Доклад №0700010614 за извършен одит Изпълнение на Националната стратегия за научни изследвания за периода от 01. 08. 2011 г до 31. 12. 2014 г юли, 2015 година

Настоящият одитен доклад е резултат от извършения одит на изпълнението на Националната стратегия за научни изследвания, която цели да подпомогне развитието на науката в България за превръщането й във фактор за развитието на икономика, базирана на знанието и иновационните дейности. Одитът обхваща периода от 01.08.2011 г. до 31.12.2014 г.

В Националната стратегия са определени пет приоритетни области за развитие на науката през следващите години до 2020 г.

Изпълнява се чрез конкретни мерки и инструменти, включени в тригодишен План за действие, с общ бюджет в размер на 545,52 млн. лв. Отговорни и водещи институции за тяхното изпълнение са Министерството на образованието и науката (МОН), Фонд „Научни изследвания“ (ФНИ) и Министерството на икономиката, енергетиката и туризма (МИЕТ). Извън обхвата на одита са инструментите за изпълнение от МОН, оценени с нисък риск и изпълняваните инструменти от МИЕТ.

Целевата група на Националната стратегия са научните организации.

Проверени, анализирани и оценени са: нормативната, ресурсна и информационна осигуреност; вътрешните правила и процедури; планирането, мониторинга и отчитането на изпълнението на Националната стратегия; взаимодействието и координацията; изпълнението на мерките и постигнатите резултати.

Направени са следните основни констатации, оценки и изводи:

1. Извършените изменения и допълнения в Закона за насърчаване на научните изследвания (ЗННИ) и Правилника на Фонд „Научни изследвания“ са насочени към подобряване на механизмите за провеждане на държавната политика за насърчаване на научните изследвания. Същите не осигуряват в достатъчна степен нормативните условия за изпълнение на политиката за развитие на научните изследвания, в съответствие с Националната стратегия.

2. В резултат на недобра организация за изпълнение, липса на координация и взаимодействие и многократна смяна на ръководният състав на водещите структури в системата на Министерството на образованието и науката, не са създадени условия за ефективно изпълнение на Националната стратегия.

3. Обновяването на академичния възрастов състав на учените за изпълнение на научноизследователската дейност е по-силно застъпено в държавните висши училища, в сравнение с Българската академия на науките. Това се дължи на засилване на интереса към научна кариера и дадената възможност на университетите да развиват собствена кадрова политика с приемането на Закона за развитие на академичния състав в Република България.

4. От общия бюджет за финансиране на мерките за изпълнение от Министерството на образованието и науката и Фонд „Научни изследвания“ в размер на 190 млн. лв., 91 на сто са средства от държавния бюджет и 6 на сто от европейско финансиране. Ниският относителен дял на средствата от структурните фондове на Европейския съюз се запазва като една от причините за неблагоприятния финансов профил на България по отношение на разходите за научна дейност. Не са създадени условия за решаването на проблема с неефективното използване на този източник за финансиране.

Относителният дял на усвоените средства за изпълнение на мерките от Министерството на образованието и науката и Фонд „Научни изследвания“ е 64,5 на сто от общия размер на планираните.

Темпът на нарастване на разходите за НИРД (като процент от БВП), не гарантира изпълнението на заложената в Националната програма за реформи България 2020 цел за достигането на 1,5 на сто на разходите от БВП до 2020 г.

5. Регистърът за научна дейност в Република България се води и поддържа на национално ниво от МОН. През одитирания период не е воден и поддържан адекватно и не показва реалното състояние на българските ресурси в областта на научните изследвания. Не са създадени условия за ефективна връзка между науката и иновациите, както и сближаване на потенциалните възможности между университетите и научните институти в България с научните и иновационни интереси на международни организации.

Липсва информационна осигуреност на управляваните проекти по проведените от Фонд „Научни изследвания“ конкурси за научни изследвания. Това лишава от прозрачност разходването на средствата за научна дейност и не осигурява условия да се следи цялостното им състояние и постигнатите от тях резултати.

6. Не е провеждана от Министерството на образованието и науката и Фонд „Научни изследвания“ инвентаризация на научното оборудване, закупувано от бенефициентите по финансираните проекти. Липсват регистри за неговата реализация и отчитане. Не са създадени условия за ефективно използване на материалната база от научно оборудване и съществува риск от двойно финансиране на дейности в одобрените проекти.

7. Мерките в Плана за действие са свързани с: двустранното научно-техническо сътрудничество; координацията и финансовата подкрепа на проекти с национално финансиране и по програмите на ЕС; развитието на научната инфраструктура и др. Управлението на тези мерки е осигурено частично и с неадекватни правила и процедури, което не осигурява прозрачност на процесите за изпълнението им и не допринася за ефективното и ефикасно изпълнение на Националната стратегия.

8. Годишните оперативни програми на Фонд „Научни изследвания“ не са утвърдени на база одобрен от Министерския съвет (МС) годишен доклад за състоянието на научните изследвания и дейността на Фонда. Приемани са от Изпълнителен съвет (ИС) на Фонд „Научни изследвания“ и утвърждавани от министъра на образованието и науката несвоевременно, което забавя тяхното изпълнение и не осигурява динамичност на провежданите конкурси за одобряване и финансиране на проекти за научни изследвания.

9. Не е извършена независима външна оценка на изпълнението на мерките в Плана за действие и няма създаден механизъм на институционално и национално ниво за координиране на дейностите по изпълнение и отчитане на неговото изпълнение.

Не са осигурени условия за установяване на напредъка по индикаторите за наблюдение, за оценка на ефективността и ефикасността от изпълнението на мерките и предприемане на корективни действия за по-нататъшното изпълнение на Националната стратегия.

10. Актуализираната през 2014 г. Национална стратегия и План за действие за следващия програмен период 2015-2020 г. са приети от Министерския съвет, без извършена независима външна оценка и отчитане изпълнението на предходния тригодишен план.

11. В края на одитирания период е създаден Национален съвет за наука и иновации за подпомагане на министъра на образованието и науката при провеждането на държавната политика за насърчаване на научните изследвания. Не са осигурени своевременно условия за неговото ефективно функциониране.

12. Дейността на Фонд „Научни изследвания“ е осъществявана при липса на координация с други финансиращи институции на приложни научни изследвания, което не решава проблема с разпокъсаното финансиране, предоставяно от различни финансови институции в изпълнение на Националната стратегия, подобряване съгласуваността на политиките за образование, наука и иновации. Не са създадени условия за повишаване на ефективността при финансирането на научноизследователската дейност.

13. Не е внасян от министъра на образованието и науката за одобряване от Министерския съвет годишен доклад за състоянието на научноизследователската дейност. Липсата на анализ и отчетност на състоянието и развитието на научните изследвания в научните организации и висшите училища не осигурява информация за обективно определяне размера на средствата за наука при изготвянето на бюджета на Министерството на образованието и науката за реализиране на политиката за наука, в съответствие с Националната стратегия.

15. Министерството на образованието и науката ежегодно заплаща членски внос в ЦЕРН, с което е осигурен достъп на българските учени до уникална научна инфраструктура и изграждане на широки международни контакти с учени от цял свят. Участвали са само две научни организации в три експеримента на ЦЕРН. Приносът на българските учени е популяризиран в множество публикации в списания с висок импакт фактор и импакт ранг.

16. Не са сключени нови спогодби за двустранно научно-техническо сътрудничество с предвидените в Плана за действие шест държави. Това не осигурява поетапното разширяване на сътрудничеството с тях, обмен на знания и ползването на по-голям брой съвременни научни инфраструктури.

17. Реализираните проекти в приоритетните области на държавните висши училища допринасят за развитие на научния потенциал и са насочени към изпълнение на приоритетите в Националната стратегия. Липсват правила за разпределение и контрол на средствата, отпускани целево от държавния бюджет за присъщата им научна или художествено-творческа дейност, което създава риск за ефективността на целевото финансиране на проектите, изпълнявани от тях.

18. Съгласно действащото законодателство, общата координация по Седма рамкова програма на Европейския съюз за научни изследвания, технологично развитие и демонстрационни дейности (2007-2013) и програма КОСТ¹ се извършва от дирекция „Наука”, а съфинансирането на проектите по тези програми се осъществява чрез Фонд „Научни изследвания“. Без нормативно основание, с мотив неефективност на процедурите и несъответствие с добрите европейски практики, финансирането на проекти по двете програми е прехвърлено от Фонд „Научни изследвания“ на Министерството на образованието и науката. Не е осъществено ефективно и ефикасно управление на процеса по разглеждане и национално финансиране на проектите по тези две програми, след прехвърляне на отговорността по управлението им на министерството.

На дирекция „Наука“ е осигурен достъп до „Европейската информационна система за проекти и програми за научни изследвания и иновации на ЕС (CORDIS)”. Не са използвани ефективно и пълноценно възможностите за достъп до цялата база данни на системата, преди подписването на договорите и допълнителните споразумения за национално съфинансиране от Министерството на образованието и науката.

19. За подобряване на връзката наука-бизнес е създадена интерактивна платформа. Липсата на пълни данни в Регистъра за научната дейност не осигурява условия за ефективно партньорство и реализация на съвместни идейни проекти между научните организации и бизнеса, с което изградената платформа не постига своите цели.

20. Не е издаден от министъра на образованието и науката Правилник за наблюдение и оценка на научноизследователската дейност, осъществявана от висшите училища и научните организации, както и на дейността на Фонд „Научни изследвания“. Това не осигурява възможност за анализ на ефективността на научната дейност и набелязване на мерки за нейното усъвършенстване, на основата на съпоставимост и съизмерване на качеството на научноизследователската дейност със световните и европейските стандарти.

Отговорността на Сметната палата се свежда до изразяване на обосновано заключение за изпълнението на Националната стратегия за научните изследвания.

Одитът е извършен в съответствие с Международно признатите одитни стандарти, издадени от Комитета за одитни стандарти на Международната организация на върховните одитни институции - ИНТОСАЙ.

ВЪВЕДЕНИЕ

Одитът е извършен на основание чл. 12, ал. 1, т. 3 от Закона за Сметната палата и в изпълнение на Заповед № ОР7-01-06 от 14.07.2014 г., изменена със заповеди № ОР7-01-07 от 01.10.2014 г., № ОР7-01-08 от 08.12.2014 г. и № ОР7-01-01 от 04.02.2015 г. на

Националната политика в областта на научните изследвания се провежда от Министерския съвет чрез министъра на образованието и науката, в съответствие с Националната стратегия.

1. 
   Цели на одита
   

2. 
   Обхват на одита
   

Осигуряват ли чрез дейността си структурите в системата на МОН ефективно изпълнение на Националната стратегия за научни изследвания?

На база извършената оценка на рисковете, към основния въпрос са формулирани следните специфични въпроси:

- Създадени ли са подходящи условия за изпълнение на Националната стратегия за научни изследвания?

- Допринася ли организацията на дейностите на отговорните институции за изпълнение на Националната стратегия за научни изследвания?

- Извършените дейности по изпълнение на Националната стратегия за научни изследвания постигат ли очакваните резултати?

- Постигнатите резултати имат ли съществен ефект?
2.2. Одитът обхваща периода от 01.08.2011 г. до 31.12.2014 г. В обхвата на одита са включени за изследване всички съществени области с остатъчни високи и средни рискове: правната рамка на научна дейност; ресурсната осигуреност; институционалната рамка за изпълнение на Националната стратегия; мониторинга, оценката и отчитането; изпълнението на Националната стратегия и постигнатите резултати.

Одитът обхваща дейностите на структурите от системата на МОН за изпълнението на Националната стратегия.

В обхвата на одита не са включени инструментите „Членски внос за изследователски фонд за въглища и стомана, лицензи за международни бази данни с реферирани публикации, „Схема за подкрепа на докторантски и постдокторантски програми в научните организации и университетите“, Българо-швейцарската програма“, организиране на награди за наука „Питагор“ и организиране на национален конкурс за млади таланти, изпълнявани от МОН. Извън обхвата на одита са и инструментите „Стимулиране на частния сектор за участие в научна дейност“ и „Развитие на научната инфраструктура“, с отговорна и водеща институция за тяхното изпълнение - МИЕТ.

3. 
   Одитни критерии
   

4. 
   Одитна методология
   

Използвани са следните методи:

- за събиране на информация - проверка на документи, въпросници, изследване на извадки от проекти за научноизследователска дейност, определени чрез прилагане на нестатистически методи. Единиците в извадките са избрани на база предварително определени критерии, като: по Седма рамкова програма са включени досиета на договори и сключени допълнителни споразумения от МОН през одитирания период; по програма КОСТ – досиета на сключени договори с изпълнени етапи и представени отчети; по конкурсна сесия 2012 г. са избрани пректи, преминали през оценка на научния отчет от постоянните научно-експертни комисии във ФНИ;

- за анализ на информацията - сравнителен и качествен анализ, систематизиране и обобщаване на информацията, установяване на тенденции, таблично/графично представяне на резултати и др.