Доклад №0300003111 за извършен одит "Противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси" в мррб за периода от 01. 01. 2009 г до 30. 06. 2011 г. Януари 2013 година



страница1/12
Дата31.08.2017
Размер1.64 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12





ОДИТЕН ДОКЛАД
0300003111

за извършен одит ”Противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси” в МРРБ за периода от 01.01.2009 г. до 30.06.2011 г.

Януари 2013 година

Настоящият одитен доклад е окончателен и е издаден с Разпореждане на председателя на Сметната палата № 001 от 09.01.2013 г.



С Ъ Д Ъ Р Ж А Н И Е

Терминологичен речник

4

Списък на съкращенията

6

Част първа. Резюме

7

Част втора. Въведение

11

І. Основание за извършване на одита

11

ІІ. Информация за одитирания обект

11

ІІІ. Цели на одита

13

ІV. Одитни въпроси

13

V. Обхват на одита и ограничения в обхвата

13

VІ. Одитен подход

14

VІІ. Критерии за оценка на изпълнението

14

VІІІ. Методология на одита

15

Част трета. Констатации

16

І. Стратегическа рамка на осъществяваната геозащитна дейност от МРРБ

16

ІІ. Финансова осигуреност на дейностите за противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси

18

1. Анализ на осигуреността със средства от национални източници и от международни финансови институции

18

2. Анализ на осигуреността със средства от Европейския съюз по Оперативна програма „Регионално развитие”

21

ІІІ. Превантивни геозащитни мерки за противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси

22

1. Въвеждане и поддържане на регистър на свлачищата на територията на страната

22

2. Мониторинг на свлачищните райони

25

3. Техническа помощ при възникване на неблагоприятни геодинамични процеси

31

ІV. Осъществяване на контрол на строителството в свлачищни райони

36

1. Обезпеченост с процедури за осъществяване на разрешителния режим

36

2. Управление на процедурите по издаване на предварителни разрешения за строителство в свлачищни райони

37

V. Постигане на целите и очакваните резултати от изпълнението на финансираните дейности за противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси

39

1. Анализ на изпълнението на проектите по сключените договори за геозащитна дейност, финансирани със средства от държавния бюджет

39

2. Осъществен контрол по изпълнение на договорите за реализиране на инвестиционните проекти и отчитане

43

3. Сключени договори по Оперативна програма „Регионално развитие”

44

4. Анализ на изпълнението на договорите за безвъзмездна финансова помощ по ОПРР

46

5. Мониторинг и отчитане на изпълнението на проектите за ограничаване на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси

48

Част четвърта. Заключение

50

Част пета. Препоръки

52

Опис на приложенията

54

Опис на одитните доказателства

60


Терминологичен речник



Геозащитна дейност


Комплекс от дейности и мероприятия по проучване, проектиране, строителство, експлоатация и поддържане на съоръжения за защитата на застрашени и засегнати територии от оврази, свлачища, срутища, морска абразия, речна ерозия и неблагоприятни техногенни процеси.

Геозащитни съоръжения


Отводнително-укрепителни и брегозащитни съоръжения, като дренажи, дренажни галерии, отводнителни кладенци, хоризонтални дрениращи сондажи, подпорни стени, земни и скални контрафорси, пилотни и анкерни системи, дамби, брегозащитни вълноломи, тирета, буни, изкуствени плажове, наносформиращи се насипи, биологично активни наносформиращи се полета, агролесомероприятия и др.


Свлачищни райони



Естествени или изкуствени склонове и откоси, които се движат или могат да се въведат в неустойчиво състояние под влияние на комплекс от природни и техногенни фактори, като:

1. тегло на земните маси, наличие на подземни и/или повърхностни води, нестабилни геоложки структури, сеизмични въздействия, напуканост, абразия, ерозия, изветряване, неблагоприятни климатични въздействия и др.;

2. тегло на нови сгради и съоръжения, водоплътност на водопроводните и канализационните инсталации и мрежи, направа на изкопи и насипи, вибрации, подкопаване и други въздействия, които влошават устойчивостта на склона (откосите).


Срутище

Форма на свлачище, представляващо внезапно обрушване на откосите на скални масиви, изградени от скали с твърди структурни връзки.

Абразия

Отмиване на бреговете на водни площи и реки.

Ерозия

Процес, причиняващ разрушаване на земната повърхност, пренасяне и отлагане на отделените материали от водни потоци.


Силово укрепване на свлачище

Изграждането на укрепващи строителни

конструкции – пилоти, анкерни, пилотно-анкерни.




Контролно-измервателна система

Система от технически средства (геодезични репери, инклинометри, тензометри и др.), които са монтирани на укрепеното/стабилизираното свлачище и служат за следене на поведението му.


Репер

Геодезически знак, който служи като изходна точка при измервания, нивелиране и при нанасяне на точки и линии от план на местността.


Инвестиционен проект

Проект, който е предназначен за строителство на обекти.


Списък на съкращенията

ЗУТ

Закон за устройството на територията

ЗУДБ

Закон за устройството на държавния бюджет

ЗДБРБ

Закон за държавния бюджет на Република България

РМС

Решение на Министерския съвет

МС

Министерски съвет

МРРБ

Министерство на регионалното развитие и благоустройството

МФ

Министерство на финансите

ДНСК

Дирекция за национален строителен контрол

ОПРР

Оперативна програма „Регионално развитие”

Дирекция „БД”

Дирекция „Благоустройствени дейности”

Дирекция „ИД”

Дирекция „Инвестиционни дейности”

ГД „ПРР”

Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие”

Дирекция „ЕИП”

Дирекция „Европейски инфраструктурни проекти”

УО

Управляващ орган

ТСУСА

Териториално селищно устройство, строителство и архитектура

ЕИБ

Европейска инвестиционна банка

БРСЕ

Банка за развитие към Съвета на Европа

ЕФРР

Европейския фонд за регионално развитие

ДПК

Държавна приемателна комисия


Част първа

РЕЗЮМЕ
1. Свлачищата, ерозията и абразията са основни елементи на геоложката опасност на територията на България. Предотвратяването на тяхната поява и разрастване и възстановяването на нанесените щети на населените места и техническата инфраструктура е една от целите на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) при изпълнение на дейностите по геозащита. Основните мерки за постигане на тази цел са осъществяване на превантивни геозащитни мерки, прилагане на разрешителен режим за строителство в свлачищни райони и управление на проекти за ограничаване на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси.

Геозащитата е сложна система от различни дейности, осъществявани на територията на страната. Нейното ефективно съществуване зависи от съвременната административна и нормативна уредби, добрата координация между министерства, ведомства и институции и достатъчно финансово осигуряване.

През периода от 01.01.2009 г. до 30.06.2011 г. дейностите по противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси са осъществявани при липсата на актуални стратегически документи, които да регламентират ясни цели, конкретни мерки и дейности за тяхното изпълнение, органите за тяхното реализиране, координацията между тях и подходящо финансиране.
2. Дейностите са финансирани със средства от държавния бюджет, от държавни инвестиционни заеми и средства от Европейския съюз по Оперативна програма „Регионално развитие” (ОПРР) и са изпълнявани от три дирекции в структурата на МРРБ - „Благоустройствени дейности”/„Инвестиционни дейности”, дирекция „Европейски инфраструктурни проекти” и Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие”.

3. Относителният дял на осигурените средства от държавния бюджет за реализиране на геозащитните дейности е едва 2,88 на сто от общия размер на утвърдените средства за капиталови разходи по бюджета на МРРБ. Независимо, че дейностите по противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси за опазване здравето и живота на населението, пътната инфраструктура и обработваеми земи заемат равностойно място сред останалите политики и приоритети на МРРБ, размерът на средствата за тяхното осъществяване е незначителен. През одитирания период същият е коригиран многократно, както поради спецификата, сложността и динамиката на процесите в тази област, така и в резултат от вземаните различни управленски решения през този период.


4. През одитирания период са положени усилия за увеличаване на източниците за финансиране на дейностите със средства от Европейския съюз по ОПРР, с което е създадена предпоставка за по-добро реагиране при настъпващите геодинамични промени.

Приносът на средствата от този източник е за финансиране изграждането и укрепването на дребномащабна инфраструктура за предотвратяване на свлачища и не допринася за предотвратяване появата и укрепване на по-мащабни свлачищни райони, засягащи многочислено население и важни инфраструктурни обекти.


5. Осъществяването на ефективна превантивна дейност за предотвратяване на свлачищните, ерозионните и абразионни процеси води до спестяване на значителни по размер средства от тежките последствия при тяхното възникване и проявление. През одитирания период относителният дял на средствата за осъществяване на превантивна дейност е незначителен и представлява само 3,46 на сто за 2009 г. и 5,32 на сто за 2010 г. от общия размер на осигурените средства за противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси. За първото полугодие на 2011 г. средства за превантивна дейност не са планирани и такава не е осъществявана.

Съгласно разпоредбите на Закона за устройството на територията (ЗУТ), отговорно за осъществяването на мониторинга и регистрирането на свлачищата на територията на страната, като превантивни мерки, е МРРБ. Предвидено е министерството да води публичен регистър на свлачищата на територията на страната.

В ЗУТ е предвидено да се издаде наредба, която да регламентира обстоятелствата и данните за вписване в регистъра на свлачищата, както и реда, условията и начина за осъществяването на мониторинга. В продължение на девет години от възникване на това задължение, наредбата все още не е издадена.

При липсата на регламентиран ред, мониторингът е изпълняван от три държавни дружества – „Геозащита” ЕООД Варна, „Геозащита Плевен” ЕООД и „Геозащита” ЕООД Перник чрез възлагане с договори за режимни изследвания, на база тригодишни рамкови споразумения. Срокът на действие на споразуменията е изтекъл през одитирания период. Мониторингът не е възлаган и осъществяван регулярно, с което не са създадени условия за системно проследяване динамиката на процесите в регистрираните свлачищни райони и за въвеждане и поддържане на актуални данни за свлачищните процеси.

През периода от началото на 2009 г. до средата на 2011 г. министерството е заплащало на геозащитните дружества за регистриране, въвеждане и поддържане на данните в регистъра на свлачищата, в резултат от осъществявания мониторинг и консултантски услуги, но няма изграден единен регистър на свлачищата на територията на страната, по смисъла на регламентите на ЗУТ. Не е осигурен достъп до базата данни за свлачищата, поддържани от „Геозащита” ЕООД Варна, а само до поддържаните данни от останалите две геозащитни дружества. Достъпът до тази информация е чрез IP адрес, при което липсва връзка към регистъра от интернет страницата на МРРБ.
6. По предоставени данни от геозащитните дружества към 30.06.2011 г. наблюдаваните от тях свлачища на територията на страната са 1670. Поради липсата на финансов ресурс, е постигната ниска степен на обезпеченост на свлачищата с контролно измервателни системи и с укрепителни съоръжения. Това не позволява да се следи динамиката на свлачищните процеси и да се предотвратява тяхното разрастване, както и да се измерва ефектът от укрепителните съоръжения в свлачищните райони с изградени такива.

Не са поддържани данни за броя на населението и на сградите в свлачищните райони, което не позволява да се установи доколко са спазвани приоритети за избор на свлачища за наблюдение от геозащитните дружества.


7. Съгласно разпоредбите на ЗУТ, МРРБ осъществява координацията между отделните ведомства по геозащитата на населените места, курортните комплекси, бреговете на река Дунав и Черно море. Липсва нормативен акт, който да конкретизира вида на осъществяваната координация. Същата е възложена за изпълнение на трите геозащитни дружества, въз основа на рамкови споразумения и договори за консултантски услуги. След изтичане срока на действие на рамковите споразумения, такава дейност не е възлагана. По този начин от министерството не е осъществена законово регламентираната координация между отделните ведомства в областта на геозащитната дейност.

От предоставените от геозащитните дружества услуги най-голям е делът на инженерно-геоложките огледи, извършени въз основа на искане на общини при възникнали неблагоприятни геодинамични процеси и даването на становища с конкретни препоръки. Липсва регламент, който да задължава общините да представят обратна информация на МРРБ за предприети действия за изпълнение на дадените препоръки. Това не позволява да се събира цялостна и актуална информация за данните в регистъра на свлачищата, както и да се оцени ефектът от вложените от МРРБ средства за изпълнените услуги.


8. В изпълнение на възложеното със ЗУТ задължение на МРРБ да осъществява контрол върху строителство от всякакъв вид в свлачищни райони, чрез издаване на предварително разрешение за строителство, през одитирания период са разгледани голям брой преписки на заявители – общини и частни лица и са издадени предварителни разрешения. Част от тях не са разгледани в изискуемия двумесечен срок, поради забавяне на процедурата от страна на МРРБ. С издаването на предварителни разрешения за строителство са създадени условия за контрол върху инвестиционните намерения в свлачищни райони. Поради задържането и окончателното произнасяне по значителен брой преписки, същият не е в достатъчна степен ефективен.
9. За ограничаване разрастването на свлачищните процеси са реализирани инвестиционни проекти за изграждане на укрепителни, отводнителни и брегозащитни съоръжения на обекти в свлачищни райони. През одитирания период са финансирани само преходни обекти със започнато строителство през предходни години. Строителството на тези обекти е започвано и спирано, поради неосигурен достатъчен финансов ресурс за тяхното финализиране. В резултат на това са създадени условия за частично разрушаване на изградените на определен етап укрепителни съоръжения и разрастване на свлачищните процеси; необходимостта от влагане на допълнителен финансов ресурс за отстраняване на допуснатите разрушения, както и риск от неизпълнение на заложените цели да се опазва живота на населението, на изградените материални фондове и пътната инфраструктура с изпълняваните геозащитни мерки.
10. Не са предприети своевременни действия от дирекциите „Инвестиционни дейности” и „Европейски инфраструктурни обекти” за прехвърляне на общините на собствеността на завършените и изградени геозащитни съоръжения с издадени разрешения за ползване. По този начин не са създадени условия за осигуряване на тяхното поддържане и експлоатация, съгласно изискванията на наредбата за геозащитната дейност.
11. През одитирания период са реализирани договори за изграждане и укрепване на дребномащабни инфраструктурни съоръжения за предотвратяване на свлачищни процеси по три схеми от две приоритетни оси на ОПРР. Не е постигната висока степен на усвояване на средствата по част от сключените договори за укрепване на свлачища с изтекъл срок, поради постъпили значителен брой сигнали за нередности, както и поради неизтичане на договорените срокове за част от сключените договори.

С избраните проекти по трите схеми са създадени условия за ограничаване и предотвратяване на рисковете и щетите за живота и имуществото на населението в общините. Голяма част от договорите за реализиране на проектите не са приключили до края на одитирания период. Цялостният принос и ефект от предоставените средства за тяхното реализиране подлежи на оценка след тяхното приключване.


12. Изградена е и функционира система за мониторинг на изпълнение на проектите по сключените договори за финансиране ограничаването на свлачищните процеси. Липсата на извършени проверки на място за част от постъпилите искания за плащане, както и значителният брой постъпили сигнали за нередности при изпълнение на одобрените проекти не гарантират в достатъчна степен ефективността на осъществявания мониторинг за тяхното изпълнение.
През периода от 01.01.2009 г. до 30.06.2011 г. е постигната ниска степен на ефективност от осъществяваните дейности по противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси. Причините за това са липсата на актуална стратегическа рамка за реализиране на геозащитната дейност, нерегламентиран ред за осъществяване на превантивните мерки за геозащита, неосигурено адекватно по размер финансиране от държавния бюджет, ниска степен на усвояване на средствата от ЕС, липсата на взаимодействие и координация между отделните дирекции в структурата на МРРБ и недостатъчно ефективно осъществяван мониторинг за изпълнение на договорите за финансиране ограничаването на свлачищните процеси.

Част втора

ВЪВЕДЕНИЕ
І. Основание за извършване на одита
Одитът е извършен на основание чл. 6, ал. 2, т. 1, във връзка с чл. 5, ал. 1, т. 3 от Закона за Сметната палата, в изпълнение на Заповед № ОД-3-031 от 12.12.2011 г., изменена със Заповед № ОД -3-007 от 18.04.2012 г. на заместник-председател на Сметната палата. Одитът е включен като одитна задача № 665 в Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2011 г.
ІІ. Информация за одитирания обект
1. Свлачищата, ерозията и абразията са основни елементи на геоложката опасност в България. Основната цел на геозащитните дейности е опазване живота и здравето на населението, намаляване на последствията от разрушителните въздействия на свлачищните процеси, ерозията и абразията върху материалните фондове и историческото наследство, осигуряване нормално функциониране на транспортни и други комуникации и защита на околната среда.

Геозащитата е сложна система от различни дейности, осъществявани на територията на страната. Нейното ефективно съществуване зависи от съвременната административна и нормативна уредби, добрата координация между министерства, ведомства и институции и достатъчно финансово осигуряване.

2. В Програмата на правителството на европейското развитие на България приоритет V. „Подобряване на социалната сигурност на българските граждани. Създаване на благоприятна и здравословна среда на живот за гарантиране на личното и общественото здраве”, подприоритет V.5 „Създаване на благоприятна среда за живот и модернизация на инфраструктурата, създаваща условия за растеж, заетост и подобряване качеството на живот”, е предвидена цел 107. „Предотвратяване на появата и разрастването на свлачищни и срутищни процеси, на ерозията и абразията на водата, вследствие на човешката дейност и възстановяване на нанесените щети на населените места и техническата инфраструктура”.

Изпълнението на тази цел е заложено в програмата на МРРБ за 2009-2013 г., в рамките на две приоритетни направления - „Изграждане и поддържане на техническата инфраструктура, свързана с подобряване на транспортната достъпност и интегрирано управление на водните ресурси” и „Благоустрояване на населените места и създаване на условия за управление и поддържане на жилищния фонд”. За постигането на заложената цел са предвидени следните мерки:

а) Осъществяване на превантивни геозащитни мерки.

б) Прилагане на разрешителен режим за строителство в свлачищни райони.

в) Управление на проекти за ограничаване на свлачищните процеси.

3. Съгласно Раздел VІІ. „Мониторинг и геозащита на свлачищните райони” от Закона за устройството на територията (ЗУТ), Министерството на регионалното развитие и благоустройството е отговорно за: регистрирането и мониторинга на свлачищните райони на територията на страната; осъществяване на мерките за ограничаване на свлачищата, ерозионните и абразионните процеси и за предотвратяване на аварии и щети; осъществяване на координацията между отделните ведомства по геозащитата на населените места, курортните комплекси, бреговете на р. Дунав и Черно море; осъществяването на техническия контрол по изпълнение на геозащитните мероприятия и на разрешителен режим за строителство в свлачищни райони.

Тези задължения в областта на геозащитата са възложени като функции на дирекция „Благоустройствени дейности”, преименувана впоследствие и до края на одитирания период в дирекция „Инвестиционни дейности”, от администрацията на МРРБ и са намерили отражение в програма „Геозащита” за 2009 г. и програма „Противодействие на свлачищните, ерозионните и абразионните процеси” за 2010 г. и 2011 г. от Програмния и ориентиран към резултатите бюджет на МРРБ. В изпълнението на тези програми е включена и дирекция „Европейски инфраструктурни проекти” (ЕИП) с управлението на инвестиционни проекти за геозащита по Проект „България – защита на речните и морските брегове от ерозията и абразията на водата и свързаните с тях свлачищни процеси”, финансирани със средства от държавни инвестиционни заеми.

Изпълнението на превантивните геозащитни мерки е извършвано от три държавни дружества „Геозащита Плевен” ЕООД, „Геозащита” ЕООД, Варна и „Геозащита” ЕООД, Перник1, въз основа на сключени рамкови споразумения и годишни договори за режимни изследвания на свлачищните райони и договори за консултантски услуги, оказвани на общините при възникване на неблагоприятни геодинамични процеси, както и на други органи.

Прилагането на разрешителния режим за строителство в свлачищни райони е извършвано от дирекция „Инвестиционни дейности”, като са издавани предварителни разрешения за строителство в свлачищни райони, на база подадени заявления от общини и от частни заявители.

Управлението на проекти за ограничаване на свлачищни процеси е извършвано от дирекция „Инвестиционни дейности” със средства от държавния бюджет и от дирекция „ЕИП” със средства от държавни инвестиционни заеми.

4. През одитирания период освен тези два източника на финансиране, са обявени схеми и сключени договори за укрепване на дребномащабни инфраструктурни проекти в областта на геозащитата по приоритетна ос 1 „Устойчиво и интегрирано градско развитие” и приоритетна ос 4 „Местно развитие и сътрудничество” от Оперативна програма „Регионално развитие” 2007-2013. Управлението и мониторинга на средствата по сключените договори е осъществявано от Главна дирекция „Програмиране на регионалното развитие” от администрацията на МРРБ. Изпълнението на тези дейности е намерило отражение в програма „Управление на финансовите инструменти за устойчиво и интегрирано регионално, трансгранично и местно развитие“ от Програмния и ориентиран към резултатите бюджет на МРРБ за одитирания период.

Отговорни за изпълнение на дейностите по бюджетните програми за съответните години от одитирания период са ресорните заместник-министри Димчо Михалевски, Георги Прегьов и Лиляна Павлова.

През одитирания период министерството на регионалното развитие и благоустройството е ръководено от: Асен Гагаузов - министър на регионалното развитие и благоустройството за периода от 17.08.2005 г. до 27.07.2009 г. и Росен Плевнелиев – министър на регионалното развитие и благоустройството за периода след 27.07.2009 г., които носят управленската отговорност по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС).

  1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница