Доклад към Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие

Истанбул, 11.05.2011 г.

1. Въведение

1. Насилието над жени, включително домашното насилие, е една от най-тежките форми на основаните на пола нарушения на човешките права в Европа, което все още е забулено в мълчание. Домашното насилие – срещу други жертви, като например деца, мъже и хора в напреднала възраст – също е скрито явление, което засяга твърде много семейства, за да се пренебрегва.

Не съществуват нива на разпространение за Европа, но все повече държави-членки провеждат проучвания за измерване степента на разпространение на насилието над жени в национален мащаб. Въпреки че методиките са различни, прегледът на тези проучвания показва, че в различните страни една пета до една четвърт от всички жени са преживели физическо насилие поне веднъж през живота си на възрастни хора, а повече от една десета са били жертва на сексуално насилие, включващо употреба на сила. Данните за всички форми на насилие, включително преследване, са от порядъка на 45%. По-голямата част от тези актове на насилие се извършват от мъже в непосредствената им социална среда, най-често от партньори и бивши партньори.

Вторичният анализ на данните подкрепя консервативната прогноза, че около 12% до 15% от всички жени са били в отношения на домашно насилие след 16-годишната си възраст. Много други продължават да страдат от физическо и сексуално насилие от страна на бивши партньори дори след раздялата с тях, което показва, че за голяма част от жените приключването на връзка, в която е имало насилие, не означава непременно физическа безопасност.

Домашното насилие над деца е широко разпространено, а проучванията показват, че връзката между домашното насилие срещу жени и физическото малтретиране на деца, както и травмата, която децата преживяват, когато станат свидетели на насилие у дома. Във връзка с другите форми на домашно насилие, като например насилието срещу възрастни хора и домашното насилие срещу мъже, достоверните данни са сравнително ограничени.

Насилието срещу жени е световно явление. Комитетът за премахване на всички форми на дискриминация срещу жените (Комитетът CEDAW) в рамките на Конвенцията на ООН за премахване на всички форми на дискриминация по отношение на жените (по-долу за краткост наричана CEDAW) в своята обща препоръка относно насилието над жени № 19 (1992 г.) помага да се гарантира признаването на насилието, основано на пола, по отношение на жените като форма на дискриминация по отношение на жените. През 1993 г. Генералната асамблея на ООН приема Декларация за премахване на насилието срещу жените, която полага основите за международни действия във връзка с насилието срещу жени. През 1995 г. Декларацията и платформата за действие от Пекин идентифицират премахването на насилието срещу жени като стратегическа цел, наред с други изисквания за равенство между половете. През 2006 г. генералният секретар на ООН публикува задълбочено изследване на всички форми на насилие срещу жени, в което определя проявите и международните правни рамки, свързани с насилието над жени, а също така събира подробности за „обещаващите практики“, които са показали известен успех в решаването на този въпрос.

Като регионален инструмент, отворен за ратификация и присъединяване от страна на държави, които не са държави-членки, Конвенцията на Съвета на Европа за предотвратяване и борба с насилието срещу жени и домашното насилие допълва и разширява стандартите, определени от други регионални организации за правата на човека в тази област. Интерамериканската конвенция за предотвратяване, наказване и премахване на насилието срещу жени, приета през 1994 г. от Организацията на американските държави (ОАД), както и Протоколът за правата на жените в Африка към Африканската харта за правата на човека и народите, приет през 2003 г. от Африканския съюз, се занимават с проблема за насилието срещу жени. Чрез своя по-всеобхватен характер Конвенцията на Съвета на Европа значително засилва действията за предотвратяване и борба с насилието над жени и домашното насилие в световен мащаб.

Действия на Съвета на Европа

Една от основните грижи на Съвета на Европа, който представлява 47 държави-членки и техните 800 милиона граждани, е да пази и защитава човешките права. Насилието срещу жени, включително домашното насилие, подкопава основните ценности, върху които се основава Съветът на Европа.

От 90те години на XX век насам Съветът на Европа, по-специално неговият Управителен комитет за равенство между жените и мъжете (CDEG), предприема серия от инициативи за насърчаване защитата на жените от насилие. През 1993 г. 3тата Европейска конференция на министрите на тема равнопоставеността на жените и мъжете е посветена на стратегии за премахване на насилието срещу жени в обществото: чрез медиите и други средства.

План за действие за борба с насилието срещу жени, който впоследствие е разработен, осигурява първата всеобхватна рамка на политиката за националните администрации. През 2002 г. това е последвано от приемането от Съвета на Европа на Препоръка „Rec (2002)5“ на Комитета на министрите към страните-членки относно защитата на жените от насилие. Тя представлява крайъгълен камък, тъй като за първи път в Европа се предлага цялостна стратегия за превенция на насилието срещу жени и защита на жертвите във всички страни-членки на Съвета на Европа. От 2002 г. насам тя служи като най-важният референтен текст за страните-членки в борбата срещу насилието над жени. Приложението ѝ се следи редовно с помощта на рамка за мониторинг с оглед оценка на напредъка. Завършени са няколко цикъла на мониторинг, а резултатите от тях са оценени и публикувани. Те показват, че по-конкретно в областта на законодателството, полицейското разследване и наказателното преследване е направено много за подобряване на отговора на наказателното право по насилието срещу жени. Въпреки това остават много пропуски. В други области, по-специално предоставянето на услуги на жертвите, признаците на напредък са оскъдни.

За да се даде нов тласък на премахването на насилието срещу жени и за да потвърдят ангажимента си към тази цел, държавните глави и правителствените ръководители на страните-членки на Съвета на Европа по време на Третата среща на върха (Варшава, 16-17 май 2005 г.) решават да проведат мащабна кампания по въпроса, разработена и проследена внимателно от Работната група на Съвета на Европа за борба с насилието срещу жени, включително домашното насилие, чиито членове са назначени от генералния секретар на Съвета на Европа.

Кампанията се провежда на три нива: междуправителствено, парламентарно и местно. От държавите-членки се иска да постигнат значителен напредък в четири основни области: правни и политически мерки, подкрепа и защита на жертвите, събиране на данни и повишаване на осведомеността. Те се приканват също да провеждат национални кампании, за да лобират за по-активно изпълнение на Препоръка Rec(2002)5 за защита на жените от насилие, което са направили повече от половината от страните-членки.

Благодарение на уникалната роля на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа, включваща делегации от всичките 47 национални парламенти, кампанията има силно парламентарно измерение. Много от парламентаристите, поотделно или съвместно, настояват за промени в законодателството за защита на жените от насилие, основано на пола. С организирането на парламентарни дебати и обсъждания за насилието срещу жени, а също така в интервюта и публични изявления, парламентаристите допринасят много за повишаване на осведомеността по тази тема. Парламентаристите в много държави-членки продължават да лобират активно за промени и са създали „Мрежа за контакти с парламентаристи“, която е ангажирана с борбата с насилието срещу жени на национално ниво.

Кампанията разкрива мащаба на проблема в Европа, но също така извежда примери за добри практики и инициативи в много различни държави-членки. Тя повишава осведомеността сред основните действащи лица и спомага за поставяне на различните форми на насилие срещу жени в политическия дневен ред.

Освен това оценката на националните мерки за справяне с насилието над жени, извършена от Работната група, показва необходимостта от хармонизиране на правните стандарти и събирането на съответните данни, за да се гарантира, че жертвите в цяла Европа се ползват от еднакво ниво на защита и подкрепа. Ето защо в заключителния си доклад за дейността (EG-TFV (2008) 6) Работната група препоръчва Съветът на Европа да разработи конвенция за правата на човека с цел предотвратяване и борба с насилието над жени.

Освен това Европейските министри на правосъдието, по време на 27мата си конференция (Ереван, Армения, 12-13 октомври 2006 г.), решават да се оцени необходимостта от правен инструмент на Съвета на Европа за насилието над партньора, знаейки, че такова насилие може да се основава на дискриминационни предразсъдъци по отношение на неравенството, произтичащо от пола, произхода и икономическата зависимост. Вследствие на резултатите от „Предпроектното проучване за конвенция срещу домашното насилие“ (CDPC (2007)09 rev) Европейският комитет по проблемите на престъпността (CDPC) стига до заключението, че такъв инструмент ще бъде необходим.

Парламентарната асамблея отдавна е заела твърда политическа позиция срещу всички форми на насилие срещу жени. Тя е приела редица резолюции и препоръки за различните форми на насилие срещу жени; по-специално Резолюция 1247 (2001) за гениталното осакатяване на жените, Резолюция 1582 (2002) за домашното насилие, Резолюция 1327 (2003) за така наречените „престъпления на честта“, Препоръка 1723 (2005) за насилствените бракове и браковете между деца, Препоръка 1777 (2007) за сексуалните нападения, свързани с „наркотиците за изнасилване след среща“, и по-скорошните Резолюция 1654 (2009) за убийствата на жени и Резолюция 1691 (2009) за изнасилването на жени, включително изнасилванията в брака.

Парламентарната асамблея многократно е призовавала за правнообвързващи стандарти за предотвратяването и защитата от насилие, както и съдебното преследване на най-тежките и широко разпространени форми на насилие, основани на пола, като изразява подкрепата си за изготвянето на Конвенцията на Съвета на Европа за предотвратяване и борба с насилието срещу жени и домашното насилие.

Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие

В отговор на препоръките на Работната група за разработване на конвенция относно насилието срещу жени, както и резултатите от проучването за осъществимостта на конвенция за насилието срещу партньора, Комитетът на министрите решава да създаде мултидисциплинарна комисия с мандат за разработване на правнообвързващи стандарти, които да покриват тези две области: насилието срещу жени и домашното насилие.

В резултат на това по време на 1044тата си среща на 10 декември 2008 г. представителите на министрите на Съвета на Европа приемат мандата на Специалната комисия за предотвратяване и борба с насилието срещу жени и домашното насилие (CAHVIO) с цел изготвяне на един или повече правнообвързващ[и] инструмент[и] „за предотвратяване и борба с домашното насилие, включително и със специфичните форми на насилие срещу жени, другите форми на насилие срещу жени, за защита и подкрепа на жертвите на такова насилие и съдебно преследване на извършителите“. Представителите на министрите също искат от CAHVIO „до 30 юни 2009 г. да представи междинен доклад за позицията си по темите и съдържанието на предложените инструменти, работната си методика и графика за работата си, за да се даде възможност на Комитета на министрите да вземе решения по тези въпроси, когато е необходимо“. Междинният доклад отразява мнението на Комисията, че във фокуса на Конвенцията трябва да бъде премахването на насилието срещу жени. Освен това Конвенцията ще разглежда домашното насилие, което засяга жените непропорционално, като същевременно позволява прилагането на нейните разпоредби към всички жертви на домашно насилие. На своята 1062ра среща на 1 юли 2009 г. представителите на министрите „вземат под внимание междинния доклад (…)“ и „приканват CAHVIO да продължи работата си в съответствие с работната програма и графика, посочени в междинния доклад, и в частност да подготви предложените в доклада инструменти“. Въз основа на това през декември 2009 г., CAHVIO започва преговори по Конвенцията за предотвратяване и борба с насилието срещу жени и домашното насилие. CAHVIO провежда шест заседания през декември 2009 г., февруари, юни/юли, септември, ноември и декември 2010 г. за уточняване на окончателен вариант на текста.

Текстът на проекта за конвенция е одобрен от CAHVIO по време на срещата през декември 2010 г. и е предаден на Комитета на министрите с цел представяне за становище пред Парламентарната асамблея. На 11 март 2011 г. Парламентарната асамблея дава становището си по проекта на конвенцията.

Въз основа на Препоръка Rec(2002)5 за защита на жените от насилие Конвенцията за първи път в Европа постановява правнообвързващи стандарти за предотвратяване на насилието срещу жени и домашното насилие, защита на жертвите и наказване на извършителите. Тя запълва значителна празнота в защитата на човешките права на жените и насърчава страните да разширят своята защита за всички жертви на домашно насилие. Все пак тя поставя премахването на насилието срещу жени в рамките на по-широкия контекст за постигане на реално равенство между жените и мъжете, като по този начин значително способства за признаването на насилието срещу жени като форма на дискриминация.

Коментари по разпоредбите на Конвенцията

Преамбюл

В преамбюла се потвърждава ангажимента на страните, подписали Конвенцията, към правата на човека и основните свободи. В него се припомнят само най-важните международни правни инструменти, които пряко се занимават с обхвата на тази Конвенция в рамките на Съвета на Европа и Организацията на обединените нации.

По време на процеса на преговори по тази Конвенция са взети под внимание тези международни правни инструменти и по-специално тези, изготвени от Съвета на Европа. В допълнение, съставителите на проекта са взели предвид следните препоръки на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа: Препоръка 1450 (2000) по въпросите на насилието срещу жени в Европа, Препоръка 1582 (2002) за домашното насилие срещу жени, Препоръка 1723 (2005) за насилствените бракове и браковете между деца, Препоръка 1759 (2006) за парламентите, обединени в борбата с домашното насилие срещу жени, Препоръка 1777 (2007) за сексуалните нападения, свързани с “наркотиците за изнасилване след среща“, Препоръка 1817 (2007) за парламентите, обединени в борбата с домашното насилие над жените: средносрочна оценка на кампанията, Препоръка 1847 (2008) за борба с насилието срещу жени: към конвенция на Съвета на Европа, Препоръка 1873 (2009) относно сексуалното насилие срещу жени във въоръжени конфликти, Препоръка 1868 (2009) за действия за борба с нарушенията на човешките права, основани на пола, включително отвличане на жени и момичета, Препоръка 1861 (2009) за убийствата на жени, Препоръка 1881 (2009) за спешната необходимост от борба с така наречените „престъпления на честта“, Препоръка 1887 (2009) за изнасилванията на жени, включително изнасилването в брака, Препоръка 1891 (2009) за жените-мигранти:  изложени на особен риск от домашно насилие и Препоръка 1905 (2010) за децата, свидетели на домашно насилие. Авторите са взели под внимание също Препоръка 260 (2009) за борбата с домашното насилие срещу жени и Резолюция 279 (2009) за борбата с домашното насилие срещу жени на Конгреса на местните и регионални власти на Съвета на Европа.

Освен това преговорите са вдъхновени от следните политически декларации:

а. Декларацията и Програмата за действие, приети на 5та Европейска Министерска конференция за равенство между жените и мъжете (Скопие, 22-23 януари 2003 г.);

б. Планът за действие, приет на Третата среща на върха на държавните глави и

правителствените ръководители на Съвета на Европа (Варшава, 16-17 май 2005 г.);

в. Декларацията „Превръщане на равенството между половете в реалност“, приета от Комитета на министрите на Съвета на Европа (Мадрид, 12 май 2009 г.);

г. Резолюция № 1 за предотвратяване и откликване на домашното насилие, приета на 29та Конференция на министрите на правосъдието на Съвета на Европа (Tromsø, Норвегия, 18-19 юни 2009 г.)

д. Планът за действие и резолюцията, приети на 7та Конференция на министрите на Съвета на Европа, за равенство между жените и мъжете (Баку, 24-25 май 2010 г.);

е. Пекинската декларация и платформа за действие, приети на Четвъртата световна конференция на жените през 1995 г., докладът на Специалната анкетна комисия за цялата 23та специална сесия на Генералната асамблея на Организацията на обединените нации (Пекин + 5 – политически декларации и изходен документ), както и политическата декларация от 49та сесия на Комисията на ООН за статута на жените през 2005 г. (Пекин + 10) и 54та сесия на Комисията на ООН за статута на жените през 2010 г. (Пекин + 15) и Жените през 2000 г.: Равенство между половете, развитие и мир за 21ви век.

Преамбюлът излага основната цел на Конвенцията: създаването на една Европа без насилие срещу жени и домашно насилие. За тази цел, тя установява категоричната връзка между постигането на равенство между половете и премахването на насилието срещу жени. Въз основа на тази предпоставка тя признава структурния характер на насилието срещу жени и че то е проява на исторически неравнопоставените властови отношения между мъжете и жените. Следователно преамбюлът определя мястото на различните мерки, съдържащи се в Конвенцията, които поставят премахването на насилието срещу жени в по-широкия контекст на борбата с дискриминацията срещу жените и постигането на фактическо и законово равенство между половете. Трябва да се отбележи също, че терминът „дискриминация срещу жените“ трябва да се тълкува като представляващ „различие, изключване или ограничаване, направено въз основа на пола, което има като последица или цел нарушаването или отменянето на признаването, ползването или упражняването от страна на жените, независимо от тяхното семейно положение, въз основа на равенството между мъжете и жените, на човешките права и основните свободи в политическата, икономическата, социалната, културната, гражданската или всяка друга област“, предвидено в член 1 от CEDAW. В същото време авторите на проекта биха желали да се признае, че насилието срещу жени и домашното насилие могат да бъдат обяснени и разбрани по различни начини на структурно, групово и индивидуално ниво. Насилието срещу жени и домашното насилие са сложни явления и е необходимо да се използват различни подходи в комбинация един с друг, за да бъдат разбрани.

Авторите искат да подчертаят, че насилието срещу жени сериозно нарушава и накърнява или обезсмисля ползването от жените на техните човешки права, по-специално на техните основни права на живот, сигурност, свобода, достойнство, физическа и емоционална неприкосновеност и поради това то не може да бъде пренебрегнато от правителствата. Освен това те признават, че насилието не засяга неблагоприятно само жените, а обществото като цяло и затова се изискват спешни действия. Накрая, те подчертават факта, че някои групи жени, като например жените и момичетата с увреждания, често са изложени на по-голям риск от това да преживеят насилие, наранявания, тормоз, липса на грижи или небрежно отношение, малтретиране или експлоатация, както в собствения си дом, така и извън него.

Освен че потвърждава, че насилието срещу жени, включително домашното насилие срещу жени, е явно основано на половите различия явление, страните, които са подписали това споразумение, ясно осъзнават, че мъжете и момчетата също могат да бъдат жертви на домашно насилие и че на това насилие трябва също така да се обърне внимание. Що се отнася до децата, се признава, че не е задължително те да бъдат пряко засегнати от насилието, за да се считат за жертви и че това да бъдат свидетели на домашно насилие също е травматизиращо и следователно е достатъчно, за да бъдат жертви.

Авторите на проекта искат да подчертаят, че задълженията, съдържащи се в тази Конвенция, не изискват от Страните да предприемат мерки, които са в противоречие с конституционните норми или основните принципи, свързани със свободата на печата и свободата на изразяване в други медии.

Важно е да се отбележи, че мерките, които се съдържат в Конвенцията, не засягат положителните задължения на държавите да защитават правата, признати от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (по-долу за краткост наричана ЕКПЧ). Мерките трябва също да вземат предвид и нарастващата съдебна практика на Европейския съд по правата на човека, която поставя важни стандарти в областта на насилието срещу жени и която предоставя насоки на авторите за създаване на множество положителни задължения и мерки, необходими за предотвратяване на това насилие.

Глава I – Цели, дефиниции, равенство и недискриминация, общи задължения

Член 1  – Цели на Конвенцията

Параграф 1 формулира целите на Конвенцията. Параграф 1 (а) посочва като конкретна цел на Конвенцията защитата на жените срещу всички форми на насилие, както и превенцията, съдебното преследване и премахването на насилието срещу жени и домашното насилие.

В съответствие с признаването, съдържащо се в преамбюла, че съществува връзка между изкореняване на насилието срещу жени и постигането на равенство между половете в закона и в действителност, в алинея 1 (б) се посочва, че Конвенцията ще допринесе за премахване на всички форми на дискриминация срещу жени и ще насърчи реалната равнопоставеност между жените и мъжете. Авторите на проекта смятат, че е от съществено значение това да бъде ясно посочено като една от целите на Конвенцията.

Параграф 1 (в) отразява необходимостта от цялостен подход при защитата и съдействието на всички жертви на насилието срещу жени и домашното насилие. Формите на насилие, обхванати от приложното поле на тази Конвенция, имат опустошителни последици за жертвите. Необходимо е да се разработи цялостна рамка, за да се гарантира не само тяхната по-нататъшна безопасност, да се възстанови тяхното физическо и психическо здраве, но и да им се даде възможност да изградят отново живота си. Тази рамка следва да се основава върху подход, базиран на правата на човека.

Параграф 1 (г) се занимава с международното сътрудничество, подробности за което се съдържат в глава VIII. Международното сътрудничество не се ограничава само до правното сътрудничество по наказателни и граждански дела, а обхваща и обмена на информация за предотвратяване на престъпления, установени съгласно Конвенцията, с цел осигуряване на защита от непосредствена вреда.

Премахването на насилието изисква многоведомствено сътрудничество като част от интегриран подход. Осигуряването на този подход за превенция и борба с насилието е формулирано като крайна цел на Конвенцията в параграф 1 (д). Този подход е допълнително доразвит в Глава II и други раздели на Конвенцията.

В Параграф 2 се подчертава, че за да гарантира ефективното прилагане на разпоредбите на Конвенцията от страните по нея, тя създава специален механизъм за наблюдение. Това е средство за осигуряване на изпълнение на Конвенцията и е гаранция за дългосрочната ѝ ефективност (вж. коментари по Глава IX).

Член 2  – Обхват на Конвенцията

В параграф 1 се посочва, че тази Конвенция се фокусира върху всички форми на насилие срещу жени, които включват домашно насилие срещу жени. Авторите на проекта са счели за важно да се подчертае, че по-голямата част от жертвите на домашно насилие са жени.