Доклад №1000001110 за извършен одит на финансовото управление на Изпълнителна агенция „Железопътна администрация за периода от 01. 01. 2009 г до 31. 12. 2009 г

ІІ. Цели на одита

2. Да се провери съответствието на счетоводната отчетност с действащите нормативни изисквания.

3. Да се провери законосъобразността на управленските решения взети при назначаването и освобождаването на персонала на Агенцията.

4. Да се провери законосъобразността на прилагането разпоредбите на ЗОП и НВМОП.

5. Да се оцени законосъобразността на придобиването, управлението и отчитането на имуществото на ИА „ЖА”.
ІІІ. Обхват на одита

Одитната задача обхваща:

1. Проверка и оценка на организацията на бюджетния процес при изготвянето и утвърждаването на бюджетната сметка на ИА „ЖА”, в съответствие с нормативните изисквания.

2. Анализ и оценка на управленските решения при изпълнението, отчитането и контрола на бюджетните средства.

3. Проверка и оценка на счетоводната отчетност и съответствието на отразените финансови и стопански операции с действащото законодателство: прилаганата счетоводна политика в ИА „ЖА”; индивидуален сметкоплан; определения ред за движението на счетоводните документи и тяхното съхраняване; информационно осигуряване на счетоводната дейност в Агенцията.

4. Проверка и оценка на управленските решения взети при назначаване и освобождаване персонала на ИА „ЖА”.

5. Проверка спазването на законовите разпоредби за възлагане на обществени поръчки за периода от 01.01.2009 г. до 31.12.2009 г.

6. Проверка и оценка на управленските решения, свързани с придобиването и управлението на имуществото - недвижимо и движимо.

Методологията за извършване на одита е в съответствие със стандартите, приети от СП и Наръчника за одитната дейност на Сметната палата.

Определените критерии за оценка са в съответствие с утвърдения обхват:

1. Законосъобразност на управленските решения при планирането, управлението, отчитането и контрола на бюджетните средства.

2. Надеждност и ефективност на системата за вътрешен контрол, която да осигурява предотвратяване и разкриване на грешки и нередности.

3. Организация на счетоводното отчитане и функциониране на счетоводната система за осигуряване на надеждна информация, съгласно нормативните изисквания.

4. Спазване на законовите разпоредби при назначаване и освобождаване персонала на ИА „ЖА”.

5. Спазване на законовите разпоредби за възлагане на обществените поръчки.

6. Законосъобразност на управленските решения във връзка с придобиването и управлението на имуществото.

Начините за изчисляване на одитния риск, одитните подходи, видовете доказателства, методите, техниките, процедурите и източниците за получаването им са описани в Програмата за изпълнение на одитната задача.

ИА „Железопътна администрация” е национален орган по безопасността на железопътния транспорт. Агенцията изпълнява функциите на регулаторен орган в железопътния транспорт.

Съгласно чл. 7, ал. 1 от Закона за железопътния транспорт (ЗЖТ), Изпълнителна агенция „Железопътна администрация”:

• 
  контролира достъпа до железопътната инфраструктура и изпълнението на задълженията за обществени услуги;
  
• 
  проверява изпълнението на изискванията за издаване на лицензии и разрешения по ЗЖТ;
  
• 
  събира такси за издаването на лицензиите и разрешенията, както и за издаване на удостоверения за безопасност, документи за правоспособност и за признаване на правоспособност и удостоверения за консултанти по сигурността на превозите на опасни товари, в размер определен от Министерския съвет (МС) по предложение на министъра на транспорта, информационнте технологии и съобщнията;
  
• 
  издава документи за правоспособност на персонала в железопътния транспорт;
  
• 
  разработва и предлага на министъра на транспорта и информационните технологии и съобщанията проекти на нормативни актове в областта на железопътния транспорт;
  
• 
  осъщестява контролни функции по ЗЖТ и други.
  

ИА „ЖА” е юридическо лице на бюджетна издръжка, със седалище София и три териториални звена в Пловдив, Горна Оряховица и София. Дейността, структурата, организацията на работа и численият състав са уредени с Устройствен правилник (УП), приет с ПМС № 167 от 29.06.2001 г. (обн., ДВ, бр. 61 от 10.07.2001 г.). Контролът върху дейността й се осъществява от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщанията и други органи, в съответствие с действащото законодателство. Ръководи се и се представлява от изпълнителен директор, който е орган на изпълнителната власт. Той се назначава от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията, съгласувано с минитър председателя.

Изпълнителният директор на Агенцията е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити към министъра на транспорта и информационните технологии.

С УП са определени правомощията на изпълнителния директор. За изпълнението им, той издава индивидуални административни актове, в съответствие с действащото законодателство, ръководи, организира и контролира дейността на Агенцията. Тя се извършва от обща и специализирана администрация, организирана в дирекции, които подпомагат изпълнителния директор при осъществяване на правомощията му, осигуряват техническата дейност и административното обслужване на физически и юридически лица. Административното ръководство на Агенцията се осъществява от главен секретар, който се назначава от изпълнителния директор.

За одитирания период Изпълнителна Агенция „Железопътна администрация” се ръководи и представлява от Симеон Ананиев Ананиев - изпълнителен директор.¹
VI. Извършени предходни одити

От дирекция „Звено за вътрешен одит” в МТИТС е извършен вътрешен одит на тема „Анализ на финансово-счетоводното състояние, проверка на проведените обществени поръчки и сключените договори в ИА „ЖА” за периода от 01.01.2008 г. до 30.06.2009 г.”. В изготвения от дирекцията окончателен доклад (рег. № ОД - 5 от 18.02.1010 г. на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията) на Агенцията са дадени препоръки. Със заповед № РА-18-15 от 01.03.2010 г. на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията е разпоредено на ИА „ЖА” да бъде изготвен план за действие. Планът е утвърден от министъра на 15.03.2010 г. ²

В частта на анализа на финансово - счетоводното състояние, изготвения от вътрешния одит доклад е изключително лаконичен и без конкретни констатации и препоръки, въпреки, че целта на одита определена в доклада е „Да се извърши анализ на финансово-счетоводното състояние в ИА „ЖА” в периода 01.01.2008 г. до 30.06.2009 г.”, за да се установи спазването на основните счетоводни принципи, изискванията на ЕС за отчетността, бюджетирането на публичния сектор, отчитането на изпълнението на бюджета за 2007 г. (техническа грешка) и управлението и контрола на средствата и разходите на ИА „ЖА”.³ В резюмето на доклада, изготвено от ръководителя на одитното звено в МТИТС, относно финансово - счетоводната дейност, е направен извода: „Одиторът не може да изрази увереност, относно така отчетените разходи по отделните параграфи и подпараграфи в отчета за касовото изпълнение на бюджета.” ⁴

Поради липсата на анализ на финансово-счетоводното състояние в доклада на одитното звено на министерството е пропусната възможността от ПРБК да анализира състоянието на финансово-счетоводната дейност на Агенцията за първото полугодие на 2009 г. и своевременно да даде конкретни препоръки за подобряването й.
Част трета

КОНСТАТАЦИИ

І. Организация на бюджетния процес

В съответствие с изискванията на чл. 23, ал. 3 от Закона за устройство на държавния бюджет (ЗУДБ), министерството утвърждава на ИА „ЖА” бюджетна сметка за 2009 г. и извършва корекции по нея.

Финансирането на дейността на ИА „ЖА” се осъществява от бюджета на МТИТС, чрез приходи събирани съгласно разпоредбите на чл. 8, ал. 1 от ЗЖТ: такси за издаване на лицензии и разрешения по закона, и удостоверения за безопасност; документи за правоспособност и признаване на правоспособност; удостоверения за консултанти по сигурността на превозите на опасни товари; средства от глоби и имуществени санкции по ЗЖТ и лихви по депозити на собствени средства и по просрочени плащания.

В чл. 11, ал. 2, т. 9 от УП на дирекция „Административно-правно и финансово-стопанско обслужване” (АПФСО) е възложена организацията по съставянето, съгласуването и изпълнението на бюджета (бюджетната сметка) на Агенцията.

Организацията по планирането и съставянето на средносрочните - тригодишни бюджетни прогнози, изготвянето на проекто-бюджета и бюджета (бюджетната сметка) на ИА „ЖА” за съответната година, месечното разпределение на средствата и отчета за касовото изпълнение на бюджета се осъществяват от главния счетоводител, съгласно т.т. 10-12, Раздел ІV „Основни дейности на финансово-счетоводния отдел” от Вътрешните правила за дейността на финансово-счетоводия отдел, свързани с изграждането на системата за финансово управление и контрол в ИА „ЖА”⁵, утвърдени на 30.10.2007 г. (действащи през 2009 г.).

МТ с писмо, рег. № 29-00-67 от 30.05.2008 г. дава указания на Агенцията за изготвяне на тригодишната бюджетна прогноза (2009-2011 г.). Указанията са разработени на основание БЮ № 3 от 28.05.2008 г. за подготовка на тригодишната бюджетна прогноза и разходните тавани по първостепенни разпоредители с бюджетни кредити (ПРБК) за периода 2009-2011 г. и Решение № 337 на Министерския съвет от 26.05.2008 г. за одобряване на средносрочната фискална рамка и основни допускания за същия период. От първостепенния разпоредител е определен срок за представяне на исканата бюджетна прогноза до 10.06.2008 г.⁶ Със закъснение от седем дни, с писмо рег. № 04-05-248 от 17.06.2008 г.⁷, ИА „ЖА” изпраща предложенията и разчетите за бюджетната си прогноза за 2009-2011 г. в програмен формат и по елементи на ЕБК. В представената тригодишна бюджетна прогноза не са посочени целите на програмите, както и целевите стойности за всеки един от показателите за изпълнението им. Не е изготвена и представена информация за външните фактори, които могат да окажат въздействие върху постигането целите на програмите. Не са спазени изискванията на Раздел ІІІ, т. 3 от Указанията на МТ, дадени с писмо

Първостепенният разпоредител, с писмо изх. № 29-00-28 от 06.03.2009 г. дава указания на ИА „ЖА” за изпълнение на бюджета за 2009 г., в съответствие с указанията на ДР № 1 от 17.02.2009 г. на Министерството на финансите¹⁰. Към писмото е приложен проект на бюджет (бюджетна сметка) по програми и по икономическа класификация (макет за годишното разпределение на разходите).

В определения срок, с писмо вх. № 04-05-103 от 12.03.2009 г.¹¹ от изпълнителният директор на ИА „ЖА” и по електронен път, в МТ са представени проекта на бюджет (бюджетната сметка) за 2009 г. и месечното разпределелние на разходите за годината, поименното разпределение на разходите за придобиване на дълготрайни активи и за основен ремонт и разшифровки по отделните параграфи на ЕБК.

Проектът на бюджетната сметка на Агенцията за 2009 г. включва разходи по три програми: „Развитие на железопътната инфраструктура и комбиниран транспорт“, „Контрол и осигуряване на стандарти в железопътния транспорт“ и „Администрация”, показани в стойностто изражение в Таблица № 1:

„Развитие на железопътната инфраструктура и комбиниран транспорт“	159 175.0
„Контрол и осигуряване на стандарти в железопътния транспорт“	836 343.0
„Администрация”	193 824 .0
Общ размер на проект на бюджетната сметка на ИА „ЖА” за 2009 г.	1 179 342 .0

Директорът на дирекция „Финанси и стопански дейности” към МТ, с писмо изх. № 29-00-33 от 18.03.2009 г.,¹² изпраща утвърдения от главния секретар на министерството, бюджет (бюджетна сметка) на ИА „ЖА” за 2009 г. по програми и по икономическа класификация и месечното разпределение на бюджета.

С писмо № 29-00-33 от 18.03.2009 г. на МТ е изпратен на Агенцията утвърдения бюджет (бюджетна сметка) и месечното разпределение на средствата по него.¹³

За одитирания период от ИА „ЖА” не са изготвяни месечни разпределения на разходите, след направените корекции по реда на чл. 34 и чл. 35 от ЗУДБ. Изключение е изпратеното месечно разпределение, с писмо рег. № 04-05-444 от 30.11.2009 г. от изпълнителния директор на ИА „ЖА”, относно направената корекция по бюджетната сметка на дейност 532 „Програма временна заетост”¹⁴.

1.5. Корекции по бюджетната сметка

Към 31.12.2009 г., на основание чл. 34 и чл. 35 от ЗУДБ, са извършени 4 (четири) корекции по бюджетна сметка на ИА „ЖА”.

Извършените корекции по първоначално утвърдената бюджетна сметка на ИА „ЖА” към 31.12.2009 г. от ПРБК са¹⁵:

1.5.1. С писмо № 10-00-36 от 30.04.2009 г. ПРБК коригира бюджетната сметка на ИА „ЖА” в увеличение на издръжката с 1 030 лв. (за обучение)¹⁶.

1.5.2. С писмо № 10-01-91 от 29.06.2009 г. министерството увеличава средствата за заплати и възнаграждения на персонала, нает по трудови и служебни правоотношения с 10 700 лв. и съответно увеличава размера на задължителните осигурителни вноски от работодателя с 3 531 лв., или общото увеличение е в размер на 14 231 лв. (касаещо евронагради).¹⁷

1.5.3. С писмо изх. № 10-05-144 от 26.11.2009 г.¹⁸ МТИТС увеличава утвърдените разходи по дейност 532 „Програма временна заетост” с 2 018 лв., в т.ч. по параграф 02-00 „Други възнаграждения и плащания на персонала” с 1 702 лв. и по параграф 05-00 „Задължителни осигурителни вноски от работодатели” с 316 лв. На основание чл. 30б, ал. 1, т. 2 от Закона за насърчаване на заетостта и утвърдената на основание чл. 31, ал. 4 от него програма „Старт на кариерата”, е сключен договор (на 09.07.2008 г.) между ИА „ЖА” и Агенция по заетостта, чрез дирекция „Бюро по труда - Изток” - гр. София. В изпълнение на договора в ИА „ЖА” е назначен служител на длъжността младши - експерт. През 2009 г., съгласно т. 3.8 от договора на Агенцията е извършен трансфер в размер на 2 018 лв. по дейност 532 „Програма за временна заетост”.¹⁹ Трансферът е отразен в ОКИ към 31.12.2009 г., в подпараграф 61-05 „Трансфери от МТСП по програми за осигуряване на заетостта (+/-)” за „Уточнен план 2009 г.” - 2 018 лв. и отчет в размер на 2 018 лв.

1.5.4. Изпълнителният директор на Агенцията, с писмо № 10-18-327 от 23.12.2009 г. до директора на дирекция „Финанси” към МТИТС, прави предложение за извършване на вътрешна компенсирана корекция по бюджета (бюджетната сметка), с цел оптимизиране на разходите по видове параграфи. Предложението не променя общата рамка на бюджетната сметка на Агенцията за 2009 г. Вътрешната компенсирана корекция е одобрена от министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията. Корекцията е в намаление на разходите за: заплати и възнаграждения на персонала, нает по трудови и служебни правоотношения с 18 700 лв., задължителни осигурителни вноски от работодатели с
42 100 лв., разходи за членски внос и участие в нетърговски организации и дейности със 76 000 лв., за сметка на увеличаване на разходите за други възнаграждения и плащания на персонала с 42 100 лв. и на издръжката с 94 700 лв.²⁰

От Агенцията е изготвян отделен отчет по дейност 532 „Програма временна заетост”. ²¹

В резултат на извършените корекции разходите по бюджетната сметка са увеличени с 15 261 лв.

Към 31.12.2009 г. от ПРБК са уточнени по бюджетната сметка на Агенцията разходи по Закона за държавния бюджет на Република България (ЗДБРБ) за 2009 г. в размер на 1 194 603 лв. и намалени разходи по чл. 17 от ЗДБРБ за 2009 г. в размер на 1 062 998 лв.

През одитирания период ИА „ЖА” е извършвала дейността си в съответствие с приетите политики. Изпълнението на бюджета е насочено към финансовото осигуряване на дейностите в Агенцията. С писмо изх. № 10-20-3 от 18.01.2010 г. е представен на МТИТС изготвения Отчет за касово изпълнение на бюджета към 31.12.2009 г.²² Изпълнението на уточнения план към 31.12.2009 г. е показано в графиката:

От извършената проверка се установи, че ОКИ към 31.12.2009 г. не е подписан от изпълнителния директор.²³

От ИА „ЖА” е изготвен и отчет по политики и програми за 2009 г., при спазване на бюджетната процедура за изготвяне и представяне на отчета. Изпълнението по две политики и три програми, формират бюджетната сметка на ИА „ЖА”: Политика за модернизиране на транспортната инфраструктура - Програма „Развитие на железопътната инфраструктура и комбиниран транспорт”; Политика за безопасност, сигурност и екологосъобразност в транспорта - Програма „Контрол и осигуряване на стандарти в железопътния транспорт” и Програма „Администрация”.²⁴

От извършеният анализ на отчета по политики и програми към 31.12.2009 г. се установи, че в колона „Уточнен план 2009 г.” са отразени 1 180 372 лв., а в ОКИ към 31.12.2009 г. отразеният „Уточнен план 2009 г.” е 1 194 603 лв. Разликата в размер на 14 231 лв. между двата отчета се дължи на това, че в уточнения план по политики и програми не е отразена извършената корекция от ПРБК, с писмо № 10-01-91 от 29.06.2009 г., в увеличение на бюджетната сметка на Агенцията (касаещо евронагради).