Доклад 2010 042 Обща стратегия за приложение на рамковата директива за водите (2000/60/ЕО)

Този технически документ е разработен чрез съвместна програма, включваща Европейската комисия, всички държави – членки, държавите, които са кандидат – членки, Норвегия и други заинтересовани страни и неправителствени организации. Документът трябва да се счита, че представя неофициална и официалната консензусна позиция за договорената най-добра практика от всички партньори. Оттук, становищата, изразени в документа, не представляват непременно възгледите на Европейската комисия.

В интернет може да се намери много допълнителна информация за Европейския съюз.

Достъп дава сървърът за Европа (http://ec.europa.eu).

Люксембург: Служба за официални публикации на Европейската общност

ISBN – 13 978-92-79-16699-0

Каталожен № KH-31-10-604-EN-C

DOI 10. 2779/53333

© Европейска общност

Размножаването е разрешено, ако източникът е потвърден.
Предговор

Директорите във водния сектор на Европейския съюз (ЕС), присъединяващите се държави, държавите – кандидатки и държавите от Европейската асоциация по свободна търговия (ЕАСТ) са разработили обща стратегия в подкрепа на приложението на директива 2000/60/ЕО, „установявайки рамка за общи действия в областта на политиката по водите”. (Рамковата директива за водите). Основната цел на тази стратегия е да спомогне за последователното и хармонично приложение на директивата. Фокусирането е върху методологични въпроси, свързани с общото разбиране на техническите и научните аспекти на рамковата директива за водите.

По-точно, една от целите на стратегията е разработката на законово необвързващи и практически ръководни документи върху различните технически аспекти на рамковата директива. Тези ръководни документи се отнасят за тези експерти, които пряко или непряко прилагат рамковата директива за водите в речните басейни. Структурата, изложението и терминологията, следователно, са адаптирани към нуждите на тези експерти като официалният, юридически начин на изразяване е избегнат, доколкото е възможно.

В контекста на горната стратегия, няколко ръководни документи, пряко свързани с подземните води, са разработени и одобрени от директорите, които се занимават с проблемите на водите. Те дават насоки на държавите – членки, например при идентификацията на водните обекти (Указание по Схемата за строителство и индустрия № 2), анализ на критичните моменти и на въздействията (Указание по CIS № 3), мониторинг (Указание по Схемата за строителство и индустрия CIS № 7) и др. в широкия контекст на разработката на плановете за интегрирано управление на речните басейни, както се изисква по РДВ.

Като последващо действие и в контекста на новата директива за подземните води (2006/118/ЕО), създадена по член 17 на РДВ, държавите – членки са изразили необходимостта от изясняване на редица въпроси, което в резултат, доведе до нови ръководни документи, които допълват съществуващите, фокусирани върху аспектите от обхвата на РДВ и директивата за подземните води, а именно мониторинга на подземните води (Указание по Схемата за строителство и индустрия CIS № 15), подземни води в защитените зони за питейна вода (Указание по CIS № 16), превенция на преките и непреките въздействия на замърсителите (Указание по CIS № 17) и оценка на състоянието на подземните води и на тенденцията, (Указание по Схемата за строителство и индустрия № 18).

В допълнение на тези ръководни документи и в подкрепа на постоянния процес на приложение на РДВ, бе решено да се установят препоръки за основните елементи на оценката на риска, използването на концептуалните модели и тяхното специфично приложение за подземните води по РДВ, въз основа на опита и познанията, придобити в рамките на проекта RISKBASE, финансиран по 6-тата рамкова програма. За тази цел, бе създадена неформална работна група, под егидата на Работната група по Схемата за строителство и индустрия CIS за подземните води (WG C). Тази работна група се координираше от Австрия (RISKBASE), DECHEMA и Arcadis (NICOLE) и включваше редица експерти от държавите – членки и от ангажирани организации.

Настоящият ръководен документ е в резултат от създаването на тази работна група. Той представя в синтезиран вид дискусиите, които са се състояли от 2007 година насам. Той надгражда върху изследванията на редица експерти и ангажирани участници в процеса на разработка на насоките, чрез срещи, семинари, конференции и електронните медии, без да ги обвързва, по никакъв начин, с това съдържание.
Членове на Работната група

Ръководители на дейността

Дитмар Мюлер – Министерство на околната среда на Австрия; RISKBASE (FP6 – project)

Томас Трак – DECHEMA (Германия)

Вутер Геваертс Arcadis (Белгия); NICOLE (Мрежа за индустриално замърсените води)
Главни сътрудници (по азбучен ред)

Йохан – Герхард Фритше – Агенция по околна среда и геология „Хесиан” (Германия)

Тони Марсланд - Агенция по околна среда (Обединено кралство)

Мануел Варела - Министерство на околната среда, селските и морските работи (Испания)

Вилко Вервей – RIVM (Нидерландия)

Сузане Вуитис - RIVM (Нидерландия)

Рудигер Волтер – Федерална агенция по околна среда (Германия)

Членове на Работната група (по азбучен ред)

Магнус Асман – Шведски геоложки проучвания (Швеция)

Руксандра Балает – Министерство на околната среда и устойчивото развитие (Румъния)

Ласло Балашази - Министерство на околната среда и водите (Унгария)

Лорент Баккер - Tauw (Нидерландия)

Мартина Бусетини – АРАТ (Италия)

Йоханес Дриелсма – Euromines

Росица Горова – Изпълнителна агенция по околна среда (България)

Йоханес Грат - Министерство на околната среда (Австрия) – Катедра WG

Лутз Хаманн – „Евоник индъстриз”

Марта Йожков – Дражковяк – Национална институция по управление на водите (Полша)

Емил Недведова - Министерство на околната среда (Чешка република)

Хана Прчалова – Изследователски институт по водите „Масарик” (Чешка република)

Йорг Престор – Геоложки проучвания (Словения)

Елизабета Прециози – IRSA-CNR Изследователски институт по водите (Италия)

Мануел Сапиано – Институция по ресурсите на Малта (Малта)

Паоло Севери – Регионе Емилиа – Романа (Италия)

Гергана Стоева - Министерство на околната среда (България)

Янко Урбанц - Геоложки проучвания (Словения)

Роб Уорд - Агенция по околна среда (Обединено кралство)
Съдържание

1. Увод

2. 1. Обхват

2. 2. Към управление, основано на риска – интегриране на оценките и управлението

2. 3. Цели, дефинирани от РДВ

2. 4. Времеви обхват на оценката на риска на подземните води

2. 5. Отчитане на неопределеността

2. 6. Нива на оценката на риска

2. 7. Оценка на риска и принцип на предпазните мерки

2. 8. Усъвършенствана оценка на риска чрез циклите за планиране на речния басейн

3. Преглед на концептуалния модел

3. 1. Какво са концептуални модели и за какво се използват

3. 2. Роля на концептуалните модели в рамките на управлението на подземните води

3. 3. Използване на концептуални модели и препратки в ръководните документи по Схемата за строителство и индустрия

3. 3. 1. Използване на концептуални модели в РДВ

3. 3. 2. „Концептуални модели” в ръководните документи

3. 4. Характеристики на концептуалните модели

3. 4. 1. Пространствен и времеви обхват

3. 4. 2. Основни моменти при установяването на концептуалния модел

3. 5. Търсене на визуализация

3. 6. Валидизиране и качествено осигуряване на концептуалните модели

4. Цели на РДВ и оценка на риска

4. 1. Превенция или ограничаване на отделянето на замърсители

4. 2. Превенция на влошаването на химичното състояние на подземните водни обекти

4. 3. Постигане на добро състояние на подземните води

4. 4. Приложение на мерки за обръщане на някои значителни и устойчиви възходящи тенденции

4. 5. Постигане на изискванията за защитените райони

5. Елементи, които трябва да бъдат отчитани по време на втория цикъл на планиране

5. 1. Как да се отчита информацията и данните от предишния цикъл на планиране

5. 1. 1. Ключови въпроси

5. 1. 2. Определяне на границите на водните обекти

5. 1. 3. Характеризиране на подземните водни обекти

5. 1. 4. Данни за мониторинг

5. 2. Как да се отчитат промените

5. 2. 1. Промени в ползването на земята

5. 2. 2. Климатични промени

5. 3. Оценка на риска, състоянието и използването на праговите стойности

5. 3. 1. Хармонизация на методите за характеризиране и оценка на състоянието

5. 3. 2. Директива за подземните води

5. 3. 3. Ръководен документ за оценка на състоянието на подземните води и на тенденцията

5. 3. 4. Последици за оценката на риска

5. 4. Оценка на риска, мерки и изключения

6. Препратки

Приложение I Резюме на цитатите, свързани с „риска” в РДВ

Приложение I I Установяване на концептуални модели за системите от подземни води

Приложение I II Примери

ЗЗПВ – Защитена зона с питейна вода

ДПВ – Директива за подземните води (2006/118/ЕО)

ПУРБ – План за управление на речния басейн

ПН – Прагово ниво

РДВ – Рамкова директива за водите (200/60/ЕО)

По силата на член 5 на Рамковата директива за водите (РДВ), през 2005 г. държавите – членки съставиха и записаха в писмен вид първата оценка на риска за водните обекти и вероятността за постигане или непостигане на екологичните цели на РДВ, включително и доброто състояние (виж РДВ член 4 б) до 2015 г. Като по-нататъшна подготовка за първия цикъл на Плановете за управление на речните басейни (ПУРБ), които трябва да бъдат публикувани през декември 2009 г., бяха съставени програми за мониторинг и прагови стойности. В рамките на този първи период на план за управление (2009 – 2015), трябва да се извърши обзор на оценките на риска до декември 2013 и така да се премине към подготовка за втория План за управление на речните басейни, с начало през декември 2015, както е отразено във фигура 1. Връзката между оценката на риска от член 5 и оценката на състоянието е отразена в глава 2. 4 и на фигура 4.

Този ръководен документ описва общите елементи на оценката на риска, приложението на концептуалните модели и тяхното специфично приложение при подземните води по РДВ. Набляга се на по широкото разбиране, че характеристиката и оценката на риска се отнасят за пет цели, дефинирани в член 4 (виж глава 3). Съответно, оперативният документ дава аналитичен поглед към оценката на риска и използването на концептуалното моделиране по холистичен начин. Целейки да рамкира контекста наново, той не описва ограничена процедура или рецепта, която се изпълнява стъпка по стъпка.

Оценката на риска се опитва да начертае каузална верига, свързваща началото на опасност или натиск (напр. идентифицирано или очаквано попадане на вещество - замърсител) по екологична пътека до последиците за човешкото здраве или за околната среда (като се използват понятия като уязвимост, излагане и оценка на въздействието). Тя също трябва да даде и известна оценка на вероятността за и увереност в такава прогноза. Научно, това обикновено е известно като парадигма „източник – пътека – рецептор” (ИПР). Процедурите за оценка на риска, на практика, трябва да прилагат различни теми и обхвати. Следователно, прилаганите процедури варират и трябва да са подходящи за целта.

Процедурите, препоръчани в това Ръководство са основани на практиката и научените уроци от първите доклади по член 5 на РДВ (напр. както е дискутирано на семинара на ГВ С (WG C) през януари 2004.) Тези процедури трябва да отчитат и също да се позовават на първите резултати от програмите за мониторинг, приложени по силата на РДВ.

Основният фокус на този документ е да опише един последователен подход за оценката на риска, причинен от различни видове натиск (такива като дифузно и точково замърсяване, по отношение на качеството на подземните води и водовземането, по отношение на качеството на подземния воден обект. Следователно, този документ е допълнение към Ръководни документи № 15 (Мониторинг), 16 (Подземни води в защитени вододайни зони), 17 (Преки и непреки източници) и 18 (Състояние на подземните води и оценка на тенденцията).

В процеса на оценяване на взаимовръзките на ИПР, ще се състави концептуално разбиране и/или серия от хипотези, на базата на наличните данни. Този концептуален модел може да бъде изпитан и последователно усъвършенстван с получаването на нови данни. Използването на концептуални модели като насъщно средство при оценката на риска и състоянието на подземните води се признава в новата директива за подземните води (ДПВ, 2006/118/ЕО) и е обсъдена в глава 3 на това Ръководство.

Важно е да се отчита ролята на оценката на риска при управлението на подземните води, включително и подготовката на информацията и на данните за да може да се планират системите за мониторинг и създаването на корективни мерки. Предварително изискване за оценката на риска на подземните води е ясното познаване на системите от подземни води, което е подкрепено от концептуални модели и е необходимо да бъде разработвано още и адаптирано към циклите за управление на подземните води.

В този ръководен документ се изразява загриженост за употребата на „риск” и „оценка на риска” в РДВ и ДПВ, както е указано в приложение 1. Така, в контекста на този ръководен документ, рискът трябва да се разбира специфично като рискове да не се постигат екологичните цели на РДВ (виж 2. 3 и 3) а не в неговата класическа перспектива на възможни рискове за човешкото здраве и околна среда. Първият цикъл на планиране на речните басейни, по РДВ е започнал през декември 2003 г., когато РДВ трябваше да се приложи в националното законодателство. Първият План за управление на речен басейн за периода 2009 – 2015 трябваше да бъде публикуван през септември 2009 г. Подготовката за следващия цикъл на ПУРБ стартира много скоро, поне три години преди началото на периода, за който се отнася плана (до 2012 г.). Държавите – членки трябва да публикуват времеви график и работна програма за създаването на Плана. Прегледът на оценката на риска, според член 5 на РДВ трябва да бъде готов през 2013 г. Следващото характеризиране на риска за подземните води през следващите цикли на планиране също ще се вземат в предвид мониторинговите данни и процедурите за оценка на състоянието (включително използването на праговите стойности, поставени от държавите – членки).

Съставянето на анализ на установените подходи към управлението на риска, Международният съвет за управление на риска (МСУР) е разработил Рамка за управлението на риска, чиято цел е да подпомага политиците, законодателите и управляващите риска да разберат концепцията за управлението на риска и да го прилагат в тяхната практика за справяне с рисковете. Подробно описание на рамката беше публикувано в Бялата книга на МСУР „Управление на риска – към интегрирана рамка” през 2005¹ г. Въведението към рамката може да бъде намерено на сайта на МСУР².

В своята бяла книга за управлението на риска, МСУР е изложил модел на инклузивно управление на риска (виж фигура 3), който предлага структура за интегриран процес по отношение на оценяването и управлението на рисковете. Рамката се състои от четири фази: Предварителна оценка, Оценка на риска, Характеризиране и Оценка и накрая Управление (информирани решения и приложение). Пета – Комуникация на риска, тече паралелно на тези фази.

По смисъла на рамката на МСУР и съгласно приложението на РДВ оценката на риска може да се разбира като фаза на предварителна оценка, която е предварително изискване за установяване на интегриран и последователен процес на събиране на данни и информация, завършващ с ясно разбиране във фазата на характеризиране и оценка (фаза 3). Тази фаза може да се разбира като равна на оценката на състоянието. Важно е да се признае, че оценката по рамката на МСУР поставя ударение върху приемливостта и толерантността на съждението.

RISKBASE³, координирано действие за основано на риска управление на речните басейни, възприема РДВ като основана на риска, екологично центрована и прознаваща необходимостта за балансиране на подобренията във качеството на водата и на екосистемите с икономически ползи (Брилс Ж. и Харис Б. Едс. 2009). В търсене на добре проектирани, координирани и проследявани „учебни каптажи” за трансформиране на общата рамка и разработка на най-добра практика, рамката за управление на риска, описана от Международния съвет за управление на риска, се препоръчва като източник на вдъхновение за интегриране на оценките и управлението.
2. 3 Цели, дефинирани от РДВ

В основата на много препратки към риска в РДВ (виж приложение 1) е концепцията, че ние оценяваме въздействието на човешката дейност върху околната среда и конкретно тези въздействия, които застрашават нашата способност да спазваме целите на РДВ (както са изложени в член 4⁴).

Член 4 съдържа пет цели за подземните води:

1. Недопускане или ограничение на изпускането на замърсители;

2. Недопускане на влошаване на състоянието на подземните водни обекти;

3. Постигане на добро състояние на подземните води (химически и количествено);

4. Прилагане на мерки за обръщане на значителна и устойчива възходяща тенденция;

5. Отговаряне на изискванията за защитени зони.

Целите на РДВ се прилагат в различни мащаби и затова моделът „източник-пътека-приемник” за всяка от тези цели също ще зависи от мащаба. Това ще има пряк ефект върху обхвата и мащаба на концептуалните модели, които са важна част в описанието и оценяването на рисковете.

За количеството на подземните води, оценката на риска се фокусира върху цели 2, 3 и 5 и в частност върху количественото състояние, както е дефинирано в приложение V, 2. 1. 2 на РДВ. Отчитането на всички елементи на тази дефиниция изисква оценка на рисковете в мащаби, който варират от местни (въздействия върху отделни независими повърхностни води или сухоземни екосистеми) до мащаба на подземния обект (наличен ресурс балансиран срещу презареждане на водното количество и водовземане).

Отчитайки описанието на добрия количествен статус в РДВ, приложение V, всички цели на член 4 се отнасят за качеството на подземните води. Връзките между тези цели са по-комплексни и взаимозависими, както е описано по-долу и в ръководни документи по CIS (Схема за строителство и индустрия) № 17 и 18. (препратки 1, 2). Рисковете трябва да се оценяват за голям обхват ИПР взаимовръзки в мащаби от много местни (например, дали инженеринговият дизайн и операционният контрол се прилагат към съхранението на опасни вещества в резервоар, са достатъчни за да не се допусне разливът им от системата за съхранение и навлизане в подземните води) до средно-мащабни (например, въздействия върху отделни кладенци за водовземане или сухоземни екосистеми) и накрая върху цели водни подземни обекти (независимо от това дали водният обект е получил оценка за добро състояние).
2. 4. Времеви мащаб на оценката на риска на подземните води

Ние също трябва да отчитаме времевите хоризонти, при които рисковете трябва да бъдат оценявани. За да могат те да бъдат управлявани ежедневно, основният фокус за превантивност или лимитиране на целта е непосредственото въздействие на дадена дейност върху подземните води с оглед поддържане на съществуващ добър контрол, подобряване на управлението, където е необходимо, ограничаване или забраняване на тази дейност, както е най-подходящо. Обратно, способността да се постигне добро състояние на подземните води трябва да се оценява, с отчитане на типичните дълги времеви мащаби, свързани с хидрогеоложките процеси в мащаба на водния обект. Мерките за управление на риска могат да продължат много години (даже десетилетия) за да се постигне значително въздействие върху състоянието.

Оценката на състоянието (класификация на водните обекти) е направена официално, докладва се веднъж на всеки шест години и завизи от данните от мониторинга, събрани през предишния цикъл на планиране на речния басейн. Сегашният статус на водния обект отразява всички ефекти, кооито са в резултат от мерките, предприети през предишнипланирани периоди. В противоположност, оценката на риска за целите на член 4 (като се отчита химичния и количествения статус) както е описано в член 5 на РДВ (задължение за подаване на отчет по член 15 на РДВ) и отбелязани на фигура 4, е предназначено за бъдещите няколко години и се опитва да предскаже какво ще бъде състоянието на подземните води в края на следващия планиран период за управление на речния басейн. На базата на тази оценка и на процедурите, отбелязани в членове 4 и 11 на РДВ, може да се вземат мерки. Тези мерки, които отразяват рисковете, идентифицирани в отчета по член 5, могат да обхващат стратегическо планиране, оздравителни схеми контрол над водовземането и мерките за „превантивност или ограничение”, споменати по-горе.
2. 5. По отношение на неяснотата

Неяснотата се отразява във всички фази на процесите за оценка на риска и управлението. Аналлизирането на източниците и величините на неяснотите може да помогне за идентифицирането на липсите в познанието и да информира тези, които вземат решения за най-подходящите мерки при управлението на риска, включително когато или не предпазни мерки са необходими. При решаването за опциите по управлението на риска, важно е да се разбере, как различните източници на неяснота (при данните, от пробите, екологична вариабилност, липса на познание и в модели) допринасят за различията в окончателните очаквания за риска. Анализът на чувствителността (вариращи параметрични стойности в модела на риска за проучване на разликите в резултатите) е много полезен в това отношение.

В сравнение с повечето екологични среди, средата на подземните води е доста недостъпна, много хетерогенна и трудна за наблюдение / мониторинг. Движението на замърсителите в три пространствени измерения и за дълъг период, кооито са типични за много среди с подземни води, правят предсказването трудно. В последствие, голяма степен неяснота е присъща за много хидрогеоложки оценки, особено по отношение на пътеките. Например, движението през и забавянето в ненаситената зона е ключов фактор при определянето на риска за качеството на подземните води от дейност на земната повърхност. Все пак, тази пътека, по естеството си е една от най-трудните за проследяване.

Оценката на риска и анализът на неяснотата се прилагат широко в защитата на подземните води. Те могат да действат като противотежест на скъпите и практични трудности при директното наблюдение на връзките между замърсителите. За много подземни процеси статистически или детерминистичен подход към оценката на риска може да не бъде необходим или постижим и подход „тежест на данните”⁵ може да бъде достатъчен или най-добрия, който може да постигнем. При двете обстоятелства, концептуални модели (виж глава 3 и приложение II) са необходими помощни средства към оценката на риска в тези условия.