Доклад №0700200315 за извършен одит „Ефективност и ефикасност на социалните услуги в община Търговище за периода от 01. 01. 2013 г до 31. 12. 2014 г септември, 2015 година

№ 0700200315

септември, 2015 година

В обхвата на одита са включени анализ и оценка на социалните услуги, финансирани от община Търговище, относно организацията, създаването на условия и предпоставки, планирането и изпълнението на дейността по предоставяне на социални услуги, както и нейната законосъобразност. Ефективността и ефикасността са анализирани и оценени относно количествените показатели на целите, планирани в Стратегията за развитие на социалните услуги в община Търговище и в Годишните планове за изпълнение на стратегията за 2013 г. и 2014 г.; дейността на общинска администрация и на шест вида социални услуги.

Извън обхвата на одита остават анализът и оценката за ефективност и ефикасност на дейността на специализираната институция „Дом за деца с умствена изостаналост „Свети Мина“, гр. Търговище, закрита от 01.01.2015 г.

Стратегическата цел на политиката на община Търговище по предоставяне на социални услуги, дефинирана в действащата до края на 2015 г. Стратегия за развитие на социалните услуги е „Развитие на иновативна и качествена система от социални услуги, насочена към подобряване качеството на живот, към пълноценната реализация и грижа за хората от рисковите групи, както и за тяхното социално включване в община Търговище“. За нейното изпълнение са планирани определени социални услуги, групирани по приоритетни направления „Развитие на услуги в общността за социално включване и за превенция на социалното изключване и изолация“ и „Деинституционализация и подобряване качеството на резидентната грижа“. Определени са подпомагащи предоставянето на социалните услуги мерки и дейности за „Развитие на човешките ресурси“ и „Междусекторно сътрудничество и междуобщинско партньорство“.

В Годишните планове за 2013 г. и 2014 г. са включени видовете социални услуги, планирани за изпълнение, откриване, закриване и промяна.

В резултат от одита са направени следните изводи и заключения:

1. Установени са несъответствия с нормативните изисквания относно реквизити и информация, необходими за определянето на конкретни и ясни цели при предоставянето на социалните услуги, както при стратегическото, така и при годишното планиране. Предварителният контрол за законосъобразност на актовете, преди внасянето им в ОбС, е осъществен единствено чрез съгласуване на правното основание за тяхното издаване, като не е извършена проверка на съдържанието за съответствие с нормативните изисквания.

2. Териториалната структура на социалните услуги се характеризира с регионални диспропорции и значителната част от тях са съсредоточени предимно в общинския център.

3. Управленските действия и предприетите мерки относно финансирането и материална база са способствали за повишаване на ефективността и ефикасността на социалните услуги. Недобрата организация и управление на човешките ресурси, както и ръчната обработка на данни и информация за дейността оказват негативно влияние върху качеството на предоставените услуги.

4. При възлагането на управлението на социални услуги на външни доставчици, са допуснати нарушения на нормативни изисквания относно реквизитите на заповедите за откриване на конкурси и срокът за публикуване на обявленията. Осъщественият предварителен контрол за законосъобразност не е достатъчно ефективен. Липсват писмени правила, които да регламентират задълженията и отговорностите на служителите при провеждане на конкурси.

5. При планиране на дейностите в Годишните планове за действие за 2013 г. и 2014 г. са установени пропуски и неточности, които определят поставените цели като неясно и неточно формулирани, и неразбираеми за потребителите на социални услуги.

6. Реализацията на планираните в годишните планове количествени показатели на социалните услуги е ниска. Изпълнението на определените капацитети е различно - за по-голямата част от социалните услуги капацитетът е запълнен, като са отчетени и такива с по-високи и по-ниски показатели. Разработването и прилагането на показатели за измерване на качеството на предоставените социални услуги, единствено за целите на община Търговище, би довело до неточни и несъпоставими изводи, поради липсата на нормативно определени такива, валидни за всички общини.

7. През двете одитирани години, количествените показатели - брой услуги и брой потребители, определящи ефекта от предоставените социални услуги са устойчиви.

8. Общият размер на усвоените средства за социални услуги, финансирани чрез бюджета на общината и по проекти, съфинансирани със средства от Европейския съюз са 3 099 хил. лв. за 2013 г. и 2 358 хил. лв. за 2014 г. и представляват съответно 8,1 на сто и 5,4 на сто от разходите на общината.

През 2014 г., спрямо предходната година, отчетените разходи и натовареността на един служител са по-ниски. Броят на служителите е завишен. За един потребител са усвоени по-малко средства, като намалението на разходите за дейността е по-голямо спрямо завишението на разходите за заплати. Намалените през 2014 г. разходи и променената им структура са резултат от приключване на дейността за създаване през предходната година на условия за развитие и откриване на нова социална услуга по проект BG161PO001/1.1-12/2011/003 по Оперативна програма „Регионално развитие“. Минималните различия в данните от двете години, променената структура и видът на социалните услуги определят ефективността и ефикасността на предоставените социални услуги като устойчиви.

9. Няма действащо споразумение за междусекторно сътрудничество на ниво община, подписано от всички заинтересовани страни в изпълнението на социалните услуги в общината. Създаден е риск от неизпълнение на поставената цел.

10. Въведените и изпълнените контролни дейности на социалните услуги са недостатъчни - установена е липса на въведени правила, неосъществен, както и недокументиран контрол. Предварителен контрол за законосъобразност преди сключване на договорите с потребителите на социални услуги не е осъществен. Създадени са условия за незаконосъобразни действия, неефективно и неефикасно изпълнение на социалните услуги.

11. Възприет е добър подход за деинституционализация и подобряване качеството на резидентната грижа – закриване на специализирана институция и откриване на центрове за настаняване от семеен тип.

12. За 2013 г. и 2014 г. не са планирани конкретни мерки и дейности във връзка с развитието на човешките ресурси, изграждането на междусекторно сътрудничество, междуобщинско партньорство и средногодишни показатели на количествените индикатори за измерване на успеха. Годишно отчитане и представяне пред ОбС на информация за изпълнение на планираните в годишните планове цели, действителния брой договори и потребители, ползвали социалните услуги не е осъществено. Липсава практика за системно проучване и оценка на потребностите на уязвимите групи на общинско ниво. В дейностите по предоставяне на социални услуги не са участвали доброволци. Прилагат се недобри практики, които оказват негативно влияние върху ефективността и ефикасността на социалните услуги. Създаден е риск за изпълнението на поставените цели, популяризирането на услугите и развитието на доброволчеството.

13. Предоставянето на социалните услуги „Домашен социален патронаж“, „Обществена трапезария“ и „Социално слаби хора, ползващи храна“ се осъществява от Общинско мероприятие „Социален патронаж“, второстепенен разпоредител с бюджет в община Търговище. Създадените условия и предпоставки за предоставяне на услугите са добри, но недостатъчни за постигане на максимална ефективност и ефикасност – липсват въведени от ОбС правила и ред, вътрешните актове не са синхронизирани, почти половината от назначения персонал е с минимален размер на основната месечна заплата. Въпреки големият размер и същественият дял на осигурените средства, финансирането е недостатъчно за обновяване на материалната база, оборудването, транспортните средства и автоматизиране обработката на данни и информация. Липсва осигурен лесен подход до обществената трапезария за трудно подвижни потребители.

Разпределението на отговорностите е адекватно и подпомага ефективното изпълнение на услугите. При планиране на количествените показатели е установено несъответствие в информацията, което води до неясно определени количествени цели и очаквани резултати.

При предоставянето на социалната услуга „Домашен социален патронаж“ са допуснати нормативно нарушение и пропуски, които оказват негативно влияние върху достъпността до услугата и очаквания ефект - липсва заповед за предоставяне, размерът на таксата не е ясно и разбираемо договорен, информираността на потребителя е недостатъчна. От потребителите на социалната услуга „Обществена трапезария“ не е потърсена обратна информация за проучване потребностите от нови СУ и анкетни листове, както и доклади за изпълнението договорите с Фонд „Социална закрила“ не са изготвени. В община Търговище е въведена добра практика за предоставяне на услугата „Социално слаби хора, ползващи храна“, но поради липса на утвърдени правила и ред, очакваният ефект и постигнатият резултат са неясно определени и несъпоставими.

Приложени са критериите за съответствие на храненето със стандартите. Липсва документиране на резултатите от проведени срещи и разговори с потребителите относно качеството на храната и тяхната удовлетвореност. Количествените показатели за ефективност и ефикасност на предоставените през двете години социални услуги са устойчиви.

По-голямата част от контролните дейности са изпълнени съгласно въведените правила и гарантират резултатното управление на дейността. Липсва утвърден образец на формуляр за документиране на предварителния контрол. Допуснато е подписване на договори с потребителите на социалните услуги без осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност. Създаден е риск за законосъобразното ползване на услугата.

Осигурената публичност на дейността е недостатъчна, което е лишило потребителите и потенциалните потребители от информация. Процедура за подаване на жалби не е разработена. Това лишава общинската администрация от обратна информация относно удоволетвореността на потребителите на услугите.

14. Създадени са много добри условия и предпоставки за предоставяне на социалната услуга „Дневен център за възрастни хора с увреждания“. Липсата на достатъчно потребители, използващи целодневно услугата, водят до незапълване на определения капаците и неизпълнение на планираните количествени показатели за 2013 г. и 2014 г.

15. Създадени са много добри условия и предпоставки за предоставяне на социалните услуги „Център за настаняване от семеен тип за деца и младежи“ №№ 1 и 2. Капацитетът на центровете е запълнен и всички условия, предоставени в него са в съответствие с изискванията, с изключение на липсата на назначен трудотерапевт, необходим за повишаване на качеството на услугите.
През периода на одита е постигнато ефективно и ефикасно осъществяване на социалните услуги и дейността е законосъобразна, с изключение на установените нарушения, несъответствия и пропуски. Необходими са допълнителни и съществени действия с цел повишаване на ефективността и ефикасността на предоставените социални услуги във връзка с:

- планиране на ясни и конкретно определени цели за изпълнение на СРСУ в годишните планове;

- организацията и управлението на човешките ресурси;

- отчитането и контролът на дейността;

- реализиране на междусекторно партньорство и сътрудничество;

- повишаване на публичността и информираността на потребителите;

- въвеждане на правила за организация, управление и контрол на социалните услуги.
Отговорност за управленските решения по смисъла на чл. 6, ал. 1 от Закона за финансово управление и контрол в публичния сектор през одитирания период носи Красимир Мирев, кмет на община Търговище от 31.10.2011 г.

Отговорността на Сметната палата се свежда до изразяване на обосновано заключение за ефективността и ефикасността на социалните услуги в община Търговище, в т.ч. и за законосъобразността при осъществяване на дейността.

Одитът е извършен в съответствие с Международно признатите одитни стандарти, издадени от Комитета за одитни стандарти на Международната организация на върховните одитни институции – ИНТОСАЙ.
ВЪВЕДЕНИЕ
1. Основание за извършване на одита

Одитът е извършен на основание чл. 12, ал. 1, т. 3 и чл. 13, ал. 1, т. 4, от Закона за Сметната палата (отм.) и в изпълнение на Заповеди №№ ОР7-02-03 от 02.02.2015 г. и ОР7-02-07 от 12.02.2015 г., издадени от доц. д-р Евгения Пенкова, ръководител на отделение VІІ на Сметната палата и Заповед № ОД-03-01-008 от 18.05.2015 г., издадена от Горица Грънчарова-Кожарева, заместник – председател на Сметната палата.

Одитът е планиран за изпълнение в Програмата за одитната дейност на Сметната палата за 2015 г. като одитна задача № 404 и е извършен в община Търговище.
2. Причини за извършване на одита

Социалните услуги се основават на целенасочена социална работа в подкрепа на лицата за осъществяване на ежедневни дейности и социално включване.

Социалните услуги на територията на община Търговище, които са делегирани от държавата дейности и местни дейности, се управляват от кмета на общината и управленските решения оказват съществено влиянието и са свързани с обществените очаквания и интерес.

Ефективността и ефикасността на социалните услуги имат голямо обществено значение и влияние за подобряване качеството на живота на населението в общността.

Обществените отношения, свързани с гарантирането на правото на гражданите в Република България на социално подпомагане чрез социални услуги (СУ) са уредени в Закона за социалното подпомагане (ЗСП) и в правилника за неговото прилагане.

Министерският съвет определя, а министърът на труда и социалната политика разработва, координира и провежда държавната политика в областта на социалното подпомагане. Държавната политика се осъществява в сътрудничество с държавните органи, областните администрации, органите на местното самоуправление и юридическите лица с нестопанска цел, осъществяващи дейност в обществена полза, които създават условия и съдействат за реализирането на програми и проекти в тази област.

Управлението на социалните услуги на територията на съответната община, които са делегирани от държавата дейности (ДДД) и местни дейности (МД), е отговорност на кмета на общината, който е работодател на ръководителите на тези услуги. Кметът на общината може да възложи управлението на социалните услуги на физически лица и юридически лица, вписвани в регистър към Агенцията за социално подпомагане (АСП). Общинският съвет приема стратегия и годишни планове за развитие на социалните услуги на общинско ниво, съгласувано със съответните дирекции „Социално подпомагане“ към Агенцията за социално подпомагане (Д СП).

Община Търговище е административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Общинският съвет е орган на местното самоуправление и в рамките на предоставените му законови компетенции определя политиката на общината. Кметът на общината ръководи и контролира дейността на общинската администрация и е първостепенен разпоредител с бюджет.

През периода на одита, управлението на социалните услуги на територията на Община Търговище е осъществено в изпълнение на приетата от Общински съвет, гр. Търговище (ОбС) Стратегия за развитие на социалните услуги в Община Търговище 2011 г. – 2016 г. (СРСУ) и годишните планове за действие по изпълнение на СРСУ (ГП) за 2013 г. и съответно за 2014 г.

За изпълнение на определената стратегическа цел, в СРСУ са посочени 4 основни приоритета, както и дейностите, насочени към изпълнението на съответните общи цели:

а) Създаване на условия за предотвратяване на рисковите фактори, водещи до социална изолация. Подкрепа за социално включване на максимален брой хора в неравностойно положение и уязвими групи.

б) Подобряване качеството на живот на деца и възрастни, настанени в специализирани институции, съобразно техните специфични потребности чрез осигуряване на алтернативни форми на грижи.

в) Създаване на ефективна система за развитието на човешките ресурси и повишаване качеството на социалните услуги в Община Търговище.

г) Повишаване на ефикасността на услугите и допълване на наличните ресурси чрез развитие на междуобщинско партньорство и междусекторно сътрудничество.

В ГП са посочени конкретните видове СУ, планираните капацитети и действия за годината. През 2013 г. и през 2014 г. са предоставени съответно по 16 вида социални услуги, финансирани от община Търговище, в т. ч. 5 местни (МД) и 11 делегирани от държавата дейности (ДДД). За 6 социални услуги, ДДД, са сключени договори за предоставяне управлението на неправителствени организации и 10 са управлявани от Общината, чрез първостепенния и второстепенни разпоредители с бюджет.

Социалните услуги, предоставени в общността са 15 и в специализирани институции – една - Дом за деца с умствена изостаналост. Всички СУ са основани в подкрепа на лицата едновременно за осъществяване на ежедневни дейности и за социално включване. Извършените разходи за социални услуги чрез бюджета на общината през 2013 г. са 1 485 хил. лв. и през 2014 г. – 1 577 хил. лв. и по проекти, съфинансирани със средства от Европейския съюз – 1 613 хил. лв. и съответно 782 хил. лв.
ОДИТЕН ОБХВАТ И ПОДХОД