Доклад на комисията до европейския парламент и съвета



страница1/3
Дата12.02.2017
Размер366.05 Kb.
  1   2   3




ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И СЪВЕТА

относно прилагането на Директива 2005/60/ЕО за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм

(текст от значение за ЕИП)



1. Въведение

В Директива 2005/60/ЕО (наричана по-нататък „третата ДМИП“) се съдържа рамката за защита на надеждността, целостта и стабилността на кредитните и финансовите институции и доверието във финансовата система като цяло срещу рисковете, свързани с изпирането на пари (ИП) и финансирането на тероризъм (ФТ). Правилата в ЕС се основават до голяма степен на международните стандарти, приети от Групата за финансово действие срещу изпирането на пари (наричана по-нататък „FATF“). Тъй като в директивата е възприет подход за минимална хармонизация, рамката се допълва от правила, приети на национално равнище1.

FATF предприе основен преглед на международните стандарти, който доведе до приемането на нов набор от препоръки през февруари 2012 г.2 Едновременно с процесите на международно равнище Европейската комисия предприе собствен преглед на европейската рамка. Този преглед обхваща външно проучване относно прилагането на третата ДМИП, което Комисията публикува (наричано по-нататък „проучването на Deloitte“)3, многобройни контакти и консултации със заинтересовани лица от частния сектор и организации на гражданското общество4, както и с представители на регулаторните и надзорните органи на държавите — членки на ЕС.

Съгласно третата ДМИП Комисията трябва да представи пред Европейския парламент и Съвета доклад относно прилагането, включително специално проучване на третирането на адвокатите и другите свободнопрактикуващи юристи (член 42). Допълнителен доклад следва да бъде изготвен относно праговите проценти с оглед на установяването на действителните бенефициери (член 43).

Този доклад има три основни цели:

1. въз основа на прегледа, извършен от Комисията, да се осигури обратна връзка относно прилагането на директивата;

2. да бъдат изпълнени задълженията, посочени в членове 42 и 43 от третата ДМИП;

3. да се разгледа нуждата от възможни промени в рамката в съответствие със собствените констатации на Комисията и новоприетите международни стандарти.

След приемането на доклада Комисията приканва всички заинтересовани страни да предоставят своите мнения. Комисията има намерение да започне с изготвянето на законодателни предложения с цел те да бъдат приети през есента на 2012 г.

2. Прилагане на Директивата

Настоящият доклад е структуриран около няколко установени основни теми, които са от основно значение за целите на третата ДМИП. По всяка тема се разглежда как са били приложени съществуващите правила, кои фактори могат да водят до промени (по-специално в резултат на преразглеждането на международно равнище) и възможни варианти за изменение на съществуващите правила на ЕС. В допълнение към тематичния преглед е включен и специален анализ, посветен на въпросите, посочени в членове 42 и 43 от директивата. Накрая, в приложението към настоящия доклад е засегнат въпрос, който е тясно свързан, а именно относно международните електронни преводи.



2.1. Прилагане на основан на риска подход

Основаният на риска подход позволява по-насочен и по-фокусиран подход за оценка на риска и използване на средства там, където са най-необходими. Съществуващата рамка на ЕС вече съдържа елементи, които позволяват прилагането на основан на риска подход от държавите членки, органите, които участват в надзора, и институциите и лицата, които отговарят за прилагането на правилата в областта на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм (наричани по-нататък „институциите или лицата, обхванати от директивата“).

В директива на държавите се дава възможност сами да определят свой основан на риска подход и да вземат решение относно степента на основаните на риска мерки, които могат да се прилагат от институциите или лицата, обхванати от директивата. В проучването на Deloitte се посочва, че голямото разнообразие от национални мерки може да усложни трансграничното спазване и че липсват практически насоки.

Новите стандарти на FATF разширяват прилагането на основания на риска подход. На национално равнище държавите се задължават да установят, оценят и развият разбиране за рисковете, свързани с изпирането на пари и финансирането на тероризъм, и да насочват ресурси с цел намаляване на тези рискове. Държавите трябва да гарантират, че по-големите рискове са установени и намалени, но могат да разрешат опростени мерки за някои изисквания при установяване на по-малък риск. FATF признава, че трябва да бъдат взети предвид оценките на риска в областта на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм на наднационално равнище. FATF осъзнава също така, че надзорните органи следва да прилагат основан на риска подход по отношение на надзора въз основа на своето разбиране за рисковете, свързани с борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм, в съответната държава и в рамките на субектите, които се намират под техен надзор. FATF поставя изискването институциите или лицата, обхванати от директивата, да оценяват рисковете за клиентите, държавите/географските територии и продуктите/услугите/сделките/механизмите за доставка.

Може да се обсъди включването на следните елементи на основания на риска подход в предстоящия преглед на директивата:


  • оценки на риска на национално/наднационално равнище: въвеждане на задължения за държавите членки да извършват и актуализират оценките на риска в съответствие с новите препоръки на FATF. Може да се обсъди възприемането на общ подход между държавите членки с цел постигане на по-добра координация и по-голямо съответствие, както и развитието на наднационален подход по отношение на оценките на риска, където това е необходимо.

  • основан на риска подход в областта на надзора: по-голямо внимание в рамката на ЕС може да се обърне на използването на основания на риска подход в областта на надзора, включително на нуждата надзорните органи да осъзнават рисковете, пред които са изправени субектите, които се намират под техен надзор. Това може да включва разпоредба относно секторни насоки. Например на подкомитета по МИП5 може да бъде възложено да изработи насоки по въпроси, засягащи надзора на финансовия сектор.

  • основан на риска подход, прилаган от финансовите институции и определени нефинансови предприятия и професии (ОНПП): въвеждане на изрично изискване, основаните на риска процедури, създадени от институциите или лицата, обхванати от директивата, да са подходящи за размера и естеството на субекта и да бъдат документирани, актуализирани и на разположение на компетентните органи.

2.2. Инкриминиране на изпирането на пари/финансирането на тероризъм

Настоящият подход в посока инкриминиране на равнище ЕС се основава на Рамково решение 2001/500 от 26 юни 2001 г.6, правен инструмент от бившия „трети стълб“. В Конвенцията на Съвета на Европа от 1990 г. за изпиране, издирване, изземване и конфискация на облагите от престъпления и финансирането на тероризма (актуализирана през 2005 г.)7 също подробно са посочени деяния в областта на изпирането на пари и финансирането на тероризъм.

Съгласно член 1, параграф 1 от третата ДМИП държавите членки следва да гарантират, че изпирането на пари и финансирането на тероризъм са забранени. Инкриминирането на тези деяния, което е едно от основните изисквания в стандартите на FATF, е оставено в голяма степен на държавите членки, които да го въведат чрез своите правни системи.

Възможно е да бъде предвидено инкриминиране на равнище ЕС. Въпреки това един преглед на третата ДМИП въз основа на член 114 от Договора няма да предостави подходящо правно основание за подобно инкриминиране на изпирането на пари/финансирането на тероризъм. Затова може да се обмисли въвеждането на задължение държавите членки да инкриминират изпирането на пари и финансирането на тероризъм със специален инструмент, който се основава на член 83, параграф 1 от ДФЕС, който беше въведен с Договора от Лисабон.



2.3. Обхват

2.3.1. Тежки престъпления

Деянието изпиране на пари (член 1, параграф 2) е извършено, когато се изпират приходите от „престъпна дейност“. В член 3, параграф 5 са изброени редица „тежки престъпления”, които се смятат за престъпна дейност. Освен изброените деяния в директивата е възприет общ подход по отношение на всички други деяния, които се наказват със затвор на основата на комбинация от максимални и минимални прагове8.

Новите стандарти на FATF включват „данъчни престъпления (свързани с преки и непреки данъци)“ като първоначално престъпление, но FATF не предоставя допълнителни насоки относно приложението на това правило.

Следователно може да се обсъди:



  • дали съществуващият подход на „всички тежки престъпления“ все още е достатъчен, за да включи и данъчните престъпления;

  • дали данъчните престъпления следва да бъдат включени като специална категория „тежки престъпления“ в член 3, параграф 5; и/или

  • дали е необходимо допълнително определение на данъчни престъпления.

2.3.2. Разширяване на приложното поле отвъд съществуващите институции или лица, обхванати от директивата

а) Секторът на хазартните игри: Третата ДМИП включва в своето приложно поле „казина“, но без да съдържа никакво определение. В обхвата на директивата са включени също така дейности, „които се извършват по Интернет“ (съображение 14), т.е. и онлайн казината. Консултациите показаха обща подкрепа в полза на по-широко определение на хазарта в директивата, като в същото време точното приложно поле да бъде определено на основата на риска на национално равнище. Може да се обмисли включването на хазартните дейности, свързани с по-висок риск от изпиране на пари/финансиране на тероризъм, като се избегне налагането на прекалена тежест върху нискорисковите дейности.

Службите на Комисията възнамеряват да приемат план за действие относно хазарта по интернет през 2012 г. Следователно би било уместно да се гарантира последователен подход между всички правила, предложени с цел борба с изпирането на пари в този сектор, и прегледите на третата ДМИП.

б) Други видове финансови агенти: В хода на консултациите с държавите членки някои респонденти предложиха в приложното поле на директивата да бъдат включени всички агенти, които извършват дейност от името на финансови институции. Някои предположиха, че може да съществуват рискове, свързани с изпиране на пари по отношение на дейностите на финансовите агенти. Може да се помисли върху ролята на агентите сами по себе си или в рамките на задълженията, прилагани по отношение на финансовите институции, по-специално когато те предоставят трансгранични финансови услуги (този въпрос се разглежда допълнително в раздел 2.10 относно надзора).

в) Национални централни банки: В хода на консултациите беше изразено предложение да се обмисли изричното прилагане на директивата по отношение на централните банки, като нейният обхват се разшири така, че да бъдат отчетени характеристиките на техните операции, надзор и необходимостта от запазване на тяхната независимост.

г) Недвижими имоти/даване под наем: Член 2, параграф 1 и параграф 3, буква г) включва агентите по недвижими имоти в приложното поле на директивата, но не предоставя определение за техните дейности. Що се отнася до дейностите на агентите по даване под наем, съществуват доказателства, че този сектор също е уязвим по отношение на изпирането на пари. Преразгледаните стандарти на FATF не засягат този въпрос. По време на консултациите с държавите членки беше направено предложение да се обмисли възможността дали директивата да се прилага изрично за агентите по даване под наем.

д) Търговци на скъпоценни камъни и метали: Общата клауза в член 2, параграф 1 и параграф 3, буква д), която включва „други физически или юридически лица, търгуващи със стоки, само доколкото се извършват плащания в брой в размер 15 000 EUR или повече“, обхваща и търговците на скъпоценни камъни и метали. Специално позоваване на тях се съдържа и в съображение 18. Някои заинтересовани страни от частния сектор изразиха пред Комисията своето безпокойство, че престъпниците се възползват от липсата на комплексна проверка на клиента (КПК) в някои държави членки, за да изпират приходите от престъпления в този сектор.

Може да се обсъди дали са необходими мерки за справяне с конкретните рискове, свързани с изпиране на пари и финансиране на тероризъм в този сектор.

е) Изключения: Съгласно член 2, параграф 2 от директивата държавите членки могат да решат, че юридическите и физическите лица, които се занимават с дадена финансова дейност от време на време или в много ограничена степен, и когато рискът от изпиране на пари или финансиране на тероризъм е малък, не попадат в обхвата на директивата. Съгласно преразгледаните стандарти на FATF преводите на парични средства или стойност не са обект на такова изключение.

За да бъде взета предвид тази промяна, може да се обсъди изменението на директивата.



2.4. Комплексна проверка на клиентите

В третата ДМИП се съдържат изисквания по отношение на комплексната проверка на клиентите (КПК) на три нива: нормална КПК, засилена КПК (ЗПК) и опростена КПК (ОПК). Нормалната КПК налага на институциите или лицата, обхванати от директивата, да идентифицират и извършат проверка на своите клиенти и на действителните бенефициери на клиентите, да развият разбиране за естеството на бизнес отношенията и да извършват редовен мониторинг. В случая на ЗПК институциите или лицата, обхванати от директивата, трябва да предприемат някои предварително определени допълнителни стъпки, съобразени със степента на риска. Опростената КПК задължава институциите или лицата, обхванати от директивата, да приложат опростени мерки на комплексната проверка на клиентите за някои видове клиенти или предприятия.



Нормална КПК: в проучването на Deloitte се заключава, че основните различия в прилагането на директивата засягат установения праг, въз основа на който следва да се прилагат мерки на КПК при случайни сделки. Респондентите в процеса на преразглеждане, извършен от Комисията, поискаха редица пояснения по отношение на съществуващите правила. Може да се обмисли следното:

  • намаляване на прага от 15 000 EUR по отношение на случайните сделки в член 7, буква б);

  • намаляване на прага от 1000 EUR за електронни преводи на средства в Регламент 1781/2006;

  • хармонизиране на подхода за установяване и/или съставяне на списък на признати в целия ЕС документи за самоличност, издадени от държавите членки, с цел улесняване на идентифицирането/проверката на клиентите;

  • поясняване на задълженията на двете страни по отношение на зависимостта от трети страни.

Засилена КПК: няколко заинтересовани страни предложиха да бъде възприет по-гъвкав подход по отношение на това кога и какви мерки на засилена КПК са необходими, за да отговорят на рисковете, по отношение на които се търси решение. Например някои държави членки поискаха да бъде преосмислен подходът, при което ситуации, при които няма директен контакт между страните, автоматично се класифицират като високорискови, както и да се гарантира, че директивата отчита по подходящ начин нови платежни методи/нови технологии. Може да бъде обсъден подход, който включва измененията на FATF, като се разгледат типовете фактори, които трябва да бъдат взети предвид (например потребителски риск, географски риск и продукт, рискови фактори, свързани с услуга или механизъм на доставка), и като в същото време се отчита, че рискът е променлив и факторите не трябва да бъдат разглеждани поотделно.

Опростена КПК: съгласно рамката на ЕС някои типове клиенти или продукти, които представляват по-нисък риск от изпиране на пари, могат да бъдат изключени от изискванията за нормална КПК, въпреки че за институциите или лицата, обхванати от директивата, продължава да се прилага изискването за непрекъснат мониторинг за установяване на нетипични сделки. Този подход беше критикуван в някои доклади за взаимна оценка на FATF, тъй като се твърдеше, че той представлява по-скоро абсолютно изключване отколкото опростен режим. В проучване, проведено от подкомитета по МИП относно опростената КПК, бяха установени различия по отношение на начина на прилагането му в различните държави членки. Докато някои държави членки предоставят на своите институции пълно изключване от КПК, други поставят изискване те да представят минимални мерки за КПК.

Стандартите на FATF позволяват на държавите да разрешат на финансовите институции да прилагат мерки за опростена КПК, „когато има по-малък риск от изпиране на пари или финансиране на тероризъм … и при условие, че е извършен подходящ анализ на риска от страна на държавата или финансовата институция“. Стандартите съдържат фактори и примери за ситуации с по-малък риск.

Може да се помисли върху:


  • пояснение, че опростената КПК не представлява пълно освобождаване от КПК;

  • дали в директивата да се посочват рисковите фактори, които следва да се вземат предвид, когато се определя дали опростената КПК е уместна, или тя да съдържа конкретни примери за това кога би могла да се прилага опростената КПК;

  • дали трябва да се разработят допълнителни насоки относно рисковите фактори (например от подкомитета по МИП за финансовия сектор);

  • дали да бъде формулиран (в директивата или чрез насоки) минимален набор от мерки, които институциите или лицата, обхванати от директивата, трябва да вземат в случаи, в които се прилага опростена КПК;

  • въвеждане, в съответствие с новите стандарти на FATF, на основан на риска подход при вземането на решение дали да се прилага опростена КПК при започването на бизнес отношения с друга финансова институция, лицензирана в ЕС или третирана като еквивалентна трета държава.

2.5. Видни политически личности

В третата ДМИП „видни политически личности“ се определят като физически лица, на които са или са били поверени важни политически функции, и непосредствените членове на семейството им или лица, които са известни като близки съдружници на такива лица. Институциите или лицата, обхванати от директивата, трябва да прилагат засилена комплексна проверка на клиентите по отношение на видни политически личности, които пребивават в друга държава членка или в трета държава.

В стандартите на FATF бяха въведени основани на риска изисквания за местни видни политически личности, следователно при новите стандарти ще се прилагат различни нива на задължение по отношение на чуждите и местните видни политически личности, както като клиенти, така и като действителни бенефициери на клиенти. Съгласно FATF видните политически личности са лица, на които са били поверени важни публични функции от чужди държави или на национално равнище, или от международна организация. Изискванията за чуждите видни политически личности не включват изискване за пребиваване. Освен това FATF въведе специални изисквания за проверка дали бенефициерът по животозастрахователна полица е видна политическа личност.

Някои от заинтересованите страни, които отговориха на проучването на Deloitte, изразиха мнението, че определението за видна политическа личност е твърде широко. По-специално беше докладвано за затруднения, свързани с широкото определение на „членове на семейството“ и „близки съдружници“. Освен това се поставят въпроси, свързани с наличието, разходите и точността на информацията в базите данни, както и неясноти по отношение на това колко време дадено лице трябва да изпълнява публична функция, за да може да се смята за видна политическа личност, и дали разпоредбата в директивата, според която лицата спират да се разглеждат като видни политически личности една година след като напуснат своята длъжност, отразява по подходящ начин възможния риск, свързан с тях. Освен това съществува известна несигурност дали позоваването в съображенията в директивата, според което получаването на одобрение от висшето ръководство означава „от непосредственото по-високо ниво в йерархията на лицето, което иска подобно одобрение“, е достатъчно поради факта, че това може да означава сравнително младши член на персонала.

Също така заинтересованите страни от частния сектор често пъти призовават за подпомагащи мерки, които да са насочени към наличността, надеждността и разходите за данни, с които разполагат институциите или лицата, обхванати от директивата, относно имената/категориите на видни политически личности, и произтичащите от тях въпроси, свързани със защитата на данните. Осъществимостта и уместността на подобни мерки трябва да се оцени внимателно.

Третата ДМИП и директивата за нейното изпълнение9 могат да бъдат пояснени с цел да бъдат отчетени промените, предприети от FATF, например като:



  • бъдат включени новите разпоредби на FATF за местни видни политически личности и видни политически личности в международни организации;

  • бъдат премахнати критериите за пребиваване;

  • бъдат включени разпоредби, свързани с животозастраховането;

  • се поясни, че основаният на риска подход трябва да се прилага за видни политически личности дори след изтичане на една година от излизането им от длъжност;

  • се поясни определението на „висше ръководство“.

2.6. Действителен бенефициер

В този раздел анализът се разширява извън въпроса за праг, като се прави по-широк анализ на другите въпроси, свързани с действителен бенефициер в третата ДМИП.



2.6.1. Прагът от 25 % за действителен бенефициер

Съгласно член 43 от третата ДМИП Комисията трябва да представи доклад пред Европейския парламент и пред Съвета относно праговите проценти по член 3, параграф 6, „като обръща специално внимание на възможната целесъобразност и последствия от намаляването на процентите по член 3, точка 6, буква а), i), буква б), i) и iii) от 25 на 20 %.“

Съгласно член 3, параграф 6 от третата ДМИП „действителен бенефициер“ означава физическо/и лице/а, което/които в крайна сметка притежава/т или контролира/т клиента и/или физическото лице, от чието име се осъществява дадена сделка или дейност. Предоставени са и допълнителни пояснения относно минималните изисквания в случай на корпоративни субекти и в случай на други правни субекти и договорености, които управляват и разпределят фондове. Когато беше постигнато съгласие по третата ДМИП, се смяташе, че прагът от 25 % за собственост или право на глас, или, в случай на управлявани фондове, бенефициерът на 25 % или на по-голям дял от собствеността, е достатъчен праг за едно лице да бъде разглеждано като „действителен бенефициер“ за целите на борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризъм.

В проучването на Deloitte, направено въз основа на изследването на заинтересованите страни и компетентните органи на държавите членки, се заключава, че значителен брой от заинтересованите страни не биха подкрепили намаляване на прага. Те смятат, че намаляването на прага няма да доведе до съществени предимства и в същото време ще увеличи разходите за привеждане в съответствие и административната тежест. Комисията не получи допълнителни доказателства за необходимостта от изменение на прага.

Комисията ще обмисли внимателно дали е уместно изменение на праговете от 25 %.

2.6.2. Действителен бенефициер — въпроси, свързани с изпълнението

Подкомитетът по МИП10 констатира, че начините, по които държавите членки определят как да се изчисляват праговете, се различават. Някои държави членки считат, че крайният действителен бенефициер (наричан по-нататък „КДБ”) е(са) лицето(ата), което(които) притежава(т)/контролира(т) поне 25 % от клиента, докато други държави членки тълкуват КДБ като лицето(ата), което(които) притежава(т)/контролира(т) поне 25 % от клиента или от всеки друг субект, който притежава поне 25 % от клиента.

Други аспекти на определението пораждат несигурност или различни тълкувания от страна на държавите членки, по-специално по отношение на това какво означава „по друг начин упражнява/т контрол над управлението на дадено юридическо лице“ в член 3. Тези различия могат да създадат трудности и да повишат разходите на ниво група при създаването на процедурите за идентифициране на клиента и при оценката на риска, свързан с клиента. Освен това те биха могли да засегнат равните условия за финансовите институции и определени нефинансови предприятия и професии в държавите членки. Ефективното изпълнение се възпрепятства също така от несигурността сред заинтересованите страни от частния сектор по отношение на концепцията за „подходящи“ мерки.

Преразгледаните стандарти на FATF съдържат подход за идентифициране и проверка на действителен бенефициер заедно с мерки, които имат за цел да идентифицират физическо лице, което стои зад сделката, или (ако не може да бъде намерен такъв или съществуват съмнения, че лицето, което стои зад сделката, е действителният бенефициер) физическото лице, което упражнява контрол чрез други средства. Ако горните стъпки не доведат до идентифицирането на физическо лице, следва да се идентифицира лице, заемащо висша ръководна длъжност. Сред държавите членки съществува широка подкрепа за следване на този подход, макар да е налице общо съгласие, че крайният вариант (идентифициране на лице, което заема висша ръководна длъжност) не трябва да се разглежда като начин за заобикаляне на нуждата от това да се разбере кой в крайна сметка контролира дадено юридическо лице.



2.6.3. Наличност на информация относно действителните бенефициери

Липсата на публично достъпна информация относно действителния бенефициер се разглежда от някои заинтересовани лица като възпрепятстваща практическото изпълнение на изискванията. Институциите или лицата, обхванати от директивата, с подкрепата на организации от гражданското общество, призоваха настоятелно за инициативи за публично подпомагане в тази област. Този въпрос беше повдигнат и в стратегията за вътрешна сигурност на Европейската комисия, в която беше направено предложението „в светлината на дискусиите с международните партньори в Групата за финансово действие срещу изпирането на пари да бъде преразгледано законодателството на ЕС за борба с изпирането на пари с цел повишаване на прозрачността на юридическите лица и правните договорености“11.

В резолюция от 15 септември 2011 г. Европейският парламент призова за правила, за да се „превърне борбата със злоупотребата с анонимни фиктивни дружества, установени в неизвестни юрисдикции, (…) в ключов елемент от бъдещата реформа на Директивата за борба с изпирането на пари“.12

В новите стандарти на FATF от държавите се изисква да гарантират наличието на набор от основна информация в бизнес регистрите и/или държана от самото предприятие. По отношение на правните договорености в стандартите се признава ролята на управителя като държател на информацията за действителния бенефициер и се въвежда изискването управителите да предоставят информация относно своя статут, когато установяват отношения с докладващите страни.



2.6.4. Други аспекти

Може да се обмисли възможността за въвеждане на редица промени в директивата, например:



  • поясняване на определението за действителен бенефициер в светлината на одобрените от FATF промени и заключенията на подкомитета по МИП;

  • включване в директивата за МИП или в друг съществуващ законодателен инструмент в областта на дружественото право на мерки за насърчаване на прозрачността на юридическите лица/правните договорености.
  1   2   3


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница