Доклад №0300001311 за извършен одит на дейността на Министерството на финансите по организация и управление на бюджетния процес за периода от 01. 01. 2008 г до 30. 06. 2011 г

Министерството на финансите анализира представените проекти на бюджети от ПРБК, проверява законосъобразността на предвидените приходи и разходи и тяхната обоснованост и провежда диалог с държавните органи и бюджетните организации.⁶²

Сравнението между издадените вътрешни актове и действащата нормативна уредба, свързана със съставянето на държавния бюджет показа, че има пълно съответствие между разпоредбите в ЗУДБ, решенията на МС и графиците на МФ за бюджетната процедура за съответната година от одитирания период относно провеждането на диалог с ПРБК. В решенията на МС за бюджетната процедура за съответната година от одитирания периода (без 2010 г.) е предвидено и подписването на меморандуми/споразумения с ПРБК. Установено е несъответствие между решението на МС за 2011 г. и графика на МФ за бюджетната процедура за 2011 г., където е пропуснат текста за подписване на меморандум/споразумение с ПРБК. В действащата нормативна уредба и вътрешните актове на МФ липсват правила за документирането на проведените диалози.

Определените срокове в графиците на МФ за бюджетната процедура съвпадат или минимално изпреварват сроковете в решенията на МС. За одитирания период в графиците е определян срок за провеждане на диалози с ПРБК между 3 и 11 октомври.

От анализа на отговорите на ПРБК е установено, че се провеждат диалози между ПРБК и МФ за уточняване на проектобюджетите им, включително и по програми за одитирания период. Установена е практика в МФ след 2010 г. да не се документират провежданите консултации и диалози, както и повторните консултации с ПРБК за уточняване на проектобюджетите за 2010 г. и 2011 г. ПРБК нямат обратна информация от страна на МФ дали се документират диалозите и под каква форма, което е резултат на липсата на изискване за съставяне на протоколи по време на консултациите между страните.

Извърши се анализ на 11 представени меморандума от 8 ПРБК, включени в одитната извадка. Министерствата и ведомствата приемат предложените параметри на бюджета за 2008 г. и 2009 г. и подписват меморандуми без възражения. Изключение правят МВнР и МТСП, които изразяват съображения или възразяват по отношение на параметрите в частта за разходите по бюджета. Споразумението с Омбудсмана е постигано при първия диалог, независимо, че бюджетът му при консултациите е намален.⁶³

Министърът на финансите изготвя окончателния проект на държавния бюджет и го внася в Министерския съвет заедно с мотивиран доклад.⁶⁵

В РМС за бюджетната процедура са определени срокове за внасяне от МФ в Министерския съвет на законопроекта за държавния бюджет за съответната година с бюджетните документи, включително програмния формат на бюджетите на МС, на министерствата и на агенциите, с които са съобразени сроковете в графиците на МФ.⁶⁶ За одитирания период не са спазвани сроковете за внасяне в Министерския съвет на проекта на Закон за държавния бюджет на Република България за съответната година и придружаващите го документи. При определен срок в бюджетната процедура в РМС за 2008 г. - 18.10.2007 г., материалите са внесени на 30.10.2007 г.; за 2009 г. при срок 20.10.2008 г. документите са внесени на 29.10.2008 г.; за 2010 г. при срок 19.10.2009 г. – внесени на 27.10.2009 г. Спазен е само определеният срок 19.10.2010 г. за внасянето в МС на основния пакет от материали за бюджетната процедура за 2011 г., като същите са внесени на 28.09.2010 г.⁶⁷

Изпратените от МФ материали по проекта на ЗДБ за съответната година за разглеждане от Министерския съвет не винаги са в пълен обем. Основните причини за това са:

- непредставяне на бюджетите в програмен формат (2008 г. – Министерство на околната среда и водите (МОСВ), МЗ, МОМН; за 2010 г. – МС, МЗ, МОМН; за 2011 г. – МОМН, Министерство на земеделието и храните (МЗХ), МТСП, Министерство на физическото възпитание и спорта (МФВС);

- несъобразяване на изпратените програмни бюджети с разходите на министерството (2008 г. – Министерство на икономиката и енергетиката/туризма (МИЕ/Т);

- несъобразяване с параметрите на разходните тавани (2010 г. – МВнР);

- оформяне на материалите по програмния бюджет като класифицирана информация с гриф „Поверително” (2008 г. - МО);

- служебно разпределение на разходите, поради непредставяне на разпределение по политики, други програми, непопадащи в рамките на провежданите политики и по програма „Администрация” (2011 г. - МЗ и МФВС).

С решение на Министерския съвет за съответната година в срок, до два месеца преди началото на бюджетната година,⁶⁸ се одобрява проекта на ЗДБ, приема се становището на Министерския съвет по проекта на бюджета на съдебната власт, и се предлага на Народното събрание да разгледа и приеме становището на Министерския съвет по проекта на бюджета на съдебната власт.

Министерството на финансите има задължението, съгласно РМС за бюджетната процедура, в определен срок да публикува на интернет страницата си одобрения от Министерския съвет пакет от документи. По своя характер това задължение на МФ е от съществено значение за осигуряване на обществен достъп до информация и е гаранция за прозрачност на документите по бюджетната процедура за съответната година.⁶⁹

На интернет страницата на МФ в категорията Бюджет-Бюджет-архив са архивирани Докладите по ЗДБ на РБ за съответната година от одитирания период във вида, в които са внесени в Народното събрание от Министерския съвет и докладите на ПРБК по чл. 6, ал. 3 на проекта на ЗДБ на РБ – проектобюджети в програмен формат.⁷⁰

Законопроектът за държавния бюджет се разглежда по реда, установен с Правилника за организацията и дейността на Народното събрание.⁷¹

Народното събрание изслушва доклад на Министерския съвет, представен от министъра на финансите, и доклад от комисията, отговаряща за бюджета, след което обсъжда проекта на годишния закон за държавния бюджет. Държавният бюджет се приема със закон по съставни бюджети, включващи основните видове приходи, разходи и трансфери, бюджетното салдо по републиканския бюджет и неговото финансиране, общите суми на приходите и разходите на бюджетите на държавните органи и отношенията им с централния бюджет, отношенията на държавния бюджет с бюджетите на общините и отношенията с извънбюджетните фондове, в т.ч. и по политики и програми на всички задължени ПРБК.⁷²

Публикувани са стенограмите от пленарните заседания за приемане на първо и второ четене на проекта на ЗДБ на РБ за съответната година на интернет страницата на Народното събрание. Насърчителен е фактът, че в парламентарните дискусии все по-често се включват въпроси, свързани с програмните бюджети и ориентирания към резултатите подход на бюджетиране.⁷³ Държавният бюджет на Република България за одитирания период е приет със закон от Народното събрание до началото на съответната бюджетната година, с което са спазени изискванията на ЗУДБ.

Бюджетите на държавните органи, министерствата и ведомствата/ПРБК, за одитирания период, са утвърдени със Закона за държавния бюджет за съответната година.

През различните години на одитирания период в резултат на структурни промени като създаване, закриване или вливане на определени дейности или структури броят на ПРБК е различен - 36 през 2008 г., 39 през 2009 г., 34 през 2010 г. и 35 през 2011 г.

1.1. Утвърждаване на бюджетите на държавните органи, министерствата и ведомствата/ПРБК по параграфите на Единната бюджетна класификация (ЕБК)

Министерският съвет приема постановление за изпълнението на държавния бюджет до един месец след обнародването на годишния закон за държавния бюджет, в съответствие със ЗУДБ. Постановлението следва да конкретизира стойностните и натуралните показатели по бюджетите на държавните органи и бюджетните организации.⁷⁴

В изпълнение на посочените изисквания МС е приел постановление за изпълнение на държавния бюджет за всяка от годините на одитирания период.⁷⁵ Утвърдени са бюджетите и показателите за дейността на държавните органи, министерствата и ведомствата по видове приходи, разходи, трансфери, субсидии/вноски, бюджетно салдо и финансиране. Въведено е задължение държавните органи, министерствата и ведомствата в срок от 10 дни от обнародването на постановлението в „Държавен вестник” да публикуват утвърдените си бюджети на своята интернет страница.⁷⁶ От дирекция „Държавни разходи” в МФ за годините на одитирания период са издадени указания за изпълнението на ДБ за съответната година.

1.1.1. С ПМС за изпълнението на държавния бюджет за съответната година се определят капиталовите разходи на ПРБК, които подлежат на утвърждаване от министъра на финансите.⁷⁷ За 2008 г. и 2009 г. това са капиталовите разходи по обекти за строителство и основен ремонт, както и за дълготрайни активи с единична стойност над 500 хил. лв., а за 2010 г. и 2011 г. – с единична стойност над 200 хил. лв.⁷⁸ Също така е определено ПРБК, в срок от един месец от обнародването на постановлението в Държавен вестник, да представят в МФ обяснителна записка, информация на технически носител и документация за капиталовите разходи (разпределение на средствата) при условия и по ред, определени от министъра на финансите с указанието за изпълнение на държавния бюджет.

1.1.2. Срокът за представяне в МФ на обяснителна записка, информация на технически носител и документация за капиталовите разходи е спазен за целия одитиран период единствено от НСИ. Агенцията за ядрено регулиране също е спазила това изискване, с изключение на 2008 г. Министерството на здравеопазването представя първоначалния пакет документи за 2011 г. в срок, но разчетът не отговаря на месечното разпределение по ЗДБ и коригираният разчет е представен едва на 25.03.2011 г. При останалите ПРБК (МТСП, МВнР, МТИТС, МК) срокът или не е спазен или неговото спазване не може да се установи, поради липса на датирани придружителни писма, с които са изпратени документите.

В 14-дневен срок след предоставяне на пълната, изготвена съгласно изискванията, информация на магнитен носител за капиталовите разходи, МФ следва да изпрати на ПРБК генериран пакет съгласно разпоредбите на Постановлението на МС (ПМС) за изпълнение на ДБ на РБ за съответната година, който в 7-дневен срок ПРБК представя обратно в МФ подписан и подпечатан за утвърждаване от министъра на финансите.⁷⁹ Спазването на горепосочените срокове е трудно проследимо и в много случаи те не се спазват. Изискване за срока, в който МФ одобрява разпределението на капиталовите разходи, не е определено. Датата на утвърждаването на разчетите не във всички случаи може да се установи, тъй като за 2008 г. и за 2009 г. не съществува изискване за изпращането на утвърдените разчети от МФ на ПРБК с придружително писмо. В резултат от извършен одит на Дирекция „Вътрешен одит” на МФ, е дадена препоръка на Дирекция „Държавни разходи” първоначалните и актуализираните разпределения на капиталовите разходи да се изпращат с придружителни писма до съответните разпоредители с бюджетни кредити. Това е направено с цел проследимост на момента, в който ПРБК могат да извършват капиталови разходи и за осъществяване на ефективен последващ контрол. В изпълнение на препоръката Дирекция „Държавни разходи” въвежда практиката да изпраща утвърдените разпределения за капиталовите разходи с придружителни писма.⁸⁰

За 2011 г. разчетите са утвърдени и изпратени на ПРБК в края на м. март или началото на м. април. За останалите години от одитирания период, в случаите когато е възможно проследяване на датите, е установено, че разчетите за капиталови разходи са утвърждавани много след началото на бюджетната година (МК – м. май за 2008 г. и за 2009 г.; м. юни за 2010 г.; МТСП – м. май за 2010 г.; МТИТС – м. април за 2008 г. и м. юли за 2010 г.). Основните причини за късното утвърждаване на капиталовите разходи са неспазване на срока от ПРБК за първоначалното представяне на разчетите в МФ и констатирани недостатъци в документацията. В някои случаи, съгласувателната процедура на разчетите с Дирекция „Управление на средства от ЕС” за 2008 г. и за 2009 г. и с Дирекция „Икономически анализи и прогнози” за 2010 г. и за 2011 г. налага допълнителни пояснения или представяне на документи, което също води до удължаване на процедурата по утвърждаване на разходите (МЗ - за 2008 г. и за 2009 г.; МК – за 2009 г. и за 2010 г.; МВнР – за 2010 г.).⁸¹

1.1.3. Държавните органи, министерствата и ведомствата в срок до 10 дни от обнародването на постановлението за изпълнение на държавния бюджет в „Държавен вестник” следва да публикуват утвърдените си бюджети на своята интернет страница.⁸²

Прегледът на интернет страниците на ПРБК от одитната извадка показа, че са публикувани бюджетите за одитирания период на МТСП и МТИТС, на НСИ за 2010 г. и за 2011 г., а на АЯР само за 2011 г. Не са публикувани бюджетите за целия одитиран период на МЗ, МВнР и Омбудсмана. Спазването на срока не може да се установи, тъй като не е видима датата на публикуването.⁸³

Първостепенните разпоредители с бюджетни кредити разпределят бюджетите си, одобрени от Народното събрание и конкретизирани от Министерския съвет, по пълна бюджетна класификация и по тримесечия и утвърждават бюджетните сметки на второстепенните разпоредители с бюджетни кредити.⁸⁴ В срок от един месец от обнародването на постановлението за изпълнение на ДБ в „Държавен вестник” същите представят в МФ месечно разпределение на утвърдените им годишни размери на приходите, разходите, трансферите, субсидиите/вноските, бюджетното салдо и финансирането съгласно Единната бюджетна класификация (ЕБК).⁸⁵ Основно изискване към месечното разпределение е, че то следва да отразява спецификата и периодичността на разходите по бюджета на съответния ПРБК. Подробни указания са давани с ежегодните указания на Дирекция „Държавни разходи” на МФ за изпълнението на държавния бюджет.⁸⁶

Срокът за представянето на разпределенията е спазван. Изключение правят МЗ, с неспазен срок за 2008 г. и за 2011 г. и МК – за 2008 г. и за 2009 г. Министерството на външните работи представя разпределението за разходите на ведомството за 2008 г. и за 2009 г. по електронната поща, поради което не може да се установи спазването на изискуемия срок.⁸⁷

Едновременно с месечните разпределения на разходите министерствата и ведомствата представят годишно разпределение по утвърдените програми и по функции/групи, в което сумата на разходите по всички програми по определен показател съответства на същия показател от Макета за месечно разпределение на бюджета, както като общ размер, така и по функции/групи.

1.2.2. При извършване на промени по реда на ЗУДБ, разпоредителите с бюджетни кредити следва да представят в МФ актуализирано месечно разпределение на коригираните им бюджети.⁸⁸

За одитирания период министерствата и ведомствата от одитната извадка представят актуализирани месечни разпределения на разходите. Не е спазвано изискването за съставяне и представяне на актуализирано разпределение на разходите след всяка корекция на бюджета/искане за завишаване на лимита за разход, с изключение на АЯР и Омбудсмана, в които корекциите на бюджета са малко на брой. Спазването на посоченото изискване е трудно приложимо практически, предвид честите корекции на бюджетите и множеството искания за завишаване на лимита за разход, които отправят разпоредителите със средства към МФ. В обичайния случай са представяни актуализирани разпределения на разходите в края на месеца (МК, МЗ) или за група корекции на съответния бюджет (МТИТС, МК). В част от случаите спазването на изискването не може да се установи, поради непълната документация на хартиен носител, тъй като често кореспонденцията между МФ и ПРБК се извършва по електронен път (МТСП, МЗ).

Срокът за представяне на актуализираните месечни разпределения системно не е спазван или същият е спазен само по отношение на последното корекционно писмо (НСИ, МТИТС, МК). Единствено АЯР представя актуализираните си месечни разпределения на разходите за одитирания период в срок до 10 дни след извършване на корекцията по неговия бюджет. В част от случаите точната дата на представяне не може да се установи от наличната документация (МК, МВнР, Омбудсман).

Определянето на срок за представяне на актуализираните месечни разпределения на бюджета е правилно от гледна точка на по-доброто оперативно управление на средствата по бюджетите на ПРБК, но то е записано във Вътрешните правила на Министерството на финансите относно входящата и изходящата информация за изпълнението на бюджета на държавните органи, министерствата, ведомствата и самостоятелните бюджети, които не са публични. Изискването следва да се включи в годишните указания за изпълнение на държавния бюджет, които се изпращат до всички разпоредители с бюджетни средства.⁹⁰

Спазени са изискванията от министерствата и ведомствата за представяне на първоначални месечни разпределения на съответните им бюджети в определения срок. Разпределенията са съобразени със стойностните показатели, утвърдени с бюджета. Коректно са съставени и са представени годишни разпределения по утвърдените програми и по функции/групи от разпоредителите, които прилагат програмен формат на бюджета. Съществуват проблеми при представянето и спазването на срока на актуализираните месечни разпределения на бюджета, част от които са обективни и изискват оптимизиране на изискванията от страна на МФ. За да се осигури спазването на правилата и сроковете е необходимо да се осигури електронна деловодна система, която да отбелязва дата на получаване, както и да издава входящ номер на постъпващите електронно документи.⁹¹

1.3. Месечни лимити за разход

Дирекция „Държавно съкровище” осъществява агрегиран контрол и управление на плащанията чрез залагане на общ лимит за плащания на съответните разпоредители с бюджетни кредити с оглед осигуряване на ритмичност при финансирането на държавните разходи. Залагането на лимити за плащания в системата за електронни бюджетни разплащания (СЕБРА) по съответните сметки в БНБ се извършва от дирекцията въз основа на служебни бележки от съответните дирекции. СЕБРА е разработена за автоматично управление и контрол на плащанията в рамките на разходните лимити на ПРБК. Разпоредителите оторизират плащанията, които системата верифицира, че са в рамките на оторизирана бюджетна сума. Заявките за лимити на държавните органи, министерствата и ведомствата се изготвят от Дирекция „Държавни разходи”.⁹² Министерството на финансите всяка година, на основание на ЗДБ и ПМС за изпълнението на ДБ издава указания относно съдържанието, реда и сроковете за представяне в МФ на заявките за ежемесечните лимити за плащания.⁹³

Ежемесечните искания за лимити за плащания се представят от ПРБК в Дирекция „Държавни разходи” на МФ до 20-то число на предходния месец. Едновременно с това се представя и актуализирана прогноза за постъпленията и плащанията за следващите два месеца след месеца, за който се отнася заявката за плащания. Стойностите в заявката за лимит следва да съответстват на актуализираното месечно разпределение на бюджета.

Прегледът на исканията и заявките за лимити за плащания на ПРБК от одитната извадка показа, че всички министерства и ведомства ежемесечно са представяли искания за лимити за плащания, част от които са изпращани по електронна поща, поради което не са налични на хартиен носител (МТСП). Исканията, предоставени на хартиен носител не винаги са придружени с писма, от които да се установи датата на изпращането им. По тази причина много трудно може да се установи спазването на срока за представяне. Редовно със закъснение са представяни исканията за лимити от МЗ, МВнР, МТИТС. Обяснението на експертите е, че исканията се изпращат навреме по електронен път, а впоследствие и на хартиен носител.⁹⁴