Доклад на комисията до европейския парламент и съвета за прилагането на Директива 2009/31/ео относно съхранението на въглероден диоксид в геоложки формации

Директива 2009/31/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно съхранението на въглероден диоксид в геоложки формации и за изменение на Директива 85/337/ЕИО на Съвета, директиви 2000/60/ЕО, 2001/80/ЕО, 2004/35/ЕО, 2006/12/ЕО и 2008/1/ЕО, и Регламент (ЕО) № 1013/2006 на Европейския парламент и на Съвета¹ (т. нар. Директива относно улавянето и съхранението на въглероден диоксид — наричана по-долу „Директивата относно УСВ“) бе приета 23 април 2009 г. заедно с други документи, формиращи пакета за климата и енергетиката от 2009 г.² С Директивата относно УСВ се създава правна рамка за безопасно за околната среда съхранение на въглероден диоксид (CO₂) в геоложки формации, което да даде принос в смекчаването на последиците от изменението на климата. Директивата относно УСВ цели да гарантира, че няма съществен риск от изтичане на CO₂ или нанасяне на вреди на здравето или околната среда, и да предотврати неблагоприятни ефекти върху сигурността на преносната мрежа или местата за съхранение. В директивата се определят изисквания, които обхващат целия жизнен цикъл на местата за съхранение. Освен това тя съдържа разпоредби относно свързаните с улавяне и пренос на CO₂ компоненти на УСВ, макар че тези дейности са обхванати най-вече от съществуващите законодателни актове на ЕС в областта на околната среда, например Директивата относно оценката на въздействието върху околната среда (ОВОС)³ или Директивата относно емисиите от промишлеността⁴, заедно с измененията, които бяха въведени с Директивата относно УСВ. С членове 31—37 се изменят седем законодателни акта на ЕС в областта на околната среда, inter alia с цел да се премахнат правни пречки за съхранението на CO₂ в геоложки формации.

Съгласно член 27, параграф 1 от Директивата относно УСВ държавите членки са длъжни да представят на Комисията доклад за изпълнението на директивата, който се изготвя въз основа на приет от Комисията въпросник⁵. Докладите на държавите членки, които бяха представени на Комисията в периода от юли 2011 г. до април 2013 г., са в основата на настоящия първи доклад на Комисията за прилагането на Директивата относно УСВ, както се изисква в член 38, параграф 1 от нея.

По-широкообхватните въпроси на политиката във връзка с тази тема, например възможни варианти за насърчаване на демонстрирането и ранното внедряване на УСВ, бяха обсъдени в Консултативното съобщение относно бъдещето на улавянето и съхранението на СО₂ в Европа⁶ и допълнително бяха разгледани в скорошната резолюция на Европейския парламент относно доклада за изпълнението през 2013 г.: Разработване и прилагане на технологии за улавяне и съхранение на въглерод в Европа⁷.

Съгласно член 39, параграф 1 от Директивата относно УСВ до 25 юни 2011 г. държавите членки са длъжни да въведат в сила необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с директивата. До този краен срок само няколко държави членки бяха докладвали за пълно или частично транспониране на директивата, вследствие на което през юли 2011 г. Комисията изпрати официални уведомителни писма до 26 държави членки поради неуведомяване за приетите национални мерки. До октомври 2013 г. всички държави членки бяха уведомили Комисията относно мерките за транспониране на директивата. Това позволи на Комисията до ноември 2013 г. да приключи 19 от 26-те дела за нарушения. По-голямата част от държавите членки са приключили транспонирането на директивата; при все това Австрия, Кипър, Унгария, Ирландия, Швеция и Словения все още не са уведомили за мерки за пълно транспониране на директивата. През ноември 2013 г. Комисията изпрати мотивирани становища⁸ до тези шест държави членки поради частичното неуведомяване. Само една държава членка, която получи официално уведомително писмо поради неуведомяване, изпрати уведомление за своите мерки за транспониране на директивата по време на съставянето на настоящия доклад; проверката за пълнота ще бъде приключена до пролетта на 2014 г. Комисията започна да проверява дали в допълнение към проверката за пълнота мерките, за които е постъпило уведомление, по същество отговарят на Директивата относно УСВ.

Държавите членки приеха различни подходи за транспонирането на Директивата относно УСВ. Докато някои от тях решиха единствено да изменят съществуващото законодателство, повечето държави членки предпочетоха комбинация от ново специфично законодателство относно съхранението на CO₂ в геоложки формации и изменения на съществуващото законодателство. Освен сходните подходи при транспонирането на измененията на шест директиви на ЕС, въведени с членове 31—35 и член 37 от Директивата относно УСВ, измененията на съществуващото законодателство също показват известно сходство в рамките на ЕС: 17 държави членки внесоха изменения в своето законодателство в областта на околната среда, като осем от тях направиха промени и по своето законодателство в областта на минното дело. Съгласно член 23 от Директивата относно УСВ всяка държава членка трябва да определи компетентните органи, отговорни за изпълнение на задълженията, установени съгласно директивата. Докато няколко държави членки предпочетоха да определят един компетентен орган, повечето държави членки възложиха отговорности на множество органи, тъй като областта на УСВ взаимодейства с редица различни регулаторни области. Най-често избираните компетентни органи са органите по околната среда (18 държави членки), следвани от институции с отговорности в областта на икономиката, енергетиката и минното дело.

Съгласно член 4, параграф 1 от Директивата относно УСВ държавите членки запазват правото си да определят зоните, измежду които могат да бъдат подбрани места за съхранение, включително правото да не позволяват съхранение в която и да е част от своята територия. Някои държави членки започнаха да определят потенциални места за съхранение на CO₂. Повечето държави членки обаче все още не са приключили оценката. В рамките на проекта GeoCapacity на ЕС⁹ бе осигурена оценка на капацитета за съхранение на CO₂, съгласно която теоретичният потенциал за съхранение на участващите 21 държави членки е 87 Gt CO₂ (69 Gt в дълбоки солени водоносни пластове, 17 Gt в изчерпани находища на въглеводороди и 1 Gt в каменовъглени находища, в които не могат да се извършват миннодобивни дейности).

Макар че повечето държави членки позволяват съхранение на CO₂ в геоложки формации, някои докладваха за своето решение да не позволяват съхранение на CO₂ на своята територия или част от нея поради нестабилността на техните геоложки формации за съхранение на CO₂ (Финландия, Люксембург и столичен регион Брюксел, Белгия). Някои от останалите държави членки също не позволяват съхранение на CO₂ в геоложки формации (Австрия, Естония, Ирландия, Латвия, Словения, Швеция) или налагат ограничения върху него (Чешка република¹⁰, Германия¹¹).

Съгласно член 10, параграф 1 от Директивата относно УСВ държавите членки следва да представят на Комисията заявления за разрешение за съхранение, за да може Комисията да представи необвързващо становище по тях. Целта е да се осигури последователност в изпълнението на изискванията на Директивата относно УСВ в целия ЕС и също така да се спомогне за повишаване на общественото доверие в УСВ. На 28 февруари 2012 г. Комисията прие първото такова становище¹², с което извърши преглед на проекторазрешение, издадено от Нидерландия, за предвиждано постоянно съхранение на CO₂ в размер до 8,1 Mt в резервоар за съхранение в нидерландския континентален шелф.

В допълнение към проверката на транспонирането на Директивата относно УСВ и прегледа на проекторазрешения за съхранение Комисията извършва и други дейности, с които да подпомогне последователното прилагане на Директивата относно УСВ в целия ЕС. През септември 2009 г. съгласно член 27, параграф 2 от Директивата относно УСВ бе създадена група за обмен на информация, съставена от експерти от държавите членки. Към настоящия момент групата е заседавала седем пъти. През март 2011 г. бяха публикувани четири документа с насоки¹³ с оглед да се осигури цялостен методологичен подход по отношение на прилагането на ключовите разпоредби от Директивата относно УСВ. Документите с насоки бяха отправени най-вече към компетентните органи и съответните заинтересовани страни. В първия документ с насоки се описва рамка за управление на риска при целия жизнен цикъл на съхранението на CO₂, докато в другите три се разглеждат въпроси като характеризиране на комплекса за съхранение, състав на потока от CO₂, мониторинг и коригиращи мерки, критерии за прехвърляне на отговорността към компетентния орган, финансова сигурност и финансов механизъм.

3. СПЕЦИФИЧНИ ПРОБЛЕМИ С ПРИЛАГАНЕТО НА ДИРЕКТИВАТА В ДЪРЖАВИТЕ ЧЛЕНКИ

3.1. Разрешаване да се складира CO₂

Съгласно член 4, параграф 3 от Директивата относно УСВ пригодността на дадено място за съхранение се определя посредством характеризиране и оценка на потенциалния комплекс за съхранение и заобикалящата зона в съответствие с критериите, посочени в приложение I към Директивата относно УСВ. Държавите членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия, прилагат тази разпоредба най-вече чрез включването на приложение I в своето законодателство.

Когато според държавите членки е необходимо проучване за набавяне на информацията, необходима за подбор на места за съхранение на CO₂, те трябва да гарантират, че това проучване няма да бъде извършено без разрешение за проучване. Докато някои държави членки изискват проучване само когато е налице твърде малко информация, за да се кандидатства директно за разрешение за съхранение, други винаги изискват разрешения за проучване. Що се отнася до ограничаването на обема на проучваната зона, някои държави (например Португалия) го ограничават пряко, докато други (например България и Унгария) ограничават единствено площта, което косвено определя максималния обем на проучването. Няколко държави членки (например Чешката република, Испания, Франция, Италия, Полша и Обединеното кралство) вече издадоха разрешения за проучване или са в процес на тяхното издаване.

Съгласно член 6 от Директивата относно УСВ никое от местата за съхранение не се експлоатира без разрешение за съхранение. В членове 7—11 се описват заявленията за разрешение за съхранение, условията и съдържанието, както и потенциални промени, преразглеждане, актуализиране и отнемане на разрешенията за съхранение. Разпоредбите за прилагане на тези членове са много сходни в законодателствата на повечето държави членки. Заедно с прегледа на проекторазрешенията за съхранение, който Комисията извършва съгласно член 10, параграф 1¹⁴, това следва да доведе до последователно прилагане на свързаните с разрешенията разпоредби в целия ЕС.

В член 12 от Директивата относно УСВ се посочват критериите и процедурите за приемане на потока от CO₂. Макар че законодателните актове за транспониране на директивата на повечето държави членки включват общо изискване, че потокът трябва да се състои най-вече от CO₂ и че не могат да бъдат добавяни отпадъци с цел тяхното обезвреждане, няколко държави членки определят специфични прагове за компонентите на потока от CO₂. Няколко държави членки, които ограничават съхранението на CO₂ на своя територия, все още не са съобщили за разпоредбите, с които се транспонира член 12, докато повечето държави членки са съобщили за разпоредби, с които се гарантира, че операторът на мястото на съхранение може да приема и инжектира потоци от CO₂ само ако е бил извършен анализ на състава на потоците, както и оценка на риска с положително заключение. Що се отнася до процедурите за мониторинг на спазването на тези изисквания, някои държави членки задължават операторите да докладват редовно за състава на потока от CO₂ (например поне веднъж месечно в Естония и поне веднъж на всеки шест месеца в Германия).

Разпоредбите за мониторинг (член 13) гласят, че операторите трябва да извършват мониторинг на съоръженията за инжектиране, комплекса за съхранение и по целесъобразност на обкръжаващата среда въз основа на план за мониторинг. Държавите членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия, изискват планът за мониторинг да бъде представен на компетентния орган за одобрение като част от заявлението за разрешение за съхранение. Повечето държави членки включиха в своето национално законодателство изисквания, съгласно които планът за мониторинг трябва да отговаря както на приложение II към Директивата относно УСВ, така и на изискванията за докладване¹⁵ съгласно Директивата за СТЕ¹⁶. Люксембург например изисква резултатите от мониторинга да се сравняват с поведението, прогнозирано при динамичната симулация на триизмерното поведение на параметрите налягане-обем и насищане.

В по-голямата част от държавите членки операторите трябва да докладват на компетентните органи поне веднъж годишно, както се изисква съгласно член 14 от Директивата относно УСВ. Много държави членки са въвели изискване да се докладва по-често, ако компетентният орган поиска такива доклади.

В член 15 се призовава за система за рутинни и извънредни проверки на всички комплекси за съхранение, като резултатите следва да се оповестяват публично. Държавите членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия, включиха разпоредбата за извършване на рутинни проверки поне веднъж годишно до три години след затварянето. Германия е въвела по-строго изискване за проверки — там рутинните проверки трябва да се извършват веднъж годишно дори след затварянето на мястото за съхранение.

Член 16 от Директивата относно УСВ гласи, че държавите членки трябва да гарантират, че в случай на изтичания или значителни нередности операторът незабавно уведомява компетентните органи и предприема необходимите коригиращи мерки. Държавите членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия, са въвели изискване, съгласно което планът за коригиращите мерки трябва да бъде представен за одобрение на компетентния орган като част от заявлението за разрешение за съхранение. Няколко държави членки са въвели специфични допълнителни изисквания, в случай че операторът не предприеме коригиращи мерки, например глоби или отнемане на разрешението.

Държавите членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия, прилагат член 17, който гласи, че след затварянето на място за съхранение операторът продължава да носи отговорност за мониторинга, отчетността и коригиращите мерки, както и за всички задължения, свързани с връщане на квоти на емисии в случай на изтичане, до момента, в който отговорността за мястото за съхранение се прехвърли на компетентния орган. Планът за периода след затварянето трябва да бъде изготвен в съответствие с приложение II към Директивата относно УСВ, в което се посочват изискванията за мониторинг.

Държавите членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия, прилагат също член 18, съгласно който отговорността за мястото за съхранение се прехвърля на компетентния орган само ако операторът спазва определени условия. Тези условия включват наличието на финансова вноска за покриване на разходите, направени след прехвърлянето на отговорността, както и представянето на доклад, в който документално се доказва, че съхраняваният CO₂ ще бъде напълно и постоянно задържан. Що се отнася до минималния период между затварянето на мястото за съхранение и прехвърлянето на отговорността, съгласно законодателството на повечето държави членки се изискват поне 20 години, освен ако компетентният орган е убеден на по-ранен етап, че съхраняваният CO₂ ще бъде напълно и постоянно задържан. Няколко държави членки предпочетоха по-продължителни периоди по подразбиране от 30 или 40 години, докато други се стремят да преценяват поотделно за всеки конкретен случай.

3.4. Финансови гаранции

В Директивата относно УСВ се предвиждат два финансови механизма — финансово обезпечение за периода до прехвърлянето на отговорността и финансова вноска за периода след прехвърлянето на отговорността.

Съгласно член 19 от Директивата относно УСВ потенциалните оператори са длъжни да предоставят финансово обезпечение, за да се гарантира, че могат да бъдат изпълнени всички задължения, произтичащи от разрешението за съхранение, както за периода на експлоатация, така и при затварянето и за след затварянето, включително задълженията за връщане на квоти за емисии в случай на изтичане. Целта на финансовото обезпечение е да се гарантира, че се покриват разходите за изпълнението на тези задължения (например мониторинг или мерки в случай на изтичане), ако операторът не е в състояние да ги поеме. Финансовото обезпечение трябва да бъде валидно и ефективно преди да се пристъпи към инжектиране и трябва да бъде предоставено от оператора като част от заявлението за разрешение за съхранение. Докато много държави членки просто повтарят изискванията на член 19 в своето законодателство, някои са въвели допълнителни изисквания и са определили насоки относно специфични инструменти и изчисления на финансовото обезпечение. Унгария например е определила минимална сума в размер на 200 млн. HUF (около 671 000 EUR)¹⁷ за финансовото обезпечение въз основа на своя Закон за миннодобивната дейност от 1993 г. Що се отнася до потенциални финансови инструменти, които някои държави членки препоръчват по отношение на финансовото обезпечение, списъкът включва адекватно застрахователно покритие, гаранционна блокирана сметка, банкова гаранция или гаранция от компанията майка. Тези инструменти се препоръчват също в документ с насоки № 4¹⁸.

Съгласно член 20 от Директивата относно УСВ операторите са длъжни да предоставят финансова вноска в полза на компетентния орган преди отговорността да бъде прехвърлена за покриване на разходите след прехвърлянето на отговорността. Държавите членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия, гарантират, че при определянето на размера на вноската ще бъдат отчетени критериите, посочени в приложение I към Директивата относно УСВ и хронологията на съхранението на CO₂ на конкретното място за съхранение, както и че вноската ще покрива поне очакваните разходи във връзка с мониторинга за срок от 30 години. Някои държави членки са въвели допълнителни изисквания по отношение на финансовата вноска. Германия например изисква от оператора да спестява 3 % от сумата, която е била спестена от титуляря на правата на емисии чрез съхранение на CO₂, за всяка година от експлоатацията. Тази сума се държи в лихвоносна депозитна сметка на компетентния орган и се компенсира с обезпечението преди отговорността да бъде прехвърлена. Като друг пример, при определянето на размера на финансовата вноска в Чешката република трябва да се вземат предвид очакваните разходи за мониторинг за срок от поне 50 години след прехвърлянето на отговорността.

С Директивата относно УСВ бяха изменени шест съществуващи директиви на ЕС с оглед да се гарантира високо ниво на опазване на околната среда и човешкото здраве от рисковете, свързани със съхранението на CO₂ в геоложки формации.

Всички държави членки, които уведомиха Комисията за своите мерки за транспониране на директивата, съобщиха за прилагането на членове 31, 35 и 37 от Директивата относно УСВ, с които се въвеждат съответно:

• 
  изменения на приложения I и II към Директивата за ОВОС, така че да се обхванат местата за съхранение, както и за улавяне и пренос на потоци от CO₂ с цел съхранение в геоложки формации;
  
• 
  изключване на обхванатия от улавяне и пренос CO₂ с цел съхранение в геоложки формации от инструментите, свързани с Рамковата директива за отпадъците¹⁹;
  
• 
  изменение на приложение I към Директивата относно емисиите от промишлеността, за да се включи улавянето на потоци от CO₂ с цел съхранение в геоложки формации като една от дейностите, обхванати от тази директива.
  

Няколко държави членки (например Германия, Франция, Унгария, Полша, Румъния, Словения и Обединеното кралство) докладваха за практическото прилагане на това изменение на Директивата за големи горивни инсталации след 25 юни 2009 г. Например с разрешение от 27 юли 2009 г. в рамките на голяма горивна инсталация в Манхайм, Германия, бе отделена площ от 6000 m² с цел по-нататъшно адаптиране на инсталацията за улавяне на CO₂.

С членове 32 и 34 от Директивата относно УСВ се изменят съответно Рамковата директива за водите²¹, за да се позволи инжектиране на CO₂ в солени резервоари, и приложение III към Директивата за екологичната отговорност²², за да се включи експлоатацията на места за съхранение на CO₂. Тези членове следва да се транспонират от онези държави членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия.

Въпреки че много държави членки са приели конкретни законодателни разпоредби във връзка с трансграничния пренос на CO₂ и трансграничните места или комплекси за съхранение, само няколко от тях имат конкретен трансграничен опит във връзка с УСВ. Един пример за такова трансгранично сътрудничество е работната група относно басейна на Северно море, в рамките на която публични и частни органи от Германия, Нидерландия и Обединеното кралство разработиха общи принципи за управлението и регулирането на преноса, инжектирането и постоянното съхранение на CO₂ под дъното на Северно море²³.

Според оценките, направени във връзка с Пътната карта на ЕС за постигане до 2050 г. на конкурентоспособна икономика с ниска въглеродна интензивност²⁴ и Енергийната пътна карта 2050²⁵, технологията за УСВ, ако получи търговско разпространение, би имала важен принос за прехода към нисковъглеродна енергийна система в ЕС. Правилното и последователно прилагане на регулаторната рамка за УСВ в цяла Европа, по-специално относно подбора, експлоатацията, затварянето и периода след затварянето на местата за съхранение и оценката дали големите горивни инсталации могат да се адаптират за улавяне на CO₂, е от огромно значение за подкрепа на доказването и последващото внедряване на УСВ по безопасен за околната среда начин и за повишаване на общественото доверие в тази технология.

В доклада се посочва, че към настоящия момент всички държави членки са уведомили Комисията за мерките за транспониране на директивата. Във връзка с това повечето държави членки са предпочели комбинация от специфично ново законодателство относно съхранението на CO₂ в геоложки формации и изменения на съществуващото законодателство. По-голямата част от държавите членки са поверили отговорностите на повече от един компетентен орган. Понастоящем се извършва оценка на потенциалните места за съхранение на CO₂, като няколко държави членки издават разрешения за проучване и Комисията извършва преглед на едно подадено проекторазрешение за съхранение. Държавите членки, които позволяват съхранение на CO₂ на своята територия, съобщиха за прилагането на разпоредбите за мониторинг, докладване и проверки, изтичания или значителни нередности, задължения за затваряне и след затваряне, както и за двата финансови механизма, определени в Директивата относно УСВ. Що се отнася до държавите членки, които ограничават или забраняват съхранението на CO₂ на своята територия, някои от тях транспонираха единствено разпоредбите относно аспектите на УСВ, свързани конкретно с улавянето и преноса, докато други транспонираха всички разпоредби на директивата, включително членовете, които се отнасят за съхранението.

Комисията подчертава колко е важно Директивата относно УСВ да се прилага последователно в целия ЕС. Поради това тя стриктно следи за случаи на нарушения във връзка с частично неуведомяване за мерките за транспониране на директивата и проверява дали мерките, за които е подадено уведомление, съответстват по същество на Директивата относно УСВ. Информацията, получена за целите на настоящия доклад, заедно с общия опит във връзка с УСВ, техническия напредък и най-новите научни знания ще осигурят данни за изготвянето на следващия доклад на Комисията, в който ще бъдат оценени по-специално аспектите на УСВ, посочени в член 38, параграф 2 от директивата. Този доклад за преглед трябва да бъде представен на Европейския парламент и на Съвета до 31 март 2015 г.