Доклад на комисията до съвета и до европейския парламент

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2009) 428 окончателен

{SEC(2009) 1121}

за прилагането на Регламент (ЕО) № 1798/2003 на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъка върху добавената стойност

В съответствие с член 45 от Регламент (ЕО) № 1798/2003 на Съвета относно административното сътрудничество в областта на данъка върху добавената стойност, Комисията предоставя на Европейския парламент и на Съвета на всеки три години доклад относно прилагането на посочения регламент. Досега са изготвени пет доклада, в които се описва функционирането на административното сътрудничество в областта на данъка върху добавената стойност, но настоящият доклад е първият след приемането на Регламент (ЕО) № 1798/2003 на Съвета на 1 януари 2004 г.

Настоящият регламент е замислен като значително подобрение на правната рамка за административно сътрудничество и важен инструмент в борбата срещу измамите с ДДС. По-специално с регламента се въвеждат подобрения във връзка с:

• 
  по-ясни и обвързващи правила за сътрудничество между държавите-членки;
  
• 
  по-преки връзки между службите, за да се ускори сътрудничеството и да се повиши неговата ефективност;
  
• 
  по-автоматичен и спонтанен обмен на информация между държавите-членки за по-ефективна борба с измамите.
  

Настоящият доклад обаче не може да се изведе от по-широкия контекст на координираната стратегия за подобряване на борбата с измамите с ДДС, изложена в публикуваното наскоро съобщение на Комисията¹.

В това съобщение се обявява пакет от мерки, които ще окажат значително въздействие върху начина, по който ще се осъществява в бъдеще административното сътрудничество между данъчните администрации в областта на ДДС.

2. Източници на информация, използвани при оценката на прилагането на Регламент (ЕО) № 1798/2003

Комисията събра значително количество информация от обсъжданията във връзка с административното сътрудничество и борбата с фискалните измами, проведени по време на многобройните срещи на експертната група във връзка със стратегията за борба с данъчните измами (ATFS) и заседанията на постоянния комитет по административно сътрудничество (SCAC), но тъй като практическото използване на различните инструменти за административно сътрудничество е в компетенциите на националните данъчни органи, тази оценка може да се осъществи единствено въз основа на значителен принос от страна на държавите-членки.

Поради това Комисията счита, че информацията, която се изисква за цялостна оценка на административното сътрудничество в съответствие с новия регламент, може да се получи най-добре чрез въпросник, изпратен на държавите-членки. В работния документ на службите на Комисията SEC (2009) 1121, 18.8.2009 г. е предоставен подробен анализ на отговорите, дадени от държавите-членки².

На държавите-членки е дадена възможност да доуточнят някои от дадените отговори във въпросника и в по-общ план да обменят възгледите си относно функционирането на административното сътрудничество в областта на ДДС и по-специално относно възможностите, които те виждат, за подобряването му в бъдеще. Само 2 държави-членки са проявили интерес към провеждане на открито обсъждане с Комисията по този въпрос.

Интересни източници на информация са годишните статистически данни, изпратени от държавите-членки в съответствие с член 35, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1798/2003. Информацията във връзка със статистическите данни за 2006 г. и 2007 г. е взета предвид при обосновката на редица заключения.

Освен това Европейската сметна палата анализира осъществяването на административното сътрудничество през 2006 г. главно въз основа на посещения в 7 държави-членки. В нейния специален доклад се изтъква, че „въпреки новите разпоредби, въведени през 2004 г., административното сътрудничество между държавите-членки в областта на ДДС все още не е достатъчно интензивно, за да се справи с вътреобщностното избягване на плащането на ДДС и измамите с него“³. Този доклад бе изключително важен източник на информация за Комисията.

Германските власти оспорват компетентността на Сметната палата да извърши одит в тази област и по-точно да провери дали Германия е създала необходимите административни и организационни структури за административно сътрудничество. Въпросът е предмет на производство за установяване на неизпълнение на задължения и искът, отправен по този повод до Съда на Европейските общности, в момента се разглежда.

3. Основни констатации

3.1. Практическо осъществяване

3.1.1. Обмен на информация при поискване

Един от основните фактори за добре действаща система за обмен на информация е наличието на надеждна и ефективна система за вътрешно управление и процедури в държавите-членки. Липсата на такава система води според констатациите в доклада до появата на проблеми като забавяне на отговори на молби за информация, погрешно използване на стандартни формуляри, лошо качество на молбите и на отговорите, трудности при установяването на компетентния отдел за връзка, затруднения при събирането на съответните данни и технически проблеми с използването на CCN-поща⁴.

По-специално при децентрализирана система запитващите държави-членки срещат трудности при установяването на отдела за връзка и лицата за контакт, към които следва да се отправи молбата. От друга страна, държавите-членки, които прилагат децентрализирана система, изтъкват, че това води до по-добро използване на ресурсите.

Основна загриженост поражда своевременността на отговорите, а статистическите данни сочат, че броят на закъснелите отговори е достигнал неприемливо равнище. Освен това, въпреки че в регламента се предвижда държавите-членки да се информират взаимно при неспазване на сроковете, статистическите данни сочат, че на практика това се прави изключително рядко. Забавянията при отговори на молби за информация и при уведомяване на запитващата държава-членка, че сроковете няма да бъдат спазени, се дължат на редица вътрешни фактори: обменът на информация не се счита за приоритет, липса на човешки ресурси и езикови проблеми. Стандартните формуляри допринасят за наличието на по-голяма структурираност и яснота и за по-хармонизиран и съгласуван подход към административното сътрудничество. Като цяло изглежда, че независимо от подкрепата на повечето държави-членки за задължителното използване на стандартни формуляри, съществуват опасения, че това би довело до намаляване на ефективността на сътрудничеството в някои случаи. Държавите-членки се оплакват също така, че през 2008 г. XML форматът все още не се използва от всички въпреки единодушното споразумение през 2007 г. за неговото използване.

Комисията е убедена, че автоматичният достъп до базите данни на други държави-членки би намалил значително броя на молбите за „стандартна“ информация. По този начин автоматичният достъп би улеснил и ускорил административното сътрудничество и също така би освободил време и ресурси за задълбочените разследвания, които се изискват при по-комплексни молби.

Освен това качеството на отговорите не винаги отговаря на подходящите стандарти. По тази причина отговорите могат да са своевременни, но без стойност за запитващата страна. Самите държави-членки изтъкват, че качеството на обменяната информация трябва да се повиши и поради това Комисията разгледа въпроса в специфична проектна група, създадена в рамките на програмата „Фискалис“ 2013⁵.

Много от проблемите трябва да се разгледат на управленско равнище в държавите-членки, като например приоритетността, която следва да се отдаде в рамките на данъчните администрации, на предоставянето на съдействие на други държави-членки. Като едни от начините за подобряване на сегашното състояние управленските органи биха могли да подобрят осведомеността на местните органи за необходимостта да отдават приоритет на тези молби при планирането си, местните служби трябва да бъдат насърчавани да влизат пряко във връзка със звената за контакт в другата държава-членка, когато е необходимо да се пояснят молби, следва да се задели достатъчно персонал за административното сътрудничество и XML форматът следва да се прилага.

3.1.2. Обмен на информация без предварително искане

В член 3 от Регламент (ЕО) № 1925/2004 са определени категориите, за които държавите-членки могат да посочат дали ще осъществяват автоматичен обмен на информация без предварителна молба. Само няколко държави-членки участват във всички категории за обмен на информация. Освен това някои държави-членки посочват, че участват в обмена на някои категории, но на практика статистическите данни показват друго (например през 2007 г. са осъществени едва 5 обмена на информация относно дистанционните продажби). Държавите-членки считат, че определени категории са по-важни от други. Някои държави-членки обаче не участват, защото нямат систематично събиране и централизирано съхраняване на необходимите данни. Причините за липсата на такова съхраняване са многобройни (недостатъчно персонал, несъразмерни усилия, вътрешна административна организация и трудности при събиране на информацията). Жалко е, че някои държави-членки все още не са в състояние да осъществяват обмен на определени категории информация, въпреки че при приемането на регламента замисълът е бил такъв⁶.

Поради това може да се предвиди изменение на член 3 от Регламент (ЕО) № 1925/2004 с цел да се актуализира настоящият списък и/или да се въведе нов списък, включващ видове транзакции с трансграничен елемент, за които всички държави-членки ще са задължени да участват в обмена на информация.

При обсъжданията на срещите на ATFS голям брой държави-членки не се противопоставиха на създаването на такъв специфичен списък. Други категории, които държавите-членки не считат за значими, трябва да се заличат. Както е посочено по-горе обаче изглежда, че има противоречие между становищата по политиките, изразени на срещите на експертната група по ATFS, и прилагането на практика на автоматичния обмен на информация.

По отношение на спонтанния обмен на информация, държавите-членки трябва да увеличат осведомеността на одиторите си за значението на спонтанно обменяната информация за целите на събирането на данъчните приходи на други държави-членки. Някои държави-членки считат, че Eurocanet⁷ е добър подход за спонтанен обмен на информация, тъй като създава пряк контакт между длъжностните лица, специализирани в определена област, и позволява бързо осъществяване на обмена на информация. По този начин може да се привлече вниманието на местния персонал върху значението на определена информация, която може да се обменя спонтанно, и той да се мотивира да използва активно този инструмент. В това отношение Комисията счита, че създаването на „Еврофиск“ въз основа на насоките, одобрени от Съвета през октомври 2008 г., ще предостави солидна рамка за засилване на този бърз информационен обмен.

Комисията счита, че държавите-членки следва да прилагат ефективни процедури за събиране на данни за автоматичен обмен, защото повечето от тях намират получената информация за значима и полезна на практика. Освен това органите за управление следва да подобрят обучението на своите данъчни одитори, така че те да са осведомени за значението, което спонтанният обмен на информация потенциално може да има за данъчни цели в други държави-членки.

Повечето държави-членки нямат система за обратна връзка и поради това не могат да анализират дали предадената информация е използвана ефективно. Подобен механизъм и подобряване на качеството на обменяната информация могат да помогнат на управленските органи да преодолеят пропуските в процедурите и да мотивират данъчните одитори да използват повече този инструмент.

Държавите-членки посочват, че липсата на обратна връзка е слабост и Комисията разгледа възможния проект за подходяща система за обратна връзка в проектна група в рамките на програмата „Фискалис“ 2013.

3.1.4. Подобрения на функционирането на системата за обмен на информация по ДДС (VIES)

Невалидността на номерата по ДДС и закъсненията при корекциите на данни често се посочват като установени проблеми във връзка с качеството на информацията, която се съдържа в базата данни, застрашаващи нейната надеждност.

Техническата работа за модернизирането на VIES напредва, давайки например възможност за проверка на името и адреса на данъчнозадължените лица чрез техните идентификационни номера по ДДС. Освен това Комисията ще представи предложение относно минималните стандарти за регистрация/дерегистрация на идентификационните номера по ДДС с цел да се подобрят точността и пълнотата на данните във VIES.

3.1.5. Присъствие на длъжностни лица в административните служби и участие в административни разследвания в други държави-членки

Статистическите данни, предоставяни на годишна база, сочат, че полезността на инструмента по член 11 е ограничена, въпреки че се счита за полезен в гранични райони. Най-важните и повтарящи се причини за тази ограничена употреба са: езикови проблеми, липса на национална правна база, която да позволява участие в национални разследвания, и специфични национални условия за прилагането на този инструмент. Националните условия обаче не следва да възпрепятстват използването на този инструмент.

Необходимо е да се повиши осведомеността на длъжностните лица и те да бъдат стимулирани да използват този инструмент. Освен това, за развитието на езиковите умения следва да се работи на национално равнище.

3.1.6. Едновременен контрол – многостранни проверки (МП)

Държавите-членки признават полезността на инструмента по член 12 от Регламент (ЕО) № 1798/2003. Освен това са положени усилия за стимулиране и улесняване на използването на този инструмент, по-специално чрез създаване на платформа за МП и актуализиране на насоките за МП. Тези усилия изглежда постигат целта си, тъй като броят на започнатите МП нараства. Все още има обаче какво да се подобрява. Редица слабости забавят процедурата: липса на време и ресурси, езикови познания, липса на опит, липса на пряк контакт на по-ниско равнище и недостатъчно делегиране от компетентния орган на отговарящия данъчен одитор. Механизмите за комуникация между местните данъчни органи обаче вече съществуват в рамките на фаза II а на CCN-поща, но изглежда, че те не се прилагат във всички държави-членки. Обменът на информация следва винаги да се осъществява във възможно най-голяма степен пряко между участващите данъчни одитори.

Държавите-членки считат, че техните вътрешни процедури са достатъчно гъвкави, за да позволят бърза реакция в случаи на (верижна) измама. Независимо от това изглежда, че комуникацията на равнището на ЕС между платформата на звеното за борба с измамите и координацията на многостранните проверки трябва да се подобри в още по-голяма степен.

3.1.7. Специален режим за данъчнозадължени лица, които не са установени на територията на Общността и доставят електронни услуги на данъчно незадължени лица (глава VI от Регламент (ЕО) №1798/2003)

При управлението на специалния режим не са срещнати особени проблеми, тъй като броят на данъчнозадължените лица, които не са установени на територията на Общността, и размерът на платените данъци не са много големи. Независимо от това става въпрос за данъци, които не биха били събрани, ако не съществуваше специалния режим. Освен това вследствие на въвеждането на специалния режим редица доставчици се установиха в ЕС за транзакциите си „от предприятия за потребители“ и плащат ДДС в държавата-членка на идентификация.

По отношение на одита в областта на електронната търговия държавите-членки считат, че е трудно да се осъществява одит на данъчнозадължени лица, които не са установени на територията на Общността. Осъществяването на такъв одит обаче има съществено значение, тъй като това е единственият инструмент, който позволява на държавите-членки да проверяват дали предприятията прилагат правилно разпоредбите на специалния режим. Държавите-членки, които провеждат успешни одити, се насърчават да споделят одитния си опит и практики във връзка с данъчнозадължени лица, които не са установени на територията на Общността (например по отношение на поетия риск, установяване на грешки при спазването на разпоредбите и приходите, вдъхване на доверие, че отдалечените предприятия и тези, които са установени извън ЕС, могат да бъдат одитирани). Споделянето на тези практики и опит може да се осъществи чрез платформата за многостранни проверки или платформата за борба с измамите.

3.1.8. Национални процедури за оценка

В член 35 от регламента е предвидено, че държавите-членки проучват и оценяват как се прилагат процедурите за административно сътрудничество. На практика изглежда, че повечето държави-членки не правят систематично вътрешна оценка, а по-скоро като че ли самооценката им е единствено въз основа на годишните статистически данни, които те трябва да предоставят на Комисията във връзка с това.

Централното звено за връзка в повечето държави-членки е звеното за контакт при молбите за информация. Всички държави-членки декларират, че имат система за наблюдение, с която да се проследява обработката на молбите. Централното звено за връзка определя вътрешните крайни срокове за отговор, но изглежда, че те не се спазват, тъй като няма стимули, които да подтикват отговарящата служба да отговори навреме или да обясни защо не може да го направи. По-специално при децентрализирана система с отдели за връзка е необходимо да се създаде ефективна система за мониторинг, не само за да се спазват крайните срокове, а и за да се гарантират стандартите за качеството на обменяната информация. Освен това изглежда, че някои държави-членки изпращат една и съща молба до всички отдели за връзка, която след това се отчита многократно. Това е една от причините за разликите между получените и изпратените молби в статистическите данни.

Използването на различни езици забавя процедурата. Може би най-добре би било, държавите-членки да се споразумеят за работния език, на който искат да комуникират за целите на централните звена за връзка. Комисията обаче счита, че липсата на споразумение не трябва да продължава да възпрепятства доброто сътрудничество, а вместо това в краен случай би могло да се предвиди да се използва английски език, ако не се постигне споразумение. Липсата на езикови познания е проблем, възникващ предимно в администрацията на местно равнище. С преки контакти (чрез телефон или CCN-поща) за искане на пояснения могат да се избегнат обременителни преводи. При многостранните проверки помощта на устни преводачи може да е полезна. В действителност в рамките на програмите „Фискалис“ 2007 и „Фискалис“ 2013 е създаден инструмент за лингвистична помощ.

3.2. Правна рамка

Държавите-членки считат, че с регламента административното сътрудничество се е подобрило. Като цяло правната рамка предоставя на данъчните органи солидна основа за обмен на информация и за съвместна работа, като се използват различните инструменти за получаване на ценна информация за борба с измамите.

Държавите-членки обаче се натъкват на редица правила, при които липсва яснота, и на неточности при прилагането на правилата. Поради това правната рамка ще трябва да се актуализира в посочените по-долу области.

3.2.1. Присъствие в административни служби, участие в административни разследвания и едновременен контрол (член 11, член 12 и член 13)

Държавите-членки изтъкнаха, че би било полезно да се разясни на европейско равнище прилагането на член 11 и че в такъв случай няма да са необходими допълнителни международни споразумения или национално законодателство (ограничаващи използването на инструмента).

Бяха посочени някои затруднения, дължащи се на различия в тълкуването на приложимия член.

След внимателен преглед обаче службите на Комисията считат, че горепосочените членове изискват много малко изменения, тъй като най-важното е съществуващите разпоредби да се прилагат гъвкаво.

В член 17 от регламента се предвижда държавите-членки да обменят информация без предварително искане. В него се уточнява, че всяка държава-членка следва да предава информация на всяка друга засегната държава-членка в три случая, което представлява много общо задължение.

В член 3 и член 4 от Регламент (ЕО) № 1925/2004 на Комисията се определят (под) категориите, за които държавите-членки ще обменят информация чрез автоматичен или структуриран автоматичен обмен.

В член 18 обаче се ограничават предвиденото в член 17 задължение, като се посочва, че държавите-членки могат да определят дали ще обменят определени категории информация без предварително искане.

От отговорите във въпросника стана ясно, че държавите-членки разбират и прилагат взаимодействието между член 17 и член 18 по различни начини. Това води до несъгласуваност в обмена на информация между държавите-членки. Определянето на категориите не е постигнало напълно целта си. Освен това определенията за „автоматичен“ и „структуриран автоматичен“ обмен на информация предизвикват объркване.

Поради това Комисията ще предложи изменение на взаимодействието между член 17 и член 18 от регламента. Освен това, както е посочено по-горе, настоящият списък в Регламент (ЕО) № 1925/2004 на Комисията може да се актуализира или да се въведе нов списък на видовете транзакции, за които обменът на информация е задължителен за всички държави-членки (поне за някои категории).

Опитът по отношение на обмена на информация, идваща от трети държави, е малък. Държавите-членки считат, че информацията, идваща от трети държави, може да бъде много полезна за улесняване на определянето на данъчните задължения или за откриването на измами, но е необходимо да се прилагат стриктни правила (принцип на поверителност на информацията). Не всички държави-членки са сключили данъчни споразумения, включващи въпроси във връзка с ДДС, и поради това за всички тях не е възможно да предават информацията от трети държави.

Повечето държави-членки не възразяват предаването на информацията, идваща от трети държави, на други заинтересовани държави-членки да стане задължително. Друга възможност би било да се разшири обхватът на разпоредбата в регламента, така че предаването на информация да не е изрично изключено.

Комисията продължава да е убедена, че подходящата насока за бъдещо развитие в по-дългосрочен план е координиран на равнището на ЕС подход за сътрудничество с трети държави в областта на ДДС.

В съобщението на Комисията от 31 май 2006 г. относно необходимостта да се разработи координирана стратегия за подобряване на борбата с фискалните измами (COM (2006) 254 окончателен от 31.5.2006 г.) вече бе изразено становището, че правната рамка за административно сътрудничество в областта на ДДС е засилена, но държавите-членки не я използват в достатъчна степен и равнището на административното сътрудничество не е съразмерно с обема на вътреобщностната търговия. Констатациите на Европейската сметна палата в специалния доклад, представен през 2007 г., са до голяма степен в същата насока.

Заключението в този доклад не е по-различно; въведените през 2004 г. с Регламент (ЕО) № 1798/2003 нови процедури предлагат подобрени възможности, но интензивността на административното сътрудничество между държавите-членки за справяне с вътреобщностното избягване на плащането на ДДС и измамите с него все още е незадоволителна.

По отношение на практическото функциониране готовността за подобряване на прилагането на процедурите за административно сътрудничество следва да бъде отразена в организацията и подкрепата от управлението на данъчната администрация чрез следните мерки:

• 
  следва да се заделят подходящо количество ресурси за административното сътрудничество и данъчните проверки;
  
• 
  следва да се осигури обучение за данъчните служители, за да се повиши тяхната осведоменост по отношение на инструментите, с които се разполага (молби, присъствие в административните служби и участие в административните разследвания, едновременен контрол), и спонтанния обмен на информация;
  
• 
  трябва да се възприеме проактивен и гъвкав подход към прилагането на инструментите, с които се разполага, и да се избягват препятствията на национално равнище, които могат да създадат затруднения при осъществяването на административното сътрудничество и да намалят ефективното използване на инструментите;
  
• 
  на местните длъжностни лица следва да се дават указания как да степенуват по важност молбите за информация;
  
• 
  софтуерът трябва да се приспособи, така че при изпращането на молбите да се използва XML-формат;
  
• 
  следва да се прилагат ефективни процедури за събирането на данните, които ще се обменят;
  
• 
  следва да се насърчават преките контакти между данъчните инспектори на местно равнище (чрез CCN-поща II а).
  

Политическото значение, което се отдава в рамките на държавите-членки на гарантирането на предоставяне на услуги с високо качество на партньорските органи в други държави-членки, е ключов фактор за постигането на значителни подобрения.

През последните 2 години в Съвета по икономически и финансови въпроси (ЕКОФИН) бяха проведени редица обсъждания във връзка с борбата с измамите с ДДС. В направените по този повод заключения се изтъква необходимостта от общ подход на равнището на ЕС. Вниманието е съсредоточено върху така наречените „конвенционални мерки“, които са насочени към засилване на капацитета на данъчните органи за борба с измамите с ДДС в рамките на настоящата система на ДДС.

В този контекст засилването на административното сътрудничество е от съществено значение и представяното днес предложение за преработване на Регламент (ЕО) № 1798/2003 съдържа значителни изменения като автоматичен достъп до бази данни и ще предостави правната база за създаването на „Еврофиск“. Настоящият доклад показва необходимостта от по-нататъшни изменения на правната рамка, които са взети предвид в посоченото предложение.

Подобряването на практическото функциониране обаче е също толкова важно и Комисията разчита на политическата воля на държавите-членки да положат необходимите усилия за постигането на тази цел.

Решимостта следва да идва от държавите-членки, но Комисията е подготвена да предостави своята подкрепа за тези усилия. Редица действия, които следва да се предприемат, могат да бъдат координирани на равнището на ЕС и програмата „Фискалис“ 2013 предоставя подходящите инструменти за подкрепа на развитието и прилагането на тези действия.