Изпълнение на процедурите относно планирането на бюджета от МФ

Координацията по подготовката за изготвянето на проект на РМС за одобряване на бюджетната процедура за съответната година е основна дейност на дирекция „Бюджет”. Дирекцията отговаря³⁹ за съгласуването на основните макроикономически показатели в рамките на бюджетната процедура и анализира отражението им върху консолидираната фискална програма.

Анализът на процеса по подготовката и организацията относно планирането на бюджета в МФ показва:

а) Преди изготвяне на проекта за РМС за бюджетната процедура за съответната година, от МФ се извършва анализ на изпълнението на прогнозата за предходната година. Дирекция „Икономически анализи и прогнози”⁴⁰ съставя и усъвършенства модели за прогнозиране и анализ на алтернативни сценарии, които подпомагат изготвянето на средносрочните фискални рамки за съответната година. От предоставената по време на одита документация не може да се проследи спазен ли е срока на разработените прогнози за основните макроикономически показатели от дирекция „Икономически анализи и прогнози”. В докладите на министъра на финансите към проектите на РМС за одобряване на бюджетната процедура и разходните тавани за съответната година е включен кратък анализ на основните макроикономически показатели.

б) От отдели „Бюджетна политика” и „Бюджетна методология” на дирекция „Бюджет” се изготвя анализ и оценка на ефектите от/върху различните видове политики за разработване на СФР. Оценки се извършват на разчетите на разходите по политики и програми по ТБП и проектобюджети и на изпълнението на политиките и програмите към средата на годината.

в) Вътрешното съгласуване на процеса за формулиране на целите и мерките на бюджетната политика и основните допускания, както и разработените макети за предоставяне на информацията по бюджетната процедура се извършва чрез работни срещи между ресорните дирекции и служебни бележки, предоставяни по електронната поща.

г) Дирекция „Бюджет”⁴¹ разработва методология, указания и насоки, необходими за планирането, съставянето, изпълнението и отчитането на програмните и ориентирани към резултатите бюджети на ПРБК, както и за съставянето на държавния бюджет. Оказва методологическа подкрепа на разпоредителите с бюджетни кредити, като съдейства за прилагане на бюджетната методология и предоставените им указания и насоки. От дирекцията е разработен Годишен наръчник за министерствата, въвеждащи програмния бюджет и ориентиран към резултатите подход на бюджетиране от 2005 г. и Общи насоки за определяне на индикатори за измерване на ефективността и ефикасността на изразходваните бюджетни средства от 15.12.2003 г. Организираните от Школата по публични финанси курсове и семинари включват теми, имащи отношение към повишаването на уменията и знанията в сферата на програмното бюджетиране.

д) От МФ са разработени критерии за извършване от служителите на дирекция „Държавни разходи”⁴² на предварителна оценка на ефективността и ефикасността на бюджетните предложения на ПРБК⁴³. Оценките на експертите се предоставят на директора на дирекцията и на ресорния заместник-министър. Информацията от оценките може да послужи на ПРБК при разработване на тригодишните бюджетни прогнози. ⁴⁴

Тъй като много от текстовете в РМС за бюджетната процедура ежегодно се повтарят следва да се обмисли по-устойчиво уреждане на основните въпроси от бюджетната процедура, включително срокове, отговорни ведомства, задължения за публикуване на документи, обществени консултации и др.

3.2. Бюджетни насоки и указания на Министерство на финансите при съставяне на бюджетите на ПРБК

Бюджетите на министерствата и ведомствата се разработват в съответствие с РМС за бюджетната процедура за съответната година и допълнителните указания на МФ, както и насоките за съставяне на проектобюджетите. При разработването им се отчитат фактори като СФР, основните допускания и основните макроикономически показатели.

а) В 6 от 8-те министерства/ведомства се извършва преглед на целите на политиките и на постигнатите резултати преди започване на бюджетната процедура;

б) Изискване за разработване на вътрешни графици по бюджетната процедура е заложено само в РМС № 76 от 06.02.2007 г.⁴⁵, което не е спазено от МЗ. За следващите години от одитирания период МТСП съставя графици, независимо от липсата на изискване;

в) Установени са случаи на закъснение (над един месец) за представяне в МФ на СФР и ТБП от страна на ПРБК, които след 2009 г. значително намаляват:

Година	Средносрочна фискална рамка	Тригодишна бюджетна прогноза и разходни тавани
2008 г.	АЯР, МТИТС, МЗ, и Омбудсмана	МК, МВнР, МТСП, НСИ
2009 г.	АЯР, МТИТС, МЗ, НСИ и Омбудсмана	МК, МВнР, МТСП, НСИ
2010 г.	МЗ	МЗ
2011 г.	МЗ и НСИ

д) Със закъснение (над един месец) са внесени проектите на бюджети на АЯР за 2008 г. и за 2009 г. и на МЗ за 2010 г. Поради липса на придружителни писма не може да се проследи кога са внесени проектите на бюджети на МТСП за 2008 г. и за 2009 г.;

е) Не може да се проследи спазен ли е срокът за внасянето в МФ на актуализираните проекти на бюджети на НСИ и МВнР за 2008-2011 г.; АЯР за 2008 г., 2009 г. и 2010 г. и МТИТС за 2011 г.;

ж) На петте министерства от одитната извадка е извършена предварителна оценка на ефективността и ефикасността на бюджетните предложения от служителите на дирекция „Държавни разходи”.

При извършения анализ на обвързаността между декларираните правителствени цели и заложените политики и програми в програмните бюджети на основата на ТБП в програмен формат на ПРБК е установено:

а) В три от петте министерства (МТИТС, МЗ и МТСП) стратегическите и оперативните цели се припокриват с формулираните цели в приетите от министерствата стратегии;

- В МТИТС стратегическите и оперативните цели по политиките се припокриват с тези, формулирани в Стратегията за развитие на транспортната система на Република България до 2020 г.;

- В МЗ целите по политиките са обвързани с Националната здравна стратегия 2008-2013 г.;

- В МТСП - Целите на политиката в областта на заетостта са обвързани с целта на Актуализираната стратегия по заетостта на Република България 2008-2015 г.; Целите на политиката в областта на трудовите отношения се припокриват с тези, заложени в Стратегията за безопасност и здраве при работа 2008-2012 г.; Целите на политиката за гарантиране на равни възможности съответстват на целта на Стратегията за осигуряване на равни възможности на хора с увреждания; Политиката в областта на демографското развитие е в съответствие с целта на Националната стратегия за демографското развитие на Република България 2006-2020 г.; Политиката в областта на трудовата миграция е обвързана с целта на Националната стратегия на Република България по миграция и интеграция 2008-2015 г.;

б) В четири от министерствата (МТИТС, МТСП, МВнР и МЗ) се наблюдава дефиниране на повече от три оперативни цели за постигането на една стратегическа цел (без МК, поради невъзможност да се разграничат ясно стратегически от оперативни цели).

Политики, при които по една стратегическа цел са формулирани повече от 5 оперативни цели са: МТИТС - по Политиката в областта на устойчивото развитие на пощенския сектор за една стратегическа цел са дефинирани 9 оперативни цели (2010- 2012 г.); МТСП - по Политиката в областта на демографското развитие са формулирани 8 оперативни цели (2008-2011 г.); по Политиката в областта на демографското развитие и равните възможности са формулирани 5 оперативни цели (2010-2012 г.); МЗ - по Политика в областта на диагностиката и лечението са формулирани 10-11 оперативни цели (2008-2010 г.);

в) От петте министерства в две (МВнР и МЗ) стратегическите и оперативните цели са ясно дефинирани и разграничени в тригодишните бюджетни прогнози. В три от министерствата (МК, МТИТС и МТСП) няма ясно разграничаване на стратегическите от оперативните цели по политиките в тригодишните бюджетни прогнози: МК за периода 2008-2011 г.; МТИТС за 2008-2010 г. и за 2009-2011 г. и в МТСП за 2010-2012 г. по Политиката в областта на заетостта;

г) Идентифицираните показатели за полза/ефект в МВнР, МТИТС, МК и МЗ са в по-голямата си част качествени. Единствено от МТСП е спазен правилният подход при формулиране на индикаторите за полза/ефект, които са свързани с постигането на стратегическите цели, заложени в програмния бюджет;

д) Познаването на външните фактори показва връзката между полза/ефект и продукт/услуга и необходимостта от анализ на свързаните с постигането на целите рискове. В МВнР, МТИТС, МТСП и МК външните фактори са предвидени за всяка програма. По програмите в ТБП за 2008-2010 г. на МЗ не са планирани външни фактори, които могат да повлияят върху постигането на ефекта за обществото;

е) В МК, МТИТС и МТСП са планирани повече от три програми, подчинени на една оперативна цел;

ж) В 4 от министерствата няма съвпадение на наименованията на поставените цели и програмите по политиките. В ТБП на МВнР за 2009-2011 г. от общо 13 програми наименованията на 8 съвпадат с оперативните цели на политиките, на 2 програми съответстват на стратегическите цели. По ТБП за 2010-2012 г. от общо 12 програми на 9 наименованията съвпадат с оперативните цели на политиките и на 3 със стратегически цели. В ТБП за 2011-2013 г. на МВнР това е коригирано и няма съвпадение на имена на програми със стратегически и оперативни цели;

з) Само в МТСП са формулирани показатели за изпълнение на програмите за всички политики, както и целеви стойности за тяхното постигане. По отделни програми в МЗ не по всички показатели за изпълнение са заложени целеви стойности. В МК част от показателите (не по-малко от 2) за изпълнение на програмите и целевите стойности по тях са заложени и като показатели за изпълнение на политиките. В МВнР и МТИТС по политиките и програмите или не са формулирани показатели, или има формулирани показатели, но не са планирани целеви стойности.⁴⁷

Проектите на решения за приемане на бюджетната процедура за одобряване на СФР и на законопроектите за държавния бюджет се обсъждат с Националния съвет за тристранно сътрудничество (НСТС) преди внасянето им в МС.⁴⁹ Те са придружени от набор документи, който включва: проект на решение, доклад на министъра на финансите по проекта на решение за бюджетната процедура, финансова обосновка и съобщение за средствата за масово осведомяване.

Съгласно РМС одобрените пакети от документи по бюджетната процедура се публикуват на интернет страницата на МФ.⁵⁰

Дирекция „Бюджет” към МФ организира записването във вътрешната мрежа на министерството на материалите, свързани с бюджетната процедура, подготовката на проектите на бюджети на ПРБК и на законопроекта за държавния бюджет. Отдел „Бюджетна методология” изготвя публикации и презентации за бюджетната методология и подготвя материали за Интернет страницата на Министерство на финансите. След приемане на решенията за стартиране на бюджетните процедури, за одобряване на средносрочните фискални рамки и указанията на МФ, за подготовката на тригодишните бюджетни прогнози, разходните тавани и проектозаконите за държавния бюджет, документите се публикуват на страницата на МФ. От 2010 г. се публикуват и проектобюджетите в програмен формат на първостепенните разпоредители с бюджетни кредити.

В доклада към бюджета за 2011 година правителството се ангажира да разширява обхвата на публичността: „По отношение на бюджетната прозрачност и публичност ще продължат усилията на правителството за разширяване на обхвата на информацията и на бюджетните документи. Като една от 85-те страни, попадащи в инициативата „Open Budget Survey” България ще продължи процеса на увеличаване на достъпа до бюджетна информация, както и за разширяване на възможностите за участие на обществеността в бюджетния процес.“ От тази гледна точка е добре да се осигури повече информация относно финансови и нефинансови активи на правителството, стойността на данъчните привилегии и облекчения, ефекти от различни макроикономически сценарии, по-детайлни данни по отделни данъци и др.⁵¹

Осигурена е от Министерството на финансите публичност и прозрачност на документите, свързани с провеждането на бюджетната процедура, като процесът на разширяване на обема на документите, които се публикуват следва да продължи.

ІІІ. Анализ и оценка на процеса по съставянето и приемането на държавния бюджет

Общите изисквания за подготовката на материалите, крайните срокове и отговорните ръководители в МФ във връзка с изготвянето и внасянето в Министерския съвет на законопроекта за държавния бюджет за съответната година са включени в график, утвърден от министъра на финансите. Материалите се представят в дирекция „Бюджет”. Графиците са съобразени с РМС за бюджетната процедура и са утвърдени от министъра на финансите или от ресорния заместник-министър.

Графиците са на хартиен носител и не се оповестяват на вътрешната страница на МФ. Към някои от етапите на бюджетната процедура са разработвани и вътрешни графици.⁵²

1. Съставяне на законопроекта за държавния бюджет

Сравнението между действащата нормативна уредба и издадените вътрешни актове, свързани със съставянето на държавния бюджет показа съответствие между разпоредбите за съставяне на държавния бюджет в ЗУДБ, РМС и графиците на МФ за бюджетната процедура за съответната година от одитирания период. Налице е усъвършенстване и прецизиране на текстовете, предложени от ресорните дирекции в процеса на разработване на проекта на държавен бюджет за съответната година. В графиците за бюджетната процедура за 2009 г. и за 2010 г. текстът от 2008 г. за изготвяне на актуализирани разчети от ресорните дирекции е прецизиран, като е предвидено изготвянето на мотивирани доклади, разчети и предложения за текст, необходими за разработването на законопроект за държавния бюджет на Република България за съответната година, които да се представят в Дирекция „Бюджет”.

Определените срокове в графиците за бюджетната процедура за съответната година са съобразени и предхождат тези в РМС за бюджетната процедура за съответната година.⁵³

Сроковете за представяне на мотивирани доклади, разчети и предложения за текстове по законопроекта за съответната година в графиците на Министерството на финансите съответстват на решенията за бюджетната процедура на Министерски съвет. Налице е тенденция за усъвършенстване и прецизиране на текстовете. Съставянето на графици е добра практика за създаване на организация и управление на бюджетния процес в Министерството на финансите.

2. Предложения на ресорните дирекции

Проверени са 76 служебни бележки, докладни записки и писма, с предложения на мотивирани доклади, разчети и предложения за текстове за разработването на законопроекта за държавния бюджет на Република България за съответната година, които са представени от ресорните дирекции в Дирекция „Бюджет” като водеща дирекция при съставянето на държавния бюджет.

Предложенията от ресорните дирекции, са в съответствие с регламентираните функции в УП на МФ и утвърдените функционални характеристики.

Голяма част от необходимата информация за разработване на законопроектите постъпва в Дирекция „Бюджет” по вътрешната електронна поща на предварително зададен адрес и матрица, което не съответства на общите изисквания в графиците на МФ за бюджетната процедура за представяне на материалите и на хартиен носител с подписа на съответния ръководител.⁵⁴

От проверените 36 служебни бележки с 94 предложения на текстове за включване в проекта на ЗДБ за съответната година и ПЗР на ЗДБ, 56 предложения са приети в ЗДБ за съответната година, от които 36 - без промени. Не са приети 28 предложения. Мотиви са изложени само по 17 от направените 94 предложения за текстове за включване в проекта и в ПЗР на ЗДБ за съответната година.

Проверените 9 мотивирани доклада на ресорни дирекции са включени в Доклада по проекта на ЗДБ на РБ за съответната година, в т. ч. 7 от тях след направени промени. Подобрена е практиката за съгласуване с ресорните дирекции на предложенията за текстове за включване в Доклада по проекта на Закон за държавния бюджет на Република България за 2011 г. като е установена съгласувателна процедура, включваща подписването на окончателния Доклад от директорите на ресорните дирекции.

Част от предложените разчети от ресорните дирекции постъпват в Дирекция „Бюджет” след определения срок в графика на МФ за съответната година, което води до съкращаване на сроковете за изготвяне на проекта на ЗДБ на РБ. ⁵⁵

Предложените от ресорните дирекции текстове за включване в проекта на Закон за държавния бюджет на Република България в преобладаващата си част са приети със Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година, въпреки липсата на мотиви към повечето от тях.

Мотивираните доклади на ресорните дирекции са включени в доклада по проекта на Закон за държавния бюджет на Република България за съответната година. Подобрена е практиката на съгласуване на окончателния доклад с директорите на ресорните дирекции.

3. Съгласувателни процедури на законопроекта за държавния бюджет

Съгласувателни процедури са извършвани със социалните партньори – НСТС, на основание чл. 3 от Кодекса на труда.

Националният съвет за тристранно сътрудничество обсъжда и дава мнения по законопроекти, проекти на подзаконови нормативни актове и решения на Министерския съвет във връзка с осъществяваното от държавата регулиране на трудовите и непосредствено свързани с тях отношения, осигурителните отношения, както и въпросите на жизненото равнище в сътрудничество и след консултации с представителните организации на работниците и служителите и на работодателите.⁵⁶

Организацията и дейността на НСТС са уредени с Правилник за организацията и дейността на съвета за тристранното сътрудничество (ПОДСТС).⁵⁷

Националният съвет за тристранно сътрудничество като орган на национално равнище се състои от представители на Министерския съвет и представителните организации на работниците, служителите и на работодателите за осъществяване на консултации и сътрудничество като обсъжда и дава мнения по проекти на нормативни актове, в т.ч. и въпросите, свързани с бюджетната политика.⁵⁸

Извърши се преглед на съгласувателната процедура и представените протоколи от заседанията на НСТС по проектите на ЗДБ от 2009 г. до 2011 г.:

а) Спазено е като цяло изискването за своевременното уведомяване на членовете на постоянната комисия по бюджетна политика и изпращането на необходимите материали до членовете преди провеждането на заседанието на комисията за обсъждане и становище по проекта на ЗДБ за съответната година,⁵⁹ с изключение на 2009 г.;

б) Съставяни са протоколи от заседанията на комисията за обсъждане и становище по проекта на ЗДБ за съответната година, съгласно разпоредбите на ПОДСТС.⁶⁰ С доклада, подписан от председателя на комисията по бюджетна политика, който е и заместник-министър на финансите, се информира председателя на НСТС за хода на преговорите със социалните партньори и работодателите на ниво постоянна комисия по бюджетна политика;

в) Няма публичен достъп до протоколите от проведените заседания от НСТС, от които да е видна позицията на участниците по време на заседанията и гласуваните решения;

г) Представителите на синдикалните организации изразяват принципни бележки по текстове на проектозакона за 2009 г. - относно размера на минималната работна заплата, необлагаемия минимум, увеличение на размера на работната заплата в бюджетната сфера, увеличение на пенсиите, единен разходен стандарт на един ученик, единен разходен стандарт на един студент, съотношението на пенсионноосигурителната вноска между работник и работодател, процентното съотношение от Брутния вътрешен продукт (БВП) за образование, наука и здравеопазване.

Работодателските организации единодушно подкрепят данъчната политика, заложена в проекта на ЗДБ на РБ за 2009 г. и правят бележки, част от които са: не е оценен в достатъчна степен размера на световната финансова криза и нейното отражение у нас; считат за необходимо да се стимулира икономическата активност; да се гарантира нормалното функциониране на най-важните социални системи и да се ограничат неефективните разходи, особено за нереформираните системи.

Приложено е писмено становище само от КТ „Подкрепа”. Няма гласувани и приети решения.

д) Страните в НСТС не постигат консенсус по проекта на ЗДБ на РБ за 2010 г. Синдикалните организации не приемат предложения проект и правят бележки – изразяват съмнение по философията на бюджета и възможността за гарантиране на стабилност; определят проекта на бюджета като изключително рестриктивен, настояват за въвеждане на семейно подоходно облагане и на необлагаем минимум на работната заплата, освобождаване на големите инвеститори от корпоративен данък за срок от 5 г. и др.

Работодателските организации приемат проекта на бюджет за 2010 г. Предлагат стандартизиране на доклада към годишните държавни бюджети с цел постигане на съпоставимост на данните и изготвяне към средата на годината на оценка на въздействието на промените в данъчните закони като база при подготовката на ЗДБ за 2011 г. Няма гласувани и приети решения.⁶¹