Доклад на комисията до съвета и до европейския парламент

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2007) 493 окончателен

Доклад на Комисията до Съвета и до Европейския парламент относно осъществяването на макрофинансова помощ за трети държави през 2006 г. 1

Докладът предоставя общ преглед на макрофинансовата помощ на ЕС, предназначена за трети държави, включвайки исторически контекст, обобщение на операциите през 2006 г., сведения относно последните операции в Западните Балкани и Новите независими държави, както и таблици със статистическа информация относно провежданите след 1990 г. операции.

В него са включени и последните тенденции в макрофинансовите операции на ЕС, заедно с резултатите от проведените съответно през 2005 и 2006 г. три последващи оценки. Целта на тези оценки е да се анализира въздействието върху релевантни аспекти на процеса на икономическо стабилизиране и прилагане на структурните реформи в държавите-бенефициери. В този смисъл, напредъкът отразява и степента, в която съответните условия на икономическа политика, свързани с макрофинансовата помощ на ЕС, са били удовлетворени. В допълнение бяха проведени две нови последващи оценки. Окончателните доклади следва да са достъпни в края на 2007 г.

Освен това, във връзка с препоръката на Европейската сметна палата в специалния доклад от март 2002 г. относно подобряването на финансовото управление в държавите-бенефициери, от 2004 г. насам Комисията, в сътрудничество с одиторско дружество, проведе оперативна оценка на организацията на финансовите потоци и проверките, свързана с макрофинансовата помощ във всяка държава-бенефициер. Заключенията от тези оценки бяха надлежно отчетени при изготвянето на условията на политика, свързани с осъществяването на тази помощ.

Този доклад е представен в съответствие с решенията на Съвета относно макрофинансовата и извънредната помощ на Общността, предназначена за трети държави и представлява продължение на представените предишни години доклади. Успоредно с него е публикуван и по-подробен доклад (работен документ на службите на Комисията SEC(2007…) ), съдържащ икономическа и финансова информация за държавите-бенефициери.

2. Кратък преглед

2.1. Контекст

Макрофинансовата помощ (МФП) подкрепя усилията на държавите-бенефициери в областта на политическото и икономическо реформиране и се осъществява в сътрудничество с програмите за подпомагане на МВФ и Световната банка. МФП съдържа набор от принципи, потвърдени от Съвета в заключенията от 8 октомври 2002 г., които подчертават извънредния характер на тази помощ, нейния допълнителен характер към финансирането от международните финансови институции (МФИ), както и макроикономическата ѝ обусловеност. В частност, МФП на Общността подкрепя усилията на държавите-бенефициери за осъществяване на икономическите и структурни реформи. В тясно сътрудничество с МВФ и Световната банка, тя насърчава провеждането на политики в съответствие със специфичните нужди на всяка държава и с общата цел стабилизиране на финансовото положение и изграждане на пазарна икономика.

2.2. Макрофинансовата помощ през 2006 г.

През периода 2005-2006 г. бяха одобрени седемнадесет решения за общо 960 млн EUR. Балканските държави (Бивша югославска република Македония, Босна и Херцеговина, Сърбия и Черна гора, а също така Албания и Косово) извлякоха полза от тринадесет решения за помощ на Съвета. Това превръща Балканските държави в основните бенефициери на МФП с общ максимален размер на помощта 783 млн EUR от общо 960 млн EUR. 

2.2.1. Нови решения

През 2006 г. Съветът прие две решения.

На 24 януари Съветът реши (2006/40/EО) да предостави макрофинансова помощ на Грузия в размер до 33,5 млн EUR под формата на безвъзмездни средства.

На 30 ноември Съветът реши (2006/880/EО) да предостави макрофинансова помощ на Косово¹ в размер до 50 млн EUR под формата на безвъзмездни средства.

Освен това, на 9 октомври 2006 г. Комисията прие предложение за предоставяне на макрофинансова помощ на Молдова в размер до 45 млн EUR (само безвъзмездни средства) и го представи на Съвета. На 16 април 2007 г. Съветът прие това предложение (2007/259/EО).

2.2.2. Извършени плащания

Извършените по макрофинансовата помощ плащания достигнаха общо 61 млн EUR през 2006 г., от които 42 млн EUR под формата на безвъзмездни средства: 13 млн EUR за Албания, 7 млн EUR за Таджикистан, 22 млн EUR за Грузия (два транша от 11 млн EUR).

Изплатената под формата на заеми помощ достигна 10 млн EUR за Босна и Херцеговина и 9 млн EUR за Албания.

2.3. Обобщение на последните операции в държавите-бенефициери

2.3.1. Западни Балкани

С изплащането на последния транш от 10 млн EUR през февруари 2006 г., приключиха операциите по МФП за Босна и Херцеговина на стойност 60 млн EUR, одобрени от Съвета на 5 ноември 2002 г. и изменени от него на 7 декември 2004 г. Безвъзмездните средства бяха освободени още през 2005 г. при наличието на задоволително удовлетворяване на обуславящите помощта изисквания.

От своя страна, на 30 юни 2006 г. изтече срокът на помощта за Сърбия и Черна гора в размер до 200 млн EUR (120 млн EUR безвъзмездни средства и 80 млн EUR заем), одобрена от Съвета на министрите на 5 ноември 2002 г. и 25 ноември 2003 г. От тази помощ преди 2006 г. бяха изплатени на четири транша 155 млн EUR (100 млн EUR безвъзмездни средства и 55 млн EUR заем). Частта от четвъртия транш в размер на 15 млн EUR под формата на заем не беше изплатена през първата половина на 2006 г., както беше първоначално планирано, тъй като преди изтичането на срока на помощта на 30 юни 2006 г. властите не бяха изпълнили докрай правните условия за изплащането на заема. През юли, след като Черна гора стана независима държава, властите на Черна гора и на Сърбия бяха официално уведомени от Комисията за решението, поради значителното подобряване на външното финансово положение в двете държави през 2006 г., да не се изплаща петия и последен транш от тази помощ на стойност 30 млн EUR (20 млн EUR безвъзмездни средства и 10 млн EUR заем). Сумата от 45 млн EUR беше следователно отменена.

През 2006 г. приключиха и започнатите през 2004 г. операции по МФП за Албания. Сумата от 3 млн EUR, част от първия транш безвъзмездни средства, беше изплатена през ноември 2005 г., а 9 млн EUR, частта от първия транш под формата на заем, бяха от своя страна изплатени на 23 март 2006 г. Вторият и окончателен транш безвъзмездни средства от помощта в размер на 13 млн EUR беше изплатен на 31 юли 2006 г. вследствие на благоприятна оценка от страна на Комисията относно осъществения от Албания напредък в реформирането на ключови области като управлението на публичните финанси, публичната администрация, финансовия сектор, развитието на деловия климат и частния сектор.

През май 2006 г. Комисията представи на Съвета предложение за извънредна финансова помощ в размер до 50 млн EUR под формата на безвъзмездни средства, с цел подпомагане на очакваните нужди на Косово по финансиране на бюджета. Съветът прие решението на 30 ноември. Тази помощ е замислена като временна подкрепа докато се изготви всеобхватна оценка на нуждите след определяне статута на Косово. Служители на Комисията посетиха Прищина в края на годината, за да напрявят преглед на финансовите нужди съвместно с властите на Косово и да обмислят възможни условия, които да обуславят тази помощ.

2.3.2. Нови независими държави

Решенията за многогодишните програми по МФП бяха взети през 1997 и 2000 г. в полза на Армения, Грузия и Таджикистан. Последното плащане за Таджикистан (безвъзмездни средства в размер на 7 млн EUR) беше извършено през октомври 2006 г. Последните плащания за Армения и Грузия бяха извършени през 2004 и 2005 г. В настоящия момент тази многогодишна програма е приключена.

През януари 2006 г. Съветът одобри нова многогодишна програма за МФП за Грузия в размер на 33,5 млн EUR под формата на безвъзмездни средства. Новата програма е свързана с предварително изплащане на дълга на Грузия към ЕС.

Плащанията по първия и втория транш (всеки в размер на 11,5 млн EUR) бяха извършени през август и декември 2006 г.

През 2002 г. Съветът реши да предостави макрофинансова помощ на Украйна в размер на 110 млн EUR под формата на заеми. При отсъствието на работно финансово споразумение с МВФ, програмата не беше приведена в изпълнение. Тъй като в съответното решение на Съвета не е посочен краен срок по отношение на тази програма, тя (по принцип) би могла да бъде задвижена отново в бъдеще.

През октомври 2006 г, Комисията представи на Съвета предложение за нова програма за МФП за Молдова в контекста на новото споразумение с МВФ по реда на Инструмента за намаляване на бедността и подпомагане на растежа². Крайното решение беше прието от Съвета на 16 април 2007 г. В рамките на тази програма, Комисията би трябвало да изплати през 2007-2008 г. безвъзмездни средства на обща стойност 45 млн EUR. Тази програма ще помогне на Молдова да осъществи своята икономическа програма и ще спомогне за удовлетворяването на нуждите на държавата от външно финансиране, вследствие от външните сътресения, пред които е изправена нейната икономика. (Най-вече поскъпването на внасяния от Русия природен газ и ограниченията спрямо молдовския износ на вино и някои селскостопански продукти.) Макрофинансовата помощ на Общността ще допълни новото финансиране от страна на международните финансови институции и двустранни донори, както и бюджетното подпомагане, предоставено от ЕС както в рамките на програмата за продоволствено осигуряване, така и по новия Европейски инструмент за добросъседство и партньорство (ЕИДП).

3. Географско разпределение и оценка на макрофинансовата помощ

3.1. Географско разпределение

Макрофинансовата помощ на ЕС цели подпомагане на макроикономическото стабилизиране на държавите-бенефициери, както и облекчаване на техните трудности, свързани с платежния баланс (и бюджета). Същевременно тя има и много полезна роля в насърчаването на структурните реформи. Най-значителните в стойностно изражение операции за МФП бяха решени и средствата по тях бяха изплатени в годините непосредствено след промените в държавите от Централна и Източна Европа.

Броят държави, на които Общността оказва помощ, се увеличи през годините, тъй като все по-голям брой съседни на ЕС държави изпитваха затруднения при стабилизирането на платежните си баланси и се приобщаваха към програмите за икономическо реформиране. Това доведе до промяна в географското равновесие на помощта спрямо първите години, когато повечето от бенефициерите бяха държави от Централна и Източна Европа. След 2000 г. следователно, МФП беше преди всичко предоставяна на Западните Балкани (83 % от решенията между 2000 и 2006 г.) и бившите съветски републики (Нови независими държави).

3.2. Оценка

В съответствие с финансовия регламент, Комисията приведе в действие оценъчна програма с оглед анализиране на въздействието на МФП във всяка от държавите-бенефициери. Анализите се провеждат от външни консултанти, подбрани вследствие на открита тръжна процедура. В края на 2006 г. бяха приключени три последващи оценки в Армения, Румъния и БЮРМ от две различни дружества. Основните наблюдения са, както следва:

3.2.1. Армения

Оценката заключи, че помощта е допринесла за краткосрочно макроикономическо стабилизиране, подобрение на положението с външното финансиране и намаляване на социалната цена в краткосрочен план. От друга страна, МФП не е била напълно ефективна при подпомагането на икономическите и институционални реформи в краткосрочен и средносрочен план. Вследствие на това, въздействието на МФП върху финансовата ситуация на Армения изглежда ограничено.

3.2.2. Румъния

Прилагането на МФП е допринесло пряко за подобряване на финансовата устойчивост на държавата в средносрочен и дългосрочен план; помощта е подкрепяла политики, насочени към въвеждането на принципите на пазарната икономика. Румъния се е възползвала от няколко програми за подпомагане в контекста на предприсъединителните политики, поради което е трудно да бъде точно установено въздействието на операциите в рамките на МФП отделно от останалите програми.

3.2.3. Бивша югославска република Македония

Операциите в рамките на МФП са имали положителен ефект върху платежния баланс и са допринесли за облекчаване на натиска върху бюджета. Те са довели и до леко повишение на икономическия растеж. Въздействието на МФП върху средносрочната до дългосрочна устойчивост е положително; анализите все пак показаха, че обхватът на това въздействие е ограничен.

Във всеки отделен случай, решението на Комисията да отпусне средства е внушавало доверие в икономиките на тези държави и по такъв начин е допринасяло за подобрението на деловия климат.

3.3. Подобряване на финансовото управление в държавите-бенефициери: оперативните оценки

От 2004 г. насам, в държавите-бенефициери на МФП (Албания, Армения, Таджикистан, Сърбия и Черна гора, Босна и Херцеговина, Грузия и Косово) бяха проведени седем оперативни оценки. Работната програма на всяка оперативна оценка беше изготвена в съответствие с методологията SIGMA³, в сътрудничество с консултантското дружество „Deloitte“. Проучванията съсредоточават вниманието си от една страна върху независимостта на централните банки и дейността на счетоводните им отдели. От друга страна, те анализират финансовите министерства (във връзка с бюджетния процес), отделите, свързани с държавното съкровище, както и натоварените с вътрешния одит, човешките ресурси и информационните технологии. Систематично се прави преглед и на дейността на организациите за външен одит с цел да се оцени методологията им за контрол.

Най-честите препоръки касаеха финансовите министерства и необходимостта от прилагане на единната бюджетна сметка, адекватни счетоводни системи и писмени процедури. Капацитетът на вътрешен контрол във всеки един отделен случай трябваше да бъде засилен; бяха препоръчани и специални дейности по обучение. В някои случаи отделите за макроикономическо прогнозиране изглежда не успяват да изпълнят задачата си. Независимостта на организациите за външен одит също не беше счетена за задоволителна.

В повечето случаи оценките гласяха: „Рамката за стабилно финансово управление е ефективна“. Най-сериозните слабости, установени по време на тези мисии, бяха включени в меморандума за разбирателство, с кратки срокове за коригиране на положението. В случая с Босна и Херцеговина, където меморандумът за разбирателство вече беше подписан, определени бяха действия (укрепване на отдела по вътрешен контрол в министерството на финансите и приемането на указания, съдържащи минимални изисквания за разделение на длъжностните функции що се касае за осчетоводяването, разрешаването и извършването на плащанията), които да бъдат предприети преди извършването на следващи плащания С цел оценяване на подобренията, внедрени в националните администрации вследствие на първоначалните препоръки, бяха предприети мисии по последващ контрол (Албания, Армения, Таджикистан и Грузия).

Три години след началото на тези оперативни оценки и въпреки някои закъснения при внедряването на поисканите промени, Комисията отбеляза реално подобрение в управлението на публичните финанси във всички тези държави (прилагане на единната бюджетна сметка или приемане на писмени процедури в рамките на финансовите министерства).

Таблица 2. Макрофинансова помощ, 1990-2006