Доклад дебат по въпросите на координацията и сътрудничеството между българските органи на съдебната власт и механизмите за координация между комисиите и звената на всс и други външни институции

Дейност 11. Форум - Работна среща

26 – 30 април 2010 г.

Дейност 11. Форум-работна среща

укрепване на координацията и сътрудничеството с други институции на съдебната система.

1. 
   По линия на Туининг проекта BG-07-IB-JH-O7 по програма ФАР на 26 април 2010 г. се състояха срещи между българските експерти и испанските и немските експерти. Целта на тази работна среща бе да се очертаят насоките за семинара през следващите няколко дни. Експертите одобриха проектопрограмата и се обединиха около това изложенията да бъдат с практическа насоченост, като участниците се насърчават да прекъсват лекторите, когато пожелаят, за въпроси или коментари. Този подход бе определен като особено важен с оглед на пълното постигане на общите цели по проекта, в частност на целите по конкретната дейност.
   
2. 
   Семинарът се проведе от 27 до 29 април в учебната база на Прокуратурата на Република България в Цигов Чарк.
   

Бе направено общо представяне на съветите на съдебната власт, чието развитие е естествен елемент от цялостното развитие на съдебната система. Лекторът подчерта, че целта на проекта не е българските партньори да заимстват пряко някоя от системите, предмет на анализа, а по-скоро да използват всички представени системи като източник на информация и съображения за различните подходи с оглед на по-нататъшното развитие на българската система. В изложението бяха очертани различията между основните подходи към структурирането на съветите на съдебната власт: модела в северна Европа и този в южна Европа. Бе подчертано, че при двата модела се установяват общи характеристики, като прилагането на принципа на независимостта на съдебната власт, конституционното уреждане на функционирането на съвета и широкото представителство на членовете му. След това лекторът се спря върху българския висш съдебен съвет, като насочи вниманието към някои проблеми в съдебната система, довели до приемането на план за действие, както и някои изменения в Конституцията и промени по отношение на ВСС. Трябва да продължат обаче усилията и работата по съгласуваните реформи в съдебната система, за да се постигнат всички поставени цели. Безспорна е необходимостта от по-нататъшни действия, за да може ВСС да осъществи в пълнота предназначението си, като функционира не само като административен орган, но и като такъв, който взема решения по политиката в съдебната власт. Точно в тази насока е подкрепата по линия на проекта и дейностите по него, чиято цел е повишаването на административния капацитет на ВСС и съдействието за изпълнението на мерки, набелязани по предходни проекти с финансиране от програма ФАР. Във връзка с всички проекти за реформа в съдебната система специално внимание се обръща на съгласуването на действията на ВСС с тези на Министерството на правосъдието, Министерството на финансите и Народното събрание. С оглед на постигането на набелязаните цели трябва да се извърши преглед на правомощията на българските институции, свързани със съдебната система, и на законодателството, което урежда отношенията между тези институции, да се откроят европейските стандарти за това взаимодействие, както и да се подложат на анализ структурата и правомощията на ВСС, което да доведе до разработването на механизми за подобряване и укрепване на общата координация между всички органи в рамките на съдебната система.

Дебат:

Г-н Велев сподели, че към ВСС са отправяни различни критики.

Г-н Първанов, Заместник-главен прокурор: По отношение както на правомощията, така и на състава на ВСС е имало периоди на силно развитие и такива на спад. Преди години ВСС не е изпълнявал конкретни задачи по първоначалното назначаване на магистрати: кандидатите са били одобрявани или отхвърляни от административните ръководители, което е означавало по-малко отговорности за Съвета. Понастоящем обаче се прилага системата на конкурси за целите на назначенията. А новите правомощия предполагат нови проблеми. Процесът на вземане на решения трябва да бъде прозрачен и публичен.

Г-н Петров, член на ВСС: Единственото изключение по отношение на публичността е свързано с дисциплинарните въпроси. Членовете на ВСС са независими и в известен смисъл възникват проблеми при връщането им на заеманата преди това длъжност. Друг деликатен въпрос е този за бюджета.

Г-жа Йоп посочи, че целта на проекта е да окаже подкрепа на българските колеги, тъй като затрудненията, пред които са изправени, не са уникални за България; повечето от тях се срещат във всички страни в Европа.

Г-н Гарсия Морено обясни, че в Испания бюджетът на съдебната власт се гласува от Парламента. Той предложи също материали, от които да се извлекат примери за дейности по обучението на служителите на испанския съвет на съдебната власт.

Г-н Велев взе думата и сподели виждането си по въпроса за прозрачността при гласуването на членовете на ВСС – откритото гласуване може да се окаже проблемно с оглед на взаимоотношенията с ръководителя при завръщането на члена на ВСС в съда след изтичане на мандата му. Възможни са две решения: а) членовете на ВСС да бъдат само магистрати от върховните съдилища; б) след приключването на мандата членовете на ВСС да не се връщат в съответния съд, а да продължат да упражняват юридическата професия като адвокати. Друг проблемен аспект се състои в това, че министърът на правосъдието председателства заседанията на Съвета, което означава, че отсъствието му налага отлагане на заседанието.

координация между генералния съвет на съдебната власт на кралство испания и други институции, участващи в администрирането и ръководството на съдебната система: изложение от г-н Веласкес Виоке, старши съдия в Наказателния съд на Барселона (Испания)

Г-жа Милена Петрова, завеждаща отдела „Международни отношения и протокол” на Прокуратурата на Република България - модератор.

Г-н Веласкес запозна аудиторията с координацията между Генералния съвет на съдебната власт на Испания (наричан по-нататък „ГССВ”) и различни институции и браншови организации.

По отношение на взаимодействието с адвокатската колегия, бяха посочени два аспекта на този процес: от една страна, отрицателен поради това, че в някои случаи се налага да се предприемат дисциплинарни действия, и, от друга, положителен, свързан със създаването на комисии за решаването на общи проблеми, с които се сблъскват всички участници в съдебната система.

Накрая г-н Веласкес говори за Школата за магистрати, орган под ръководството на ГССВ, чиято мисия обхваща развитието и прилагането на правомощията на Съвета във връзка с подбора, първоначалното назначаване и продължаващото обучение на съдии; петима членове на ГССВ и неговият председател са членове на Управителния съвет на школата. Необходимостта от координация произтича от самото естество на част от функциите на Школата за магистрати: подписване на споразумения за сътрудничество, обмен на опит с други испански и чуждестранни организации и дейности по международното сътрудничество.

Изложението на г-н Веласкес бе последвано от обсъждане по горепосочената тема.

Г-жа Светлана Бошнакова (прокурор във Върховната касационна прокуратура) поиска някои подробности във връзка с дисциплинарните производства, както и пояснение за това дали на съдия могат да се наложат други санкции освен глоба и отстраняване, дали има и други производства срещу съдии и дали е уредена възможността за обжалване на решението на Съвета по съответното производство. Г-н Веласкес отговори, че дисциплинарното производство не означава наличие на наказателна отговорност; по отношение на налаганите санкции, при най-тежките случаи съдията може да бъде отстранен от длъжност. Г-н Гарсия Морено отговори на въпроса за възможността да се обжалват решенията на Съвета, като обясни, че обжалванията се подават пред съда (за тези случаи е компетентно административното отделение на Върховния съд).

Г-н Йохан Фридрих Щатс от Федералното министерство на правосъдието на Германия даде пояснения във връзка с подхода в неговата страна, като, обясни, че за целите на дисциплинарните производства има смесени комисии (техни членове са не само съдии или членове на Съвета, но и представители на други органи и институции). Според отговора на г-н Щатс понастоящем не съществува такъв механизъм, въпреки че към всеки върховен съд с юрисдикция за съответната административна област (т.н. федерални провинции) има смесени комисии, чиито функции са по-скоро свързани с информацията, а не са от дисциплинарно естество.

Г-жа Милка Итова, инспектор в Инспектората към ВСС, попита за това дали комисията по статистика към ГССВ се състои от юристи и кой определя критериите, прилагани от тази комисия. Г-н Веласкес отговори, че членовете на комисията са юристи и технически служители; често нейните констатации се използват като критерии при инспекциите. Дори за целите на назначаването един от критериите (и не само той) е формулиран на базата функционирането на съдилищата в миналото, установено в известна степен и благодарение на статистическите данни.

координация между федералното министерство на правосъдието на германия и другите институции, участващи в администрирането и управлението на съдебната власт: изложение от г-н Шурман, бивш заместник-председател на Регионалния съд на Оснабрук (Германия), и г-н Щатс, прокурор и бивш ръководител на отдел във Федералното министерство на правосъдието (Германия)

Още в самото начало на изложението си г-н Шурман очерта разликите между българската и немската системи, които произтичат от това, че в Германия изпълнителната власт играе важна роля при администрирането на съдебната система. Бе ясно обяснено, че териториалната структура на Германия като федерална държава и броят на населението й от 80 милиона са факторите, които обуславят съсредоточаването на основните правомощия по администрирането на съдебната система във федералните министерства на правосъдието във всяко провинция. Лекторът представи и основни органи в съдебната власт, като „президиумите”, съветите за назначения на магистрати, комисиите от съдии и прокурори към всеки съд или прокуратура на регионално, районно или апелативно ниво, както и други професионални организации. След това бе направен общ преглед на системите за управление в съдебната власт на ниво федерални провинции. Г-н Шурман обърна специално внимание на въпроси, като бюджета, отношенията с масмедиите, оповестяването на съдебни решения и професионалните сдружения на съдии, прокурори и адвокати.

Непосредствено след изложението на г-н Шурман думата взе г-н Щатс, за да направи преглед на участието на магистратите в законодателния процес, като се спря върху отделните етапи на законотворческия процес. Специално внимание бе обърнато на законодателните инициативи, изготвянето на проектозакони, етапите на проектоварианти от министерското ниво, правителственото и накрая – внасянето на проектозакона в парламента. За всеки един от етапите бяха посочени подробности във връзка с участието в процеса на съдиите и съответния съд. Накрая лекторът обясни какви са възможностите за това съдиите да изразяват становища в хода на дебатите в Бундестага преди окончателното гласуване на закона. Освен това г-н Щатс сподели, че неотдавна Съюзът на съдиите в Германия (Deutscher richterbund) е изготвил и представи за публично обсъждане проектозакон за създаването на съдебни съвети (Justizverwaltungsrate) в 16-те федерални провинции.

След това г-н Щатс представи виждането си по въпроса за сътрудничеството между съдебната власт и изпълнителната по отношение на обучението на съдиите и прокурорите, като разграничи базисното юридическо образование (до дипломирането от юридическия факултет) и продължаващото обучение, което се провежда отделно за съдиите и прокурорите поради различията в спецификата на ролята им в съдебната система.

Г-жа Арастей посочи, че съветите на съдебната власт в държавите членки на ЕС имат своите дълбоки основания в специфични национални особености от историческо, културно и социално естество. Това трябва да се има предвид при анализа и оценката на тези съвети, както и при критиките към тях. Въпреки че няма дефиниция на това какво представлява съдебният съвет, всички такива органи са призвани да функционират в името на една и съща цел: гарантиране на независимостта на съдебната власт. В много от държавите членки, особено в присъединилите се неотдавна, е избран моделът на съвета на съдебната власт; дори и в онези държави, в които не е създаден такъв съвет, се наблюдава влиянието на този модел.

Характеристиките на модела са: а) конституционно уреждане на съществуването и функционирането на съдебния съвет – има и някои изключения; б) независимост – въпреки това всички съвети са изправени пред трудности при поддържането на ясното разделение на властите; в) финансова автономност – много трудно се постига на практика.

След като представи обобщено положението в държавите членки, където няма съдебен съвет, г-жа Арастей се спря върху различните видове съдебни съвети от гледна точка на изпълняваните от тях функции (гарантиране на независимостта на съдебната власт; управление; бюджет и отношения с други държавни институции – държавния глава, парламента, министъра на правосъдието); състава им; вътрешната им организация (структура и вътрешни правила); контрола върху актовете на съвета; назначаването на магистрати; първоначалното и продължаващото обучение.

Накрая, г-жа Арастей говори за Европейската мрежа на съдебните съвети, на която ВСС е член.

Последва дебат по изложението на г-жа Арастей.

Приложение 1- Общ преглед на темата

Приложение 2 - Координация между Испанския Генерален съвет на съдебната власт и други институции

Документи 3-4-5 - Координация между Министерство на правосъдието на Федерална Република Германия и други институции

Приложение 6- Различни модели на съвети на съдебната власт в ЕС

Приложение 1:
ОБЩ ПРЕГЛЕД НА ТЕМАТА
г-н Хавиер Фраука Аскона – старши съдия, Наказателен Съд на Сан Себастиан, Испания
КРАТЪК ПРЕГЛЕД НА ЦЕЛИТЕ НА ПРОЕКТА

Съветите на съдебната власт са продукт на културно развитие на съдебната система, което от своя страна се корени в историческия, културния и социалния контекст на индивидуалните страни. Това означава, че всеки един от Съветите на съдебната власт е единствен по рода си и не бива да бъде интерпретиран извън контекста си. Съобразно с това, въпросът дали можем да се поучим от опита на Съветите на съдебната власт в други съдебни системи, въпрос, на който сега трябва да отговори Република България, усложнява отговора на повече от едно равнище. При всички случаи, на лице е фактът, че примерът на други държави не може да бъде следван буквално. Опитът на други страни със Съветите на съдебната власт до голяма степен се определя от специфичния социален и конституционален контекст на всяка държава, както и от културното развитие, което е претърпяла. Всяка система е намерила своята точка на равновесие чрез особеностите на принципите на взаимоограничаване на законодателната, изпълнителната и съдебната власт. Оценката на стойността и значимостта на съдебната система в друга държава предполага широко познание на ситуацията в страната, както и нейната история. В много отношения гаранцията осигурена от конституцията за независимостта на правораздаването и съдилищата и формите на обществен контрол на същата система са тясно свързани.

• 
  Важен стимул за създаването на Съвет на съдебната власт във всички европейски страни е защитата на независимостта на съдебната система. Статусът на независимост на институцията не е един и същ в отделните държави. Във Франция съдебната власт няма висок статус, докато в Италия независимостта на институцията получава особено внимание. Съдебната власт там, именно поради доказаната независимост на съдиите в близкото минало, е с висок престиж. По този начин Съветът на съдебната власт в Италия допринася повече за запазването, отколкото за защитата на независимостта. Положителният ефект от наличието на Съвет на съдебната власт върху независимостта на съдиите и органите на съдебната власт, независимо дали се основава на северноевропейския или южноевропейския модел, е ясно доловим във всяка една от страните, включени в проучването.
  

• 
  Конституционна обосновка Друг въпрос, възникнал в страните, включени в проучването, е желанието учредяването на Съвет на съдебната власт да бъде конституционно обосновано. В Испания, Франция и Италия компетенцията и позицията на Съвета на съдебната власт се определя от Конституцията. Тези предпочитания са естествени – Съветът на съдебната власт е важна институция, която има своя роля в конституционното разделение на властите. Основните аспекти в разделението на правомощията и положението на най-важните държавни органи в една страна трябва да се определя от конституционното право.
  

• 
  Състав на Съвета на съдебната власт Почти всички Съвети на съдебната власт от проучването, с изключение на холандския, се състоят от 15 или повече членове. Голяма част от съветите се състоят предимно от съдии от различните сектори на съдебната власт. Някои от съдиите, предимно върховните, са членове на Съвета по право, докато други членове се избират от съдиите. Във Франция и Италия Президентът и Министърът на правосъдието също са членове на Съвета. Що се отнася до членовете на съвета, които не са съдии, там настъпват различия. Обикновено тези членове се избират от заинтересовани страни, участващи в правораздаването и/или народните представители. Широкият представителен състав на Съвета на съдебната власт означава, че той, по същество, може да се поддаде на политизация и синдикализъм. По различно време точният баланс и взаимоотношенията между институциите, към които принадлежат членовете на Съвета, може да се променя. С цел запазване съотношението между гласовете в самия Съвет, се използват две системи: първата се отнася до изискванията за назначаване (само членове изпълняващи изискванията за професионализъм и представителни качества могат да бъдат избирани); втората се отнася до разпределението на правомощията за назначаване (от Народното събрания, правителството или други институции). Последната система е уязвима, защото може да допусне Съветът на съдебната власт да се състои само от съдии, тъй като, например, такова е било желанието на народните представители. За избягването на този риск, повечето съдебни системи използват комбинация от двете.
  

• 
  Статут на служителите (брой служители, назначения, повишения, понижения, прехвърляне, освобождаване от длъжност, възнаграждения, управление на служителите), дисциплинарна и наказателна отговорност и квалификация на съдиите, прокурорите и следователите;
  
• 
  Статут на съдилищата – определя техния брой, районите и седалищата им.
  
• 
  Бюджет на съдебната власт – обсъжда и одобрява проекта на бюджет на съдебната власт, внася предложението в Министерски съвет и контролира изпълнението му.
  
• 
  Дейности на съдебните органи – на всеки шест месеца изисква и обобщава информация от съдилищата, прокуратурата и Националната следствена служба, както и изготвя обобщен годишен доклад за своята дейност;
  
• 
  Администрация и вътрешна организация на съдебните органи, назначава и освобождава административните ръководители и техните заместници в съдебните органи.
  

По същество ВСС е орган, отговорен за политиката на системата. Съставът му се състои от висши служители, чийто интереси и избирателни райони се различават. Броят на административните служители е недостатъчен, за да посрещне оперативните му нужди, въпреки това той е натоварен със задължението да изготви бюджета на съдебна система, както и да определя служебния статус на съдии, прокурори и следователи. От друга страна, отговорността за служителите в системата влиза в полето на действие на Министерството на правосъдието, което също така отговаря за администрирането и контрола в съдебната власт. В основата на настоящата съдебна система са отделните съдебни председатели, които в качеството си на ръководители на техните съдилища, се борят за недостатъчни ресурси за конкретни случай, както от ВСС, така и от Министерство на правосъдието. Въпреки посветеността и усилията на много от съдиите, системата все още е неефикасна:

• 
  Административни ръководители и служители на ВСС трябва да бъдат обучени, за да повишат своите организационни и управленски умения в съответствие с европейските стандарти за добро управление. Обществената роля на съдиите налага придобиването на умения в различни сфери, тясно свързани с тяхната позиция. Съобразно изискванията на Закона за съдебната власт, при първо назначаване в органите на съдебната система, съдиите, прокурорите и следователите трябва да преминат курс за повишаване на квалификацията по квалификационните програми одобрени от Висшия съдебен съвет и Националния институт на правосъдието.
  
• 
  Висшият съдебен съвет, в качеството си на управляващ орган на съдебната система, е натоварен с голяма административна отговорност, но не разполага с управленския и административен капацитет, необходим за изпълнението на тези функции. Проблемите свързани с прилагането на новото законодателство за управление на обществените финанси е допълнителна причина за провеждането на настоящия проект. Това налага разработването и прилагането на допълнителна реформа в структурата, функциите и дейността на ВСС. Ефикасното управление на съдебната система и отчетността на ВСС също трябва да бъдат подобрени. Основен приоритет и цел на проекта са всички тези ключови въпроси, както и процесите свързани с коригирането им.
  
• 
  Друг важен фактор, оказващ влияние върху прозрачността в дейността на съдебната власт е достъпът на медиите и обществото до правораздаването. Прозрачността в съдебната система трябва да бъде укрепена. Увеличаване на прозрачността означава и подобряване на имиджа на съдебната власт. За постигането й трябва да се разработят някои механизми, като се регулира достъпа на обществото и медиите до правораздаването, с цел установяване на баланс между нормалното функциониране на съдебната власт и нуждата от информация на обществото. Законите на ЕС не могат да бъдат приложени, ако обществото няма доверие в съдебната система. Това доверие може да бъде спечелено само, чрез увеличаване на прозрачността и отговорността/отчетността/ на съдебната система.
  
• 
  Проучванията показват, че според обществото в съдебната власт и юридическите професии има много корупция – твърдение, оспорвано от съдебната власт. Подкрепата на принципите на прозрачност и интегритет в съдебната администрация и съдиите е от първостепенно значение в борбата и предотвратяването на корупцията, както и за спечелването на доверието на гражданите към съдебните институции.
  

Проект BG/07/IB/JH/07 носи предимство в областта на стратегическото планиране и управлението на цикъла на проекта. Новият Закон за съдебната власт изисква от ВСС да приложи нови принципи на управление на съдебната система, което ще наложи внасянето на промени и подобрение в управлението на цикъла на проекта. Членовете на ВСС трябва постоянно да участват в изпълнението на проекта и да предлагат експертните си знания при неговото управление.

Проектът обръща особено внимание на активната роля на ВСС в съгласуването на въпросите свързани със съдебната реформа с Министерство на правосъдието, Министерство на финансите и Народното събрание. Това са области, които не са били засегнати в пълна степен от други проекти по програма ФАР. В допълнение, проектът ще отдели внимание на професионалната организация, като по този начин ще обезпечи активното участие на ВСС в процеса на контрол и оценка на съдебната реформа. По този начин проектът ще подпомогне ВСС в изграждането на новия контролен орган – Инспектората. Освен това целта на проекта е да подобри дейността на ВСС в сферата на етичните стандарти, дисциплинарните наказания (в частност, наказанията на съдебната администрация) и обществените поръчки.

ПО КАКЪВ НАЧИН ДЕЙНОСТ 11 ЩЕ СПОМОГНЕ ЗА ПОСТИГАНЕТО НА СПОМЕНАТИТЕ ПО-ГОРЕ ЦЕЛИ

Важно е да се има предвид каква е целта на този елемент: разработването на проектопостановления за ново законодателство и поправки в закона с цел подобряване дейността на ВСС в съгласие и сътрудничество с другите органи на съдебната система и по точно:

• 
  Анализ на статуса на независимост и компетенцията на българските институции (обществени и частни) свързани със съдебната система.
  
• 
  Анализ на основните правила, предмети и принципи на законодателството за взаимодействието на българските институции, свързани с правораздаването и ВСС и външни за съдебната система институции (Народно събрание и др).
  
• 
  Европейски стандарти в статуса на съдебните органи.
  
• 
  Разработването на механизми за подобрение и укрепване на координацията и сътрудничеството между органите на съдебната власт, както и с други институции на съдебната система.
  
• 
  Анализ на структурата на ВСС, дейността на различните комисии и звена, координацията и сътрудничеството между тях, обмена на информация, разработване на механизми за подобряване на дейността на ВСС.
  
• 
  Осигуряване на прозрачност при реализирането на проекта, както и участието на професионалисти при неговото разработване (представяне на целите и дейностите по проекта пред медиите).