Доклад №0300001311 за извършен одит на дейността на Министерството на финансите по организация и управление на бюджетния процес за периода от 01. 01. 2008 г до 30. 06. 2011 г



страница4/14
Дата24.10.2018
Размер1.41 Mb.
#95594
ТипДоклад
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14

Част трета

  • КОНСТАТАЦИИ


    І. Анализ и оценка на нормативната осигуреност на бюджетния процес

    Разработването и приемането на ясна, точна, пълна и навременна нормативна уредба, както и осигуряването на съответствие между законовите, подзаконовите и вътрешните актове, е съществено условие за ефективното изпълнение на бюджетния процес.



    1. Законова нормативна уредба

    1.1. Закон за устройството на държавния бюджет

    Разпоредбите по организацията, обхватът и процедурите на държавния бюджет са приети със Закона за устройството на държавния бюджет (ЗУДБ).5 Уредени са съставянето, приемането, изпълнението и отчитането на държавния бюджет, както и взаимоотношенията с бюджетите на общините и режима на извънбюджетните средства. Бюджетът се съставя, приема и изпълнява на годишна база, като се приемат прогнозни бюджетни тавани за следващите три години.



    1.1.1. От приемането на закона през 1996 г. той е изменян и допълван 9 пъти.

    Последната промяна на ЗУДБ6 е продиктувана от необходимостта да се приемат фискални правила, които да осигурят рестрикция по отношение на фискалната политика. Промяната обхваща прецизиране на дефиницията за бюджетно салдо; въвежда ограничение за максималния размер на разходите по консолидираната фискална програма, които не могат да надвишават 40 на сто от прогнозния брутен вътрешен продукт.7 Редактира се определението на бюджетната прогноза като „оценка на предвижданите параметри на консолидираната фискална програма за следващите три години, която ежегодно се актуализира и се одобрява от Министерския съвет”.8 Най-съществената промяна в закона е въвеждането на ограничение за дефицита по консолидираната фискална програма до 2 на сто от брутния вътрешен продукт,9 която подкрепя стремежа за поддържане на балансирана бюджетна позиция в дългосрочен план. Посочените промени влизат в сила от 01.01.2012 г.

    След приемането на ЗУДБ са правени и други промени, които допринасят за модернизацията на бюджетния процес като: въвеждането на принципите на ефективност и ефикасност при изразходването на бюджетните средства; приемането на разходни тавани за следващите три години по бюджетите на ПРБК и др.

    1.1.2. Със закона от 1996 г. е прието министърът на финансите и управителят на Българската народна банка (БНБ) да издадат наредба за касовото изпълнение на държавния бюджет, бюджетите на общините и фондовете и извънбюджетните сметки.10

    Наредбата не е издадена, като основните аргументи на Министерството на финансите са следните:

    - ежегодно се създава регламент за касовото изпълнение на държавния бюджет, бюджетите на общините и фондовете и извънбюджетните сметки;

    - след 2000 г. съществените въпроси, свързани с касовото обслужване на бюджетните предприятия се регламентират със закона за държавния бюджет за съответната година. За по-конкретна регламентация на въпросите се издават съвместни указания на министъра на финансите и управителя на БНБ. Подходът на ежегодна регламентация на правилата за касовото обслужване на плащанията е наложен и от въвеждането на нови моменти при касовото обслужване, свързани с провежданата реформа – въвеждане на IBAN, модернизация на единната сметка и СЕБРА. Счита се, че чрез методическите указания се постига унифицираност и изчерпателност по отношение на отчетността в бюджетния сектор.11

    Възприетият от Министерството на финансите подход за управление на касовото изпълнение на бюджета, независимо от посочените основателни аргументи, създава и рискове. Така например, издаването на многобройни указания, в които нееднократно се извършват позовавания на указания, издадени в предходни години, създава предпоставки за неправилно тълкуване или объркване от страна на потребителите, а също и за разнопосочни тълкувания на една и съща хипотеза. В този смисъл е необходимо да се вземе цялостно и адекватно управленско решение с оглед избягване на несъответствието между възприетата практика и изискванията на ЗУДБ. Намерението на министерството съществените въпроси, свързани с касовото изпълнение и банковото обслужване на бюджетните предприятия, да намерят трайна законова регламентация с промяна и допълнение на ЗУДБ или в нов устройствен закон за публичните финанси е адекватно.12

    1.1.3. В ЗУДБ остават необхванати много правила, които ежегодно се записват в годишните закони за държавния бюджет. Най-красноречивият пример за това е липсата в устройствения закон на регламентация за прилагането на програмното бюджетиране, което се прилага пилотно от 2002 г., а от 2008 г. програмен формат на бюджета съставят всички министерства. Липсата на трайна законова регламентация на програмното бюджетиране е един от факторите за подценяване на значението на програмните бюджети от ръководителите, които носят управленската отговорност, и респективно за недостатъчния му принос за ефективното и ефикасно изразходване на публичните средства.

    Други области и взаимоотношения, които следва да бъдат включени в закона са: многогодишното прогнозиране и бюджетиране, управлението и усвояването на европейските средства, прозрачността в бюджетния процес, пълният обхват на фискалните правила при бюджетирането, взаимоотношенията с ЕС и др.



    Налага се разработването на нов устройствен закон, в който да бъдат регламентирани отношенията, свързани с цялостния обхват на публичните финанси, разработването на средносрочна бюджетна рамка, регламентиране на връзката между изразходваните бюджетни средства и постигане на целите, извършване на регулярен преглед на публичните разходи и др. Изготвянето на нов закон, който да послужи като рамка за подобряване на бюджетната процедура и нейната организация е предвидено още с Конвергентната програма 2007 г. - 2010 г. Също така е записано и като елемент на бюджетната реформа в Доклада по тригодишната бюджетна прогноза и разходните тавани за периода 2008-2010 г., одобрена с решение на Министерския съвет (РМС).13٫14 В Програмата на правителството за европейско развитие на България 2009 – 2013 г., разработването на нов устройствен Закон за държавния бюджет и приемането на нова нормативна уредба за планиране и управление на публичните финанси, и утвърждаване ролята на програмното и ориентирано към резултатите бюджетиране, като основен метод за управление на публичните разходи , са предвидени като мерки по цел 2 „Повишаване качеството на публичните финанси”, приоритет І. 1 Запазване на макроикономическата стабилност.

    1.2. Закон за държавния бюджет. Постановление на МС за изпълнението на бюджета

    1.2.1. Държавният бюджет се приема от Народното събрание със Закон за държавния бюджет на Република България за съответната година, който е основният инструмент за управлението на бюджета на годишна основа.

    Законът е нормативен акт, който урежда първично или въз основа на Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна уредба. 15 За разлика от другите закони, ЗДБ има едногодишно действие, той не съдържа правни норми, които уреждат трайно обществени отношения по смисъла на Закона за нормативните актове и в този смисъл той е различен от другите закони. С него се утвърждава републиканския бюджет по приходи, разходи, трансфери и вноска в общия бюджет на Европейския съюз (ЕС), както и бюджетното салдо. Приемат се също самостоятелните бюджети на съдебната власт, на Народното събрание, на Сметната палата и на Комисията по финансов надзор. Определят се бюджетите на държавните органи, министерствата и ведомствата, както и трансферите от бюджетите на Министерството на образованието, младежта и науката (МОМН) и Министерството на отбраната (МО) за държавните висши училища и Българската академия на науките за съответната година. С държавния бюджет ежегодно се утвърждават разходите на ПРБК, които прилагат програмен формат на бюджета по политики, по други програми, непопадащи в рамките на провежданите политики, и по програма „Администрация”. Възлага се на МС да утвърди бюджетите на държавните органи, министерствата и ведомствата по видовете приходи, разходи, трансфери, субсидии/вноски и финансиране, както и по програми. Със закона се определят субсидиите за юридическите лица с нестопанска цел, субсидиите за общините и се въвеждат и други правила относно изпълнението на бюджета.



    1.2.2. С преходните разпоредби на законите се продължава действието на правила, отменени с новия нормативен акт, или се урежда тяхното прилагане спрямо висящи правоотношения или спрямо юридически факти, които са започнали, но не са завършени при действието на отменения акт.16

    В заключителните разпоредби следва да се включват правила, с които се придава обратна сила на акта, отлага се неговото действие или то се ограничава за част от територията на страната.17

    Анализът на годишните закони за държавния бюджет за одитирания период показа, че броят на членовете в законите за одитирания период са съответно 17 за 2008 г., 20 за 2009 г., 18 за 2010 г. и 18 за 2011 г. В същото време броят на параграфите в преходните и заключителните разпоредби е 90 за 2008 г., 80 за 2009 г., 66 за 2010 г. и 73 за 2011 г., или около и над 4 пъти повече от основните текстове.

    Постоянна практика е с ПЗР на ЗДБ за съответната година е да се правят промени в други нормативни актове. За одитирания период по този начин са направени промени в един кодекс и 31 закона, като най-често са променяни Закона за радиото и телевизията (4 пъти), Закона за здравното осигуряване (3 пъти) и по 2 пъти - законите за общинския дълг, за лечебните заведения, за вътрешния одит в публичния сектор, за здравето и за приватизацията и следприватизационния контрол.

    Годишният закон за държавния бюджет отразява спецификата на конкретната година и може да включва нетипични за други годишни бюджетни разпоредби. Анализът показа, че текстовете на 45 параграфа от ПЗР са еднакви и в 4-те закона за държавния бюджет, което е над 50 на сто от всички текстове в ПЗР на съответните закони. Само в 3 случая текстове, записани в ПЗР са намерили трайна нормативна уредба в съответния специален закон. Това е разпоредбата относно реда, начина и сроковете за внасяне, разпределение, трансфериране и отчитане на постъпленията от приватизацията на дружества с държавно участие18, която през 2010 г. намира решение в Закона за приватизация и следприватизационния контрол. Проблемът с издръжката на здравните кабинети в детските заведения и училищата19 е решен през 2010 г. с промяна в Закона за здравето. Осигуряването на средства за участието на Република България в международни операции и мисии20 се регламентира през 2010 г. с изменение и допълнение на Закона за отбраната и въоръжените сили.21

    1.3. Други актове и документи

    При управлението на бюджетния процес, освен посочените нормативни актове, които имат основна роля за нормативната осигуреност на процеса, ежегодно са приемани от МС решения за бюджетната процедура, за одобряване на средносрочната фискална рамка (СФР) и основните допускания, за приемане на тригодишни бюджетни прогнози (ТБП) и на разходни тавани, на законопроектите за държавния бюджет, приемани са постановления за изпълнението на държавния бюджет и др. От МФ са издавани указания за всички етапи на бюджетния процес, които съответстват на изискванията, заложени в нормативните актове и внасят яснота и конкретност при прилагането им.22

    Приети са своевременно основните нормативни и други актове, които регламентират бюджетния процес от планирането до изпълнението и докладването на бюджета. Налага се актуализация на Закона за устройството на държавния бюджет или приемането на нов закон за публичните финанси, в който да бъдат адекватно отразени реално настъпилите промени в бюджетната процедура. В годишните закони за държавния бюджет системно са включвани едни и същи текстове в ПЗР към съответния закон, което налага предприемане на мерки за тяхното трайно нормативно уреждане, в случаите когато това е целесъобразно. Това ще насърчи доброто бюджетно управление, тъй като правилата ще се възприемат като дългосрочни, а не като временни и би се подобрило тяхното изпълнение.

    Разработени и утвърдени са вътрешни актове, които съответстват на действащата нормативна уредба и улесняват нейното прилагане от разпоредителите с бюджетни средства.


    1. Каталог: file categories -> download
      download -> Доклад №0400400811 за извършен одит на финансовата дейност и управлението на предоставеното имущество на политическа партия герб за периода от 01. 01. 2010 г до 31. 12. 2010 г
      download -> Доклад №0200003612 за извършен одит на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в Община Велико Търново за периода от 01. 01. 2011 г до 31. 12. 2011 г
      download -> Доклад №0200007312 за извършен одит на администрирането на такса битови отпадъци и на възлагането и изпълнението на обществени поръчки в община Чепеларе
      download -> Доклад №0200005813 за извършен одит на управлението и разпореждането с имоти в Община Асеновград за периода от 01. 01. 2012 г до 30. 06. 2013 г
      download -> Доклад за резултатите от проверките на отчетите за приходите и разходите на политическите партии
      download -> Р е п у б л и к а б ъ л г а р и я с м е т н а п а л а т а о д и т е н д о к л а д
      download -> Настоящият окончателен одитен доклад е издаден с Разпореждане №069 от
      download -> Списък на съкращенията
      download -> Д о к л а д за резултатите от проверките на отчетите


      Сподели с приятели:
  • 1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   14




    ©obuch.info 2024
    отнасят до администрацията

        Начална страница