана преди всичко с някои макроикономически рискове и ограничения за фискалната и стабилизационна политика на правителството. Освен това финансовата децентрализация ограничава и ефекта на дистрибутивните инструменти на централната власт, които обикновено са важни за намаляването на регионалните различия и борбата с бедността. Ето защо, като всяка политика и финансовата децентрализация е въпрос на баланс на ползите и разходите, на оптимално разпределение на функциите и отговорностите на публичния сектор на различните нива на управление. Разпределението на отговорностите по предоставянето на обществени услуги, т.е. по управлението на публичните разходи е отправната точка в конструирането на модела на финансова децентрализация. Но той е само едната страна на медала. Различните нива на управление (у нас централно и общинско) не биха могли да изпълнят своята част от обществения договор с гражданите без съответното осигуряване на финансов ресурс, т.е. без разпределението на данъчните правомощия в съответствие с отговорностите по доставянето на обществените услуги. Централното управление у нас включва и областните структури на държавната власт. Литературата прави разлика между деконцентрация на финансови правомощия – в смисъл на делегиране на повече права и отговорности в управлението на публичния сектор на регионалните и местните структури на централната власт от една страна; и финансовата децентрализация – в смисъл на повишаване на финансовата самостоятелност на местното управление и засилване на неговата отговорност и отчетност пред местните избиратели. Ето защо данъчната децентрализация, формулирана по-тясно като въпрос за данъчната автономия или за местните данъци, не може да бъде разглеждана изолирано от три други големи въпроса на реформата на фискалните отношения между централна и местна власт. Първият се отнася до разпределението на разходните отговорности между различните нива на управление. Вторият е по-широкият въпрос за цялостното финансово осигуряване на тези разходни отговорности, в което местните данъци в повечето унитарни държави играят второстепенна роля спрямо трансферите от централната власт под формата на споделени данъци и безвъзмездни субсидии. Третият въпрос се отнася до администрацията (събирането) на данъците. Следващите параграфи разглеждат въпроса за оптималните местни данъци през призмата на тези три взаимосвързани компоненти на финансовата децентрализация. Част първа извежда основните принципи на определянето на даден данък като автономен местен данък от гледна точка на теорията на оптималното облагане. Част втора дискутира необходимостта и възможностите на споделените данъци. Част трета е посветена на паралелните местни данъци. Част четвърта поставя принципите на децентрализацията на данъчната администрация. В така очертаната концептуална рамка част пета извежда възможните решения за България. По специално тя препоръчва местната приходна автономия да заложи на оптимизирането и увеличаването на фискалния капацитет на традиционните имуществени данъци, но и да разшири автономните данъчни източници с такива нови данъци като този върху земята, върху доходите от наеми и върху патентните дейности, както и с паралелно облагане на личните доходи. Местни автономни данъциПод местни данъци тук разбираме не данъците, които формират приходната част на местните бюджети, а онези от тях, които определят степента на местна данъчна автономия, т.е. местните власти имат определени правомощия в определянето на тяхната база и ставка. Това не означава непременно, че те трябва да бъдат администрирани от местната власт. В този смисъл литературата прави разлика между местни данъци и местна администрация на данъците, т.е. между децентрализация на данъчната политика и децентрализация на данъчната администрация, на което ще се върна в четвърта част. Данъчната децентрализация е процес на трансфер на отговорности, правомощия и ресурси от централната към местната власт. Тя не е някакво фиксирано състояние с определени параметри. Международната практика познава широко разнообразие от форми и степени на приходна автономия, които са резултат от обществен избор при специфичните географски, национално-етнически, икономически и политически условия във всяка страна. Има немалко примери и за двете крайности на отношения между различните нива на управление. Крайната форма на данъчна децентрализация предполага данъчното облагане да се повери на местните власти, като те се задължат да прехвърлят на централната власт част от приходите (т.нар. “възходящи” трансфери), за да може тя да покрие своите разходни отговорности. Този вариант е донякъде приложим при доста свободни съюзи от данъчни юрисдикции с федеративно, или конфедеративно устройство. На федерално равнище в този краен вариант функциите на централното управление обикновено са доста ограничени и се свеждат до онези чисти публични блага и услуги, които са общи за цялата нация: отбрана, външна политика, регулативни функции на държавата за защита на околната среда, потребителите, конкуренцията и т.н. Проблемите в приходната част са свързани с бариерите, които данъчната дискреция на местно равнище издига пред свободното движение на стоки, услуги хора и капитали. Интеграцията на стоковите и факторните пазари обикновено оказва натиск към хармонизиране на данъчното облагане с цел избягване на нежелателна данъчна конкуренция и на отклонението от оптималното разпределение на ресурсите в резултат на разликите в данъчните режими. Освен това, такова устройство ограничава възможностите на централното управление да използва ефективни фискални лостове за макроикономическа стабилизация, както и за преразпределение на доходите. В малките унитарни държави като България, където общините са органите на местното управление, такава крайна форма на данъчна децентрализация нито е желателна, нито е приложима. Тук обаче, икономическото наследство на централизираната икономика ни поставя по-близо до противоположната крайност: свръхцентрализация на данъчното облагане, при която всички данъци се определят и събират от централното правителство, а местните отговорности се финансират чрез трансфери и субсидии. Уместен е въпросът: ако тези трансфери покриват адекватно местните нужди, защо изобщо е нужна местна данъчна автономия? Още повече, че практиката показва, че повечето системи на финансови отношения между централна и местна власт не могат без низходящи трансфери. Възниква противоположният въпрос: възможно ли е качествено предоставяне на местни услуги без да се събират местни данъци, т.е. изцяло чрез субсидии от централната власт? Основен постулат в публичните финанси е, че бюджетът е форма на обществен договор между гражданите и управляващите относно количеството и качеството на публичните блага и услуги, които гражданите консумират (разходната част на бюджета) и начините за тяхното финансиране (приходната част). В този контекст целта на данъчната автономия е не само и не толкова да се увеличи финансовия капацитет на местната власт. Съществено е, че се намаляват делът на преразпределението на доход между регионите. Относителната данъчна тежест понесена от местното население в по-голяма степен отговаря на количеството и качеството на консумираните от тях обществени услуги, или ако това не е така, те могат да държат непосредствено отговорни за това местните си избраници. С други думи, местното данъчно облагане се приближава повече до принципа на ползата в разпределянето на данъчното бреме между регионите. Освен това, местните управници са отговорни за количеството и качеството на тези услуги пред местните избиратели, т.е. те се отчитат пред тях как харчат техните пари, а не пред централната администрация за това как изразходват парите на централния бюджет. Хоризонталната отчетност и контрол измества вертикалната. При вертикалната отчетност местните власти винаги имат стимул да надценяват своите бюджетни нужди, а централното правителство да парира това като им отпуска по-малко от исканото от тях. Естественият резултат е, че парите за местно управление никога не стигат, но отговорността за това е размита между подценяване на местните разходи от центъра и слабата финансова дисциплина по места. Ето защо, някаква степен на финансова самостоятелност на местното управление е необходима за да заработи пряката връзка между предоставяне на обществени услуги и тяхното финансиране по места. Този аргумент е още повече в сила в страна като България, където кметските избори отразяват директния мажоритарен вот на избирателя, докъто парламентарните избори са пропорционални и отразяват повече вътрешнопартийния избор на народни представители (т.е. депутатите са отговорни по-скоро пред партията си и парламентарната си група, а партията е “отговорна” пред избирателя). Реалната практика в повечето страни по света е някъде между горните две крайности. Тя предполага различна степен и структура на разпределение на данъчните правомощия между централната и местната власт. Най-общо, тя означава избор на това, кои данъци са най-добри като местни, кои са най-добри като централни, и кои могат да бъдат споделяни от местната и централната власт, както и принципите на това споделяне. Оптималният местен данъкМеждународната практика показва, че няма един отговор на въпроса кои данъци са най-добрите местни данъци. От теорията на местните финанси могат да се извлекат няколко основни принципа, които определят параметрите на данъчната децентрализация. Данъците изпълняват три основни функции: фискална, т.е. да финансират публичните разходи; алокативна (т.е. насочват ресурсите като движат икономическия избор на потребители и доставчици) и дистрибутивна (т.е. преразпределят доходите с цел повишаване на общественото благополучие).2 В тази концептуална рамка оптималният местен данък би трябвало да допринася за най-доброто изпълнение на тези функции. Първо, оптималният местен данък би трябвало да има достатъчно фискален капацитет да осигури необходимите приходи за изпълнението на местните отговорности и да намали до минимум финансовата зависимост от централния бюджет. При това, местното финансиране би трябвало в максимална степен да отговаря на принципа на ползата, т.е. потребителите на местни услуги да участват максимално в тяхното финансиране. Това означава да се ограничи преразпределението на доход между регионите и свързаните с него отрицателни стимули за политиката на растеж на регионално равнище. Второ, той трябва да бъде със сравнително неподвижна база, т.е. да не води до лесна релокация на факторите на производство от една община в друга, което би довело до данъчна конкуренция и би подкопало фискалния му капацитет. Колкото по-подвижна е основата на един данък, толкова по-силни са аргументите за поверяването на решенията за структурата му на централната власт (Norregaard 1997:53-55). Ако за илюстрация на тази теза вземем факторите за производство, то тогава земята другото недвижимо имуществото и доходите от тях (наеми) са най-подходящи за местно облагане, а капиталът е най-подходящ за централно облагане. Работната сила е по средата. Тя е по-неподвижна от капитала и може да бъде сравнително по-успешно обложена с местен данък. Но облагането на личните доходи от заплати и надници може да повлияе на избора на работодателя и също да причини отлив на капитали. Общите данъци върху потреблението са също между тези, които определено се сочат за неподходящи за местна данъчна автономия. Причината е, че в малка страна потреблението лесно се пренасочва към съседната община с по-ниска ставка. Обратно, такси за услуги пък са класически пример за местно “облагане” на принципа на ползата. Те са с ниска ценова еластичност на търсенето. Подобно е и положението за лицензионни такси за развитието на малък бизнес, или цените на административните услуги. Ако са високи обаче, въпреки че не водят до релокация, могат да бъдат ефективна бариера пред започване на стопанска дейност. Трето, от гледна точка на преразпределителните функции на данъка, в теорията и практиката на публичните финанси се е наложил принципът, че ако целта е преодоляването на бедността и регионалните различия в национален мащаб, там главната отговорност трябва да пада върху централното правителство. Ето защо социалната политика е сред главните отговорности на централното правителство. Това е още повече в сила за задължителните пенсионните и здравни осигуровки, тъй като тяхната фискална ефективност и ефикасност изисква максимално широк и всеобхватен пул на рисковете. Именно икономиите от мащаба правят задължителните социални и здравни осигуровки сравнително неподходящи за местни данъци, а местните (например общински) осигурителни фондове, не толкова ефективни. Подобни аргументи определят и мястото на личния подоходен данък в разпределението на данъчните отговорности между различните нива на управление. Той е основен инструмент на централното правителство за разпределяне на данъчната тежест към данъкоплатците с по-голяма платежоспособност, т.е. за подобряване на вертикалната справедливост на данъчното облагане. Затова значението на личния подоходен данък за местните финанси е или като преотстъпен данък, или като паралелен местен данък, но не и като автономен местен данък. Ако резюмираме горните критерии и принципи излиза, че идеален местен данък няма. ДДС, акцизите и другите данъци върху потреблението са с висок фискален капацитет, но са неподходящи за местни, защото това изкривява конкуренцията на вътрешния пазар и води до пренасочване на стоковите потоци в съответствие с разликите в ставките, което пък в крайна сметка ще изравни цените. Разликата в данъка ще бъде поета от производителите, което отново води до релокация на предлагането. Социалните данъци имат цели, които са несъвместими с местното облагане. Тези, които са приложими на местно равнище, като имуществени данъци, данъци върху земята, лицензионни такси и данъци и такси за услуги са сравнително подходящи от гледна точка на алокативната ефективност на данъка, но са с малък фискален потенциал. Накратко, мястото на идеалния местен данък на фиг. 1 би трябвало да е в северозападната й квадрант, т.е. с малка подвижност на базата и висок фискален потенциал. Както се вижда то е почти празно.
Тази илюстрация налага два извода. Първият е, че насоките за укрепване на данъчната независимост на местната власт трябва да се търсят в данъците които попадат в югозападния квадрант на фигура 1. Те обаче сами по себе си са недостатъчни да преодолеят зависимостта на местната власт от низходящи трансфери от централната власт. Това определя относително голямото значение на преотстъпените данъци в новите унитарни пазарни икономики като България. Още повече, че наследените регионални различия са значително задълбочени в годините на прехода. Каталог: abgr -> docs docs -> Закон за местните избори глава първа общи положения docs -> Лекция подготвена от: Желез Съботинов, абгр айрин Ибрямова, абгр с благодарност към docs -> Програма 9: 30 10: 00 Регистрация 10: 00 10: 10 Откриване на форума: Найден Зеленогорски docs -> Опазване на околната среда – рационални идеи и реализация доц д-р Петър Ст. Петров – ниггг – бан, басет docs -> Екологията и инфраструктурата приоритет на общинското развитие docs -> Доклад този доклад се изготвя и подписва от Ръководителя на проекта docs -> В качеството си на управител на Глобус България еоод гр docs -> Развитие на човешки ресурси docs -> Уважаеми гости, дами и господа! Изтегляне 399.59 Kb. Сподели с приятели:
|
