Доклад към Конвенцията на Съвета на Европа за превенция и борба с насилието над жени и домашното насилие

За да отговорят на изискванията за съизмеримост, които се прилагат за наказателните производства обаче, съставителите на проекта са ограничили прилагането на този принцип до престъпленията, посочени в членове 36, 37, 38 и 39, по отношение на които е налице основание за удължаване на срока на давност. Независимо от това чл. 78, параграф 2 относно резервите позволява бъдещите Страни по Конвенцията да заявят, че си запазват правото да не прилагат този принцип или да го прилагат само при специални случаи или условия по отношение на членове 37, 38 и 39.

Глава VII – Миграция и убежище

Жените мигранти, включително жените мигранти без документи и жените, търсещи убежище, формират две под-категории жени, които са особено уязвими към насилието, основано на пола. Въпреки разликата в правния им статут, причините за напускане на собствената им страна и условията на живот, и двете групи, от една страна, са изложени на повишен риск от насилие срещу жени, а от друга страна, са изправени пред сходни проблеми и структурни трудности при преодоляване на насилието.

Тази глава съдържа редица задължения, които са насочени към въвеждане на свързано с пола разбиране за насилието, основано на пола, над жени мигранти и жени, търсещи убежище. Тя въвежда например възможността за предоставяне на жените мигранти, които са жертви на насилие, основано на пола, независим статут на пребиваване. Освен това се предвижда задължението да се признае насилието над жени, основано на пола, като форма на преследване и съдържа задължението да се гарантира, че при установяване на статут на бежанец се осигурява свързано с пола тълкуване на това насилие. В допълнение на това, тази глава определя задължението за въвеждане на процедури по въпросите на пола, насоки и услуги за подкрепа в процеса на предоставяне на убежище. И накрая, тя съдържа разпоредби, отнасящи се до спазването на принципа за забрана на връщане по отношение на жертвите на насилие над жени.

Разпоредбите, посочени в членове 60 и 61 от тази Конвенция, са предназначени да се тълкуват, така че да са съвместими с Конвенцията от 1951 г. за статута на бежанците и Член 3 от Европейската конвенция за правата на човека, както се тълкува от Европейския съд по правата на човека. В допълнение, тези разпоредби не излизат извън приложното поле на тези инструменти, а им дават практически измерения.

Член 59 – Статут на дългосрочно пребиваване

Изследванията показват, че страхът от депортиране или загуба на статут на дългосрочно пребиваване е много мощен инструмент, използван от извършителите, за да попречат на търсенето на помощ от властите от страна на жертвите на насилие над жени и домашно насилие или раздяла от извършителя. Повечето страни-членки на Съвета на Европа изискват съпрузите или партньорите да останат женени или във връзка за срок от една до три години с даден съпруг или партньор, за да им бъде даден автономен статут на дългосрочно пребиваване. В резултат на това много от жертвите, чийто статут на дългосрочно пребиваване зависи от този на извършителя, запазват взаимоотношенията си, при което са принудени да търпят ситуации на насилие и злоупотреби в продължение на дълго време.

Съставителите на проекта смятат, че е необходимо да се гарантира, че рискът от загуба на статута им на дългосрочно пребиваване не трябва да представлява пречка за жертвите да напуснат брак или връзка, в които има насилие и злоупотреба. Задължението, съдържащо се в параграф 1, изисква Страните по Конвенцията да предприемат необходимите законодателни или други мерки, за да гарантират, че на жертвите мигранти, чийто статут на дългосрочно пребиваване зависи от брака им или по същество от това да останат в една връзка, ще бъде предоставено самостоятелно разрешително за пребиваване с ограничена валидност в случай на прекратяване на брака или на връзката.

Параграф 1 указва, че самостоятелното разрешително за дългосрочно пребиваване следва да се предоставя при особено тежки обстоятелства. Страните трябва да считат състоянието на жертва на формите на насилие, обхванати от настоящата Конвенция, извършено от съпруг или партньор или толерирано от съпруг или партньор за особено трудно обстоятелство. Съставителите на проекта са преценили, че ще е най-добре да оставят Страните сами да установяват, в съответствие с вътрешното право, условията, свързани с предоставянето и продължителността на самостоятелното разрешително за дългосрочно пребиваване след подаване на искане от страна на жертвата. Това включва установяване на това кои органи на държавната власт са компетентни да решат дали връзката е разтрогната в резултат на насилието, понесено от жертвата, и какви доказателства трябва да бъдат приведени от жертвата. Доказателствата за насилие може да включват например полицейски досиета, съдебна присъда, забранителна заповед или заповед за защита, медицински доказателства, решение за развод, протоколи за ползвани социални услуги или доклади от женски НПО, като това са само малка част от тях.

Освен това параграф 1 подчертава факта, че трябва да бъдат предоставяни самостоятелни разрешителни за дългосрочно пребиваване, независимо от продължителността на брака или на връзката. Той съдържа задължението да се гарантира, че на жертвите на всички форми на насилие, обхванати от тази Конвенция, ще бъдат предоставяни самостоятелни разрешителни за дългосрочно пребиваване по тяхно собствено право, дори ако бракът или връзката бъдат прекратени преди изтичането на изпитателния срок. Това ще даде възможност на жертвите да получат необходимата защита от органите, без да се страхуват, че извършителят ще потърси отмъщение, като например оттегли или заплаши да оттегли привилегиите за пребиваване под контрола на извършителя. Това е особено важно в случаите на насилствени бракове, когато жертвите са принудени да останат женени през изпитателен срок, освен ако не са готови да бъдат депортирани при развод.

Освен това параграф 1 се отнася и за съпрузите или партньорите, признати от вътрешното право. Партньорите, съжителстващи без брак, са включени в тази разпоредба доколкото няколко държави-членки на Съвета на Европа предоставят разрешителни за дългосрочно пребиваване на партньори, които са в състояние да докажат, при условията, предвидени от вътрешното право, че живеят във връзка, аналогична на брак, или че връзката им е с постоянен характер.

Вторият параграф се отнася за случаите, когато жертвите, които са се присъединили към своите съпрузи или партньори по схема за събиране на семейства, са изправени пред репатриране поради производство за експулсиране, образувано срещу злоупотребяващ или агресивен съпруг или партньор. В повечето страни-членки на Съвета на Европа статутът на пребиваване на съпрузите и партньорите е свързан с този на съпруга или партньора. Това означава, че жертвата продължава да бъде подложена на злоупотреби в собствената си страна на произход, което de facto води до отказ от защита. Това е особено приложимо в случаите, когато в страната на произход има по-ниски стандарти на превенция, защита и наказателно преследване в областта на насилието срещу жени и домашното насилие от страната домакин. Екстрадирането на тези жертви не само има негативни последици за живота им, но също така може да представлява пречка за правоприлагащите органи да полагат усилия за борба с насилието над жени и домашното насилие. В резултат на това параграф 2 изисква от Страните да предприемат подходящи мерки, за да гарантират, че на жертвите, които се намират в такива ситуации, се дава възможност да получат преустановяване на производството по експулсиране срещу себе си, за да кандидатстват за статут на дългосрочно пребиваване по хуманитарни причини. Параграф 2 се прилага в случаите, когато съпругът или партньорът е извършител на домашно насилие, в тези случаи нейният или неговият съпруг(а) или партньор –  жертвата, ще бъде експулсирана заедно с извършителя. Целта на този параграф е да се осигури защита от експулсиране; той не представлява разрешително за дългосрочно пребиваване сам по себе си.

Параграф 3 е вдъхновен от член 14 (1) от Конвенцията на Съвета на Европа за борба с трафика на хора (CETS №197). Този параграф установява задължението на Страните да издават на жертвите на домашно насилие подлежащи на подновяване разрешителни за дългосрочно пребиваване съгласно условията, определени от вътрешното право. Той посочва две изисквания за издаване на разрешително за дългосрочно пребиваване. На първо място това обхваща ситуации, при които личните обстоятелства на жертвата са такива, че не би било разумно да се принуди да напусне територията на страната (буква „а“). Дали жертвата отговаря на изискването за лична ситуация, за да се вземе решение от гледна точка на такива фактори, като например безопасността на жертвата, здравословното ѝ състояние, семейното ѝ положение или ситуацията в нейната страна на произход и др. На второ място той установява изискването за сътрудничество с компетентните органи в случаите, когато срещу извършителя е образувано разследване или наказателно производство (буква „б“). Това означава, че разрешителното за дългосрочно пребиваване може да бъде предоставено на жертвата, ако за разследването и наказателното производство са необходими сътрудничеството и показанията на жертвата. Срокът на разрешителното за дългосрочно пребиваване трябва да бъде преценен от Страните, въпреки че установената продължителност трябва да бъде съвместима с целта на разпоредбата. Нещо повече, Страните по Конвенцията имат задължението да предоставят разрешителни, които могат да бъдат удължавани. Неподновяването или отнемането на разрешително за дългосрочно пребиваване са предмет на условията, предвидени във вътрешното право на Страната.

Параграф 4 обхваща ситуации, когато жертва на принудителен брак, притежаваща разрешително за дългосрочно пребиваване за някоя от Страните по Конвенцията, бъде отведена в друга държава, което води до загуба на статута ѝ на дългосрочно пребиваване в страната, където тя обичайно пребивава. В повечето от страните-членки на Съвета на Европа разрешителните за дългосрочно пребиваване стават невалидни, ако притежателите им напускат страната за повече от определен брой последователни месеци. Това условие обаче важи само за лицата, които напускат страната доброволно. Ако жертвите на насилствени бракове бъдат отведени в чужбина против волята им и по този начин престоят им надхвърли разрешения гарантиран срок или им изтече срока на пребиваване извън Страната, в която те обичайно пребивават, статутът им на пребиваване ще стане невалиден. Поради тази причина този параграф задължава Страните по Конвенцията да предвидят възможност за такива жертви да си възвърнат статута на дългосрочно пребиваване поради това, че са принудени да напуснат страната, в която обичайно пребивават, по-специално в случай на разтрогване или анулиране на брака.

На последно място следва да се отбележи, че член 78, параграф 2 относно резервите позволява на бъдещите Страни по Конвенцията да си запазят правото да не прилагат този принцип или да го прилагат само при специални случаи или условия на разпоредбите, изложени в член 59.

Член 60 – Молби за убежище, основани на пола

Законодателството в областта на предоставянето на убежище не успява да се справи с разликата между мъжете и жените по отношение на това защо и как те са подложени на преследване. Тази „слепота“ от гледна точка на пола при създаването на статут на бежанец и на международна закрила е довела до ситуации, при които искове на жени, бягащи от насилие, основано на пола, са оставали непризнати. През последното десетилетие обаче развитието на международното право и стандартите в областта на правата на човека, както и съдебната практика са довели до увеличаване броя на страните-членки на Съвета на Европа, които признават някои форми на насилие срещу жени като форма на преследване, свързано с пола, по смисъла на Член 1 A(2) от Конвенцията от 1951 г. за статута на бежанците. Няма съмнение, че изнасилването и другите форми на насилие, основано на пола, като например осакатяването на женските полови органи, насилието, свързано със зестра, сериозното домашно насилие или трафика на хора са все актове, които са използвани като форми на преследване, независимо дали са извършени от държавни или недържавни действащи лица.

При все че параграф 1 е посветен на това какво се извършва вече на практика, съставителите на проекта смятат, че е важно да се включи задължението на Страните да предприемат необходимите законодателни или други мерки, за да гарантират, че насилието над жени, основано на пола, може да бъде признато като форма на преследване по смисъла на Член 1 A(2) и като форма на нанасяне на сериозна вреда. С други думи от Страните по Конвенцията се изисква да признаят, че насилието, свързано с пола, може да придобие размерите на преследване и да доведе до предоставянето на статут на бежанец. Признаването на насилие, основано на пола, като форма на преследване по смисъла на Член 1 A(2) означава да се признае, че една жена може да бъде преследвана заради пола ѝ, т.е. поради нейната самоличност и статут на жена. Страните имат също задължението да гарантират, че насилието над жени, основано на пола, може да бъде признато като форма на сериозна вреда, която налага допълнителна/ субсидиарна закрила. Това не означава, че всички форми на насилие, основани на пола, се считат автоматично за „сериозна вреда“. Това означава, че международна закрила може да бъде предоставена на жени, които са граждани на трети страни или които са без гражданство и които не отговарят на критериите за бежанец, но ако бъдат върнати в страната си на произход или там, където са пребивавали преди, ще се изправят пред насилие, основано на пола, което би представлявало нечовешко или унизително отношение или сериозно застрашаване на живота на индивида. Следователно правото на международна закрила не се ограничава само до защита по смисъла на Конвенцията от 1951 г., но също може да бъде получено от други утвърдени международни и регионални стандарти, като например ЕКПЧ или Директивата на Европейския съюз за условията на приемане. В същото време настоящият параграф няма за цел да отмени разпоредбите на Конвенцията от 1951 г., по-специално по отношение на условията за предоставяне на статут на бежанец, наложени с член 1 от тази Конвенция.

Параграф 2 допълва задължението, изложено в параграф 1. Задължението, съдържащо се в тази разпоредба е двустранно. От една страна той изисква от Страните да гарантират, че на всяко от основанията по Конвенцията от 1951 г. е дадено тълкуване, отчитащо особеностите на пола. Добре обоснованият страх от преследване трябва да бъде свързан с едно или повече от основанията по Конвенцията от 1951 г. При разглеждането на основанието за преследване, насилието, основано на пола, често се смята, че попада в основанието за „принадлежност към определена социална група“, като се пренебрегват другите основания. Осигуряването на тълкуване, отчитащо особеностите на пола, предполага разпознаване и разбиране как полът може да окаже въздействие върху причините за вида на преследването или претърпените вреди. От друга страна параграф 2 изисква Страните да допуснат възможността за предоставяне на статут на бежанец, когато се установи, че преследването, от което лицето се страхува, е поради едно от тези основания. Важно е да се отбележи, че приемането на тълкуване, отчитащо особеностите на пола, не означава, че всички жени ще имат автоматично правото на статут на бежанец. Това, което представлява основателен страх от преследване, ще зависи от конкретните обстоятелства на всеки отделен случай. Особено важно е да се отбележи, че статутът на бежанец следва да се предоставя „в съответствие с приложимите инструменти“, т.е. при условията, изрично предвидени от тези инструменти, като например член 1 от Конвенцията от 1951 г.

По отношение на преследването въз основа на раса или въз основа на националност, жените могат да се сблъскат с някои видове преследване, които конкретно да ги засегнат. Примери за това са сексуалното насилие и контролът върху възпроизводството в случаите на расово и етническо „прочистване“. По отношение на преследването въз основа на религията, жените могат да бъдат преследвани, ако не отговарят на религиозните норми и обичаи за приемливо поведение. Това е особено вярно в случаите на престъпления, извършени в името на така наречената „чест“, които засягат жените непропорционално. Преследването въз основа на принадлежност към определена социална група е все по-често застъпено в претенциите, свързани с пола, и постепенно придобива международна подкрепа. При разглеждането на жени, които бягат от преследване, свързано с пола, като например осакатяване на женски гениталии, насилствени бракове и дори сериозно домашно насилие като формиращи „определена социална група“, на жените може да бъде предоставено убежище. По този начин някои жени могат да бъдат идентифицирани като определена група, която споделя обща вродена, неизменяема или друга основна характеристика, различна от общия опит да се избяга от преследване. И накрая, преследването на основание политически убеждения може да включва преследване въз основа на убеждения по отношение ролята на половете. Някои жени могат да бъдат преследвани например за това, че не отговарят на ролите и нормите за приемливо поведение на обществото и за това, че говорят срещу традиционните роли на половете. При вземане на необходимите мерки, за да се гарантира тълкуване, отчитащо особеностите на пола, на определението за бежанец, Страните могат да се позоват на Насоките на ВКБООН за международна закрила: Преследване, свързано с пола, в контекста на член 1А(2) от Конвенцията от 1951 г. и/или Протокола към нея от 1967 г. за статута на бежанците, май 2002 г. Освен това, когато се гарантира, че се дава тълкуване, отчитащо особеностите на пола, на всяко от основанията по конвенцията, Страните могат, ако желаят, да разширят тълкуването спрямо лица, които са гейове, лесбийки, бисексуални или транссексуални и които също може да са изправени пред особени форми на преследване и насилие, свързано с пола.

Параграф 3 съдържа няколко задължения. Първото задължение на Страните е разработването на отчитащи особеностите на пола процедури за приемане, които взимат предвид различията между жените и мъжете по отношение на опита и конкретните нужди от закрила с цел да гарантират правото им на безопасност, когато се обмислят стандартите на отношението към приемането на лица, търсещи убежище. Примерите за процедури за приемане, отчитащи особеностите на пола, могат да включват, наред с другото: идентифициране на жертвите на насилие над жени на възможно най-ранен етап; разделено настаняване на мъжете и жените; отделни санитарни възли или най-малкото различни графици за ползване и съблюдаване на тяхното прилагане от мъжете и жените; стаи, които могат да се заключват от техните обитатели; адекватно осветление в целия център за приемане; защита от охранители, включително жени охранители, обучени за специфичните свързани с пола нужди на настанените; обучение на персонала на приемния център; етичен кодекс, приложим и към частните доставчици на услуги; официални договорености за намеса и защита в случаи на насилие, основано на пола; предоставяне на информация на жените и момичетата за насилието, основано на пола, и наличните услуги за помощ.

Параграф 3 поставя също и задължението да се разработват услуги за подпомагане на лица, търсещи убежище, които предлагат помощ по начин, който отчита особеностите на пола, и полагат грижи за техните специфични нужди. Това може да включва предприемането на мерки, като например предоставяне на допълнителна психосоциална подкрепа и кризисно консултиране, както и медицинска помощ за пострадали от травми, тъй като например много жени, търсещи убежище, са изложени на сексуални или други форми на насилие и следователно са особено уязвими. Спомагателните услуги трябва да са насочени към овластяване на жените и предоставяне на възможности активно да възстановят живота си.

Разработването и прилагането на насоки, свързани с пола, е от съществено значение за съответните участници, с цел да се разбере как могат да включват отчитащи особеностите на пола елементи в своите политики и практики. Насоките предоставят основна отправна точка, за да се повиши осведомеността за специалните нужди от защита на жените, търсещи убежище, които са били жертви или са били в риск от насилие, основано на пола. Страните обаче трябва да имат предвид, че за да се гарантира техния успех, трябва да се вземат специални мерки, за да се гарантира, че тези насоки са изпълнени. Насоките трябва да обхващат по-доброто осъзнаване и отзивчивост към културната и религиозната чувствителност или личните фактори, както и признаването на травми.

За да може правилно да разгледа молбите за убежище на жени и момичета, които са жертви на насилие, основано на пола, параграф 3 създава задължение за разработване на процедури, за убежище, отчитащи особеностите на пола, които включват процедури, определящи статут на бежанец и заявления за международна закрила (вж. също параграф 312 в края). Това обхваща, наред с другото: предоставяне на жените на информация за процедурите за убежище; възможност на зависимите жени за лично интервю отделно и без присъствието на членове на семейството; възможност за жените да повдигат независими потребности за защита и специфични за пола причини, водещи до отделна молба за международна закрила; разработване на насоки, свързани с пола, за разглеждане на исканията за убежище, както и обучение. Това включва също интервюта, отчитащи особеностите на пола, водени от интервюиращ и подпомагани от преводач, когато е необходимо; възможност жалбоподателят да изрази предпочитание за пола на интервюиращия и преводача, което Страните ще предвидят, когато е разумно да се направи това; и спазване на поверителност на информацията, получена по време на тези интервюта. За допълнителни насоки Страните може да се позоват на работата на Парламентарната асамблея в тази област и по-специално на Резолюция 1765 (2010) и Препоръка № 1940 (2010) за свързани с въпросите на пола молби за предоставяне на убежище.

В предходните четири параграфа на този раздел е даден списък, в който подробно са описани възможните мерки, които Страните могат да предприемат при прилагането на разпоредбите, посочени в параграф 3. Причината за това е, че съставителите на проекта са искали да включат в Обяснителния доклад някои примери за добри практики, които вече са разработени в няколко държави. Въпреки това следва да се отбележи, че параграф 3 оставя на всяка Страна избора да прецени какви процедури, насоки и услуги за подпомагане, свързани с особеностите на пола, трябва да бъдат разработени.

Член 61 – Принцип за забрана на връщането

Залегналият в член 33 от Конвенцията от 1951 г. за статута на бежанците принцип за забрана на връщане представлява един от стълбовете на убежището и международната закрила на бежанците и е придобил статут на обичайно международно право. Това означава, че този принцип важи за всички държави, независимо от това дали Конвенцията от 1951 г. е обвързваща за тях или не.

Принципът за забрана на връщането е от особено значение за търсещите убежище и бежанците. Съгласно този принцип, при спазване на определени изключения и ограничения, предвидени в Конвенцията от 1951 г., държавите нямат право да експулсират или да връщат лице, търсещо убежище, или бежанец в страна, в която ще бъдат застрашени животът и свободата му. Член 3 от ЕКПЧ също предотвратява връщането на лице на място, където то ще бъде подложено на реален риск от изтезания или нечовешко или унизително отношение или наказание. Експулсирането или връщането на лице към преследване противоречи на ангажимента на международната общност да се гарантира упражняването на човешките права на всички лица. Принципът за забрана на връщането включва също да не се забранява достъпа до територията на страна за търсещи убежище, които са пристигнали на нейната граница или които са възпрепятствани да получат достъп до нейните граници.

Защитата срещу връщане важи и за всяко лице, което е бежанец съгласно условията на Конвенцията от 1951 г. Това се отнася също и за лицата, търсещи убежище, чийто статут формално не е определен и които могат да бъдат подложени на преследвания, ако бъдат върнати в страната си на произход или на обичайно пребиваване. Параграф 1 води до задължение по силата на международното право държавите да зачитат принципа за забрана на връщането във връзка с жертвите на насилие, основано на пола, които могат да се страхуват от преследване, ако се върнат.