Доклад относно политиката в областта на конкуренцията 2011 г. Въведение

2011 г. беше една бурна година. Финансовата криза се превърна в криза на държавните дългове в части от еврозоната, заплашвайки банковия сектор и фискалната устойчивост на много европейски правителства. Тя също така силно намали кредитните потоци към реалната икономика.

В този икономически контекст лоялната конкуренция продължава да бъде неотменно условие за пълната реализация на вътрешния пазар и ключов компонент на общата стратегия за принос към възстановяването на европейската икономика и разцвета на глобално ниво.

В съобщението е представено как през 2011 г. Комисията е използвала политиката в областта на конкуренцията като инструмент за разрешаването на финансовата криза и кризата на държавните дългове и как по принцип политиката за конкуренция и действията за прилагането ѝ, предприети през годината, са допринесли за постигането на по-широките цели на политиката на стратегията „Европа 2020“ и са подкрепили растежа, заетостта и конкурентоспособността на икономиката на ЕС.

Използвайки нов формат, настоящото съобщение дава по-общ преглед на дейностите на Комисията относно политиката в областта на конкуренцията през 2011 г., с по-специален акцент върху сектора на финансовите услуги, сектора на храните и въздушните превози. Новата структура има за цел да обясни по-добре как Комисията прилага политиката в областта на конкуренцията и как тази политика допринася за европейската икономика и за увеличаването на благоденствието на гражданите на ЕС.

В специална част на съобщението, посветена на докладите за междуинституционалните отношения, е представена информация относно непрекъснатия диалог с Европейския парламент и за това как Комисията отговаря на неговите искания. Повече информация може да се намери в по-подробния работен документ на службите на Комисията и на уебсайта на Генерална дирекция „Конкуренция“.

Нестабилните признаци на икономическо възстановяване през 2010 г. и началото на 2011 г. не се запазиха през цялата година. Последните месеци бяха белязани от нарастваща нестабилност и трудности в публичния сектор. Държавите членки продължиха да оказват съдействие на финансовите институции, много от които трябваше да получат подкрепа за ликвидността от страна на централните банки. Публичните дефицити станаха източник на загриженост за риска, свързан с държавния дълг, което доведе до смущения на финансовите пазари.

Финансовата криза оказа драматично въздействие върху реалната икономика чрез намаляване на кредитирането на домакинствата и предприятията, със сериозен вторичен ефект от този спад върху инвестициите и заетостта. Няколко държави членки трябваше да въведат строги мерки за икономии и намаляване на публичните си разходи, вместо да продължат да инвестират в мерки, насочени към възстановяване на икономиката.

Веднага след като кризата избухна, Съюзът координира Европейския пакет от икономически стимули за насърчаване на възстановяването. Той прилага режима за държавните помощи твърдо, но и гъвкаво, за да се избегне нарушаване на конкуренцията, като същевременно банките се задължават да се преструктурират и по този начин да се справят със слабостите в техния бизнес модел. След тази първа вълна от „спешни мерки“ Комисията стартира програма за реформи за справяне с повече структурни проблеми във финансовия сектор чрез ясна, изчерпателна и последователна схема от мерки с график и крайна дата¹. Тази програма е свързана с общата стратегия на Комисията за растеж и заетост, тъй като стабилността на финансовия сектор е категорично една от ключовите цели в Годишния обзор на растежа². В допълнение Комисията впоследствие стартира регулаторни инициативи за промяна на регулаторната среда на финансовата система. С тях се набляга на преориентиране на сектора към основната му функция: да отговаря на нуждите от финансиране на предприятията и домакинствата.

Вследствие на изострянето на кризата с държавния дълг през лятото държавите членки и Комисията да постигнат съгласие по пакет от мерки за укрепване на банковия капитал и осигуряване на гаранции за техните пасиви („пакет за банките“)³. На 1 декември, Комисията удължи мерките за държавна помощ във връзка с кризата, предназначени за финансовия сектор, изяснявайки и осъвременявайки нормите за ценообразуването и други условия⁴. Веднага след като ситуацията се стабилизира, за банките ще бъдат установен по-траен набор от правила за държавна помощ.

От началото на кризата до 31 декември 2011 г. 1,6 трилиона EUR държавна помощ са били използвани за спасяване и преструктуриране на европейските банки. Комисията прие 39 решения относно преструктурирането, за които тя наблюдава ефективното изпълнение на плановете за преструктуриране. 24 банки все още са в процес на преструктуриране, Комисията също така е одобрила националните схеми в 20 държави членки, които използват комбинация от инструменти, осигурени съгласно режима за кризата. Те включват капиталови инжекции, подкрепа за освобождаване от обезценени активи, и гаранции.

През октомври Съветът ЕКОФИН заключи, че рамката на ЕС за държавните помощи трябва да продължи да се прилага като единствения координационен инструмент на ниво ЕС и че в краткосрочен/средносрочен план не са необходими други рамки. Комисията използва инструмента в областта на държавните помощи по начин, който насърчава банковото преструктуриране, като същевременно се поддържат равни условия на пазара. Условия за прилагане на правилата за държавната помощ за банки в кризата бяха определени с тройна цел: запазване на финансовата стабилност, запазване на вътрешния пазар и преструктуриране на бенефициерите на помощта с цел постигане на дългосрочната жизнеспособност. Банките трябваше да се отдалечат от неустойчивите бизнес модели, които се основават на прекомерен ливъридж и на прекалено разчитане на краткосрочното междубанково финансиране на едро, и да бъдат насърчени да се съсредоточат отново върху основния си бизнес. Комисията е единствената институция, която изрично налага условия за споделяне на тежестта при спасителните мерки, като спомага за намаляване на моралния риск в бъдеще.

В отговор на призив, отправен от Европейския парламент⁵, Комисията изготви работен документ на службите на Комисията, в който се обяснява как чрез политиката за държавните помощи на Комисията се даде отговор на финансовата и икономическа криза⁶.

През 2011 г. Комисията продължи подхода си към проблемните банки чрез редица важни решения в областта на държавните помощи. Изпадналият в затруднение ирландски заемодател Anglo Irish Bank⁷ е добър пример. Комисията одобри плана, представен от ирландските органи, който предвижда съвместно съкращаване на дейността на Anglo Irish Bank заедно с Irish Nationwide Building Society за период от десет години. Случаят с продължителното лошо състояние на германската Landesbank WestLB⁸ е друг открояващ се пример. WestLB в крайна сметка ще бъде разделена; оставащите активи и пасиви ще бъдат прехвърлени към „лошата“ банка, за да бъдат ликвидирани постепенно. До 30 юни 2012 г. WestLB ще спре банковата си дейност и след това ще предоставя само услуги по управление на активи. Само малка част от най-консервативните бизнес дейности на WestLB—услугите, които тя предоставя за малки местни спестовни банки, ще останат на пазара, но те ще бъдат поети от Landesbank Hessen-Thüringen (Helaba).

На банки, които до голяма степен са разчитали на държавна помощ, може да бъде разрешавано да останат на пазара, когато части от техните дейности имат реална перспектива за връщане към жизнеспособност, при условие че те значително намалят своя размер и съществено променят своя бизнес модел, за да се съсредоточат само върху жизнеспособни дейности. Този подход е добре илюстриран с одобрението на преструктурирането на германската банка Hypo Real Estate⁹. Банката ще намали своя балансов отчет до 15 % отпреди кризата и ще премахне постепенно редица от своите бизнес дейности. По подобен начин Комисията също така одобри помощ за преструктуриране за друга германска банка—HSH Nordbank¹⁰, с оглед на ангажимента ѝ за намаляване на нейния балансов отчет с 61 % в сравнение с равнището, съществувало преди кризата, чрез излизане от определени бизнес линии. Комисията също така приложи този подход в контекста на по-малките банки. Например Eik bank¹¹ в Дания бе разделена на „лоша“ банка, поставена в ликвидация, и на „добра“ банка, която бе предмет на продажба чрез тръжна процедура. Подобна линия на поведение беше възприета за австрийската Kommunalkredit¹², която трябваше да бъде национализирана в спасителна операция. Дейностите на банката бяха разделени на нестратегически дейности (ще бъдат постепенно закрити) и стратегически дейности (съответстващи на около 40 % от балансовия отчет), които ще бъдат приватизирани отново.

В случая с ABN Amro Bank¹³, необходимостта от държавна помощ произтича главно от специфичния контекст на отделянето: отделяне на дейностите на холандската банка от изпадналата в затруднено положение група Fortis и от бившата ABN AMRO Group. Двете дейности бяха оставени с недостатъчен капитал за справяне с кризата и финансиране на сливането. Комисията взе предвид, че нуждите на банката от помощ не произтичат основно от лошо управление или прекомерно поемане на риск на нейното ниво, и затова само поиска предпазни механизми относно поведението (т.е. тя не изискваше прехвърляне на дейности от банката).

Кризата доведе до съществени икономически дисбаланси в повечето държави членки и от 2010 г. нататък някои нямаха друга възможност освен да поискат външна помощ от страна на Европейската комисия и на Международния валутен фонд (МВФ). Финансовата стабилност е от първостепенно значение за Европейския съюз, тъй като три от тези държави членки (Гърция, Ирландия и Португалия) са също така членове на еврозоната. Така наречените „програмни държави“, са предмет на програми за икономически корекции. Тези програми налагат множество условия, които могат да включват преструктуриране на финансовия сектор и необходимостта от въвеждане на структурни реформи в други сектори на икономиката, администрацията и съдебната система¹⁴. В икономически структурен аспект програмите могат да включват, inter alia, приватизацията и/или преструктурирането на държавните предприятия. Такива мерки могат да доведат до проблеми в областта на държавната помощ, с които Комисията ще трябва да се бори, така че програмите да могат да бъдат приложени успешно. Приватизационните цели са особено важни за Гърция, Португалия и Румъния. Програмите за тези държави членки също имат за цел да направят прилагането на законодателството в областта на конкуренцията възможно най-ефективно и ефикасно, като националните органи за защита на конкуренцията (НОЗК) изразяват необходимост от увеличаване на правомощията и (човешките) ресурси.

Комисията, заедно с МВФ и Европейската централна банка (ЕЦБ), участва активно в преструктурирането на финансовия сектор в програмните държави, за да се гарантира, че масираната помощ, необходима, за да се запази съществуването на тези институции в условията на трудна макроикономическа среда, не води до неоправдано нарушаване на конкуренцията. Комисията разреши удължаване на съществуващите схеми за банкови гаранции и за рекапитализация за трите страни от еврозоната. Комисията се уверява, че държавната помощ е ограничена до необходимия минимум, и че моралният риск е правилно взет предвид, особено чрез изискване банките не само да платят възнаграждение за помощта, която са получили, и евентуално накрая да я възстановят, но също така, че те поемат част от тежестта, свързана с преструктурирането, и предприемат мерки за преодоляване на нарушаването на конкуренцията, породено от помощта.

В Гърция положението е много сложно. Банковият сектор страда както от дълбока рецесия, така и от голямо натрупване на държавен дълг. Преструктурирането на банките, които са получили държавна помощ считано от 2009 г. нататък, продължава в много труден контекст. Планът за преструктуриране на Земеделската банка на Гърция (ATE) беше одобрен на 23 май. След обезценката на активите през септември, дължаща се на приноса на ATE в рамките на Участието на частния сектор (УЧС), за което бе взето решение през юли 2011 г., ATE имаше нужда от допълнителна капиталова инжекция от държавата. Рекапитализацията изисква представянето на актуализиран план за преструктуриране на Комисията. Решението на Европейския съвет от 27 октомври да увеличи вноската на частния сектор за спасяването на Гърция чрез увеличаване намаляването на стойността на гръцките облигации от 21 % на 50 % ще се отрази значително на гръцките банки, пропорционално на държавните облигации, които те притежават. За да запълни получените капиталови нужди, втората програма за Гърция, за която бе взето решение на същия ден, осигурява значително увеличен бюджет за подпомагане на банките, за чието използване Комисията ще следи отблизо.

За разлика от Гърция дълговата криза в Ирландия произлиза от банките, понесли големи загуби след спукването на „балона“ с недвижимата собственост. Програмата на ЕК/МВФ/ЕЦБ от 28 ноември 2010 г. разполага с бюджет от 85 млрд. EUR, от които 35 млрд. EUR са заделени за финансовия сектор. Бяха предприети важни стъпки за постигане на целите на програмата за рекапитализация, преструктуриране и намаляване на задлъжнялостта. По отношение на рекапитализацията, органите са извършили обширен анализ на капиталовите нужди на останалите четири ирландски банки (BOI, AIB/EBS и IL&P) чрез преразглеждането на пруденциалната капиталова адекватност (PCAR) за 2011 г. Това преразглеждане включваше анализ на очакваните кредитни загуби от външни независими консултанти. То включва очакваните загуби по кредитните портфейли и разходите за процеса на намаляване на задлъжнялостта, необходими, за да се свият банките до един устойчив размер, и да се намали зависимостта им от финансиране от централната банка. Ирландските органи рекапитализираха банките до крайния срок от програмата 31 юли. Разходите им са значително по-малко от първоначално заделените, поради операции по управление на пасивите, извършени от банките, и частното участие в нарастването на капитала за BOI. През юли ирландските органи представиха плановете за преструктуриране на банките, съдържащи техните цели за намаляване на задлъжнялостта и други действия. Планът за BOI бе одобрен съгласно правилата за държавните помощи на 20 декември, докато останалите в момента се оценяват.

През май Съветът ЕКОФИН и Изпълнителният съвет на МВФ се споразумяха за пакет от подкрепящи мерки в размер на 78 млрд. EUR за Португалия. С цел укрепване на доверието във финансовия сектор, програмата изисква банките да намалят методично задлъжнялостта и да постигнат по-високо равнище на капитализация. По този начин беше въведена нова схема за рекапитализация с увеличен бюджет в размер на 12 млрд. EUR (от 3 млрд. EUR). Банките, които са се възползвали от този капиталова подкрепа, ще трябва да представят план за преструктуриране на Европейската комисия в съответствие с правилата за държавните помощи. Официална процедура за държавна помощ беше открита за помощта, предоставена на BPN (Banco Português de Negуcios), която беше национализирана през ноември 2008 г.; официално решение ще бъде взето през пролетта на 2012 г.

Финансовите пазари, като всеки друг пазар, осигуряват по-ефективни услуги, когато са отворени и конкурентоспособни. Това е точно каквото Комисията се стреми да постигне чрез своите антитръстови разследвания на пазара на извънборсови деривати, в сектора на платежните услуги, както и на предоставянето на търговски данни и финансова информация на пазара.

Липсата на прозрачност по отношение на търговията с извънборсови деривати и финансови инструменти се прояви по време на неотдавнашната финансова криза. Извличайки поуки от кризата, на срещата си на високо равнище в Питсбърг през 2009 г. Г-20 постигна съгласие относно необходимостта от подобряване на прозрачността и надзора на по-малко регулираните пазари, като се обръща по-специално внимание на извънборсовите деривати. Поради това през 2010 г. Комисията предложи да се подобри регламентирането на суаповете за кредитно неизпълнение (CDS¹⁵) и други извънборсови деривати чрез Регламента за европейската пазарна инфраструктура (EMIR¹⁶). Освен това през октомври 2011 г., Комисията представи предложения за преразглеждане на Директивата за пазарите на финансови инструменти (MiFID), с цел допълнително увеличаване на прозрачността на извънборсовите пазари¹⁷.

Политиката в областта на конкуренцията подкрепя тези законодателни инициативи. Липсата на прозрачност на пазара може да работи в полза на някои пазарни участници, които следователно имат стимул за поддържането ѝ, в ущърб на новите участници на пазара и на крайните потребители. По-общо, финансовата информация е от централно значение за финансовите пазари и съществува риск тя да бъде използвана за тайни споразумения в ущърб на трета страна или злоупотреба, така че е оправдана специална бдителност от страна на органите за защита на конкуренцията.

През 2011 г. Комисията откри две антитръстови разследвания, които се отнасят до възможни тайни споразумения в ущърб на трета страна и/или злоупотреби с господстващо положение от инвестиционни банки на пазарите за търговски данни за CDS и за клирингови услуги за CDS¹⁸. Първото антитръстово дело засяга шестнадесет инвестиционни банки и Markit, водещият доставчик на финансова информация за пазара на CDS, където Комисията разследва дали страните са сключили тайни споразумения в ущърб на трета страна и/или може да са злоупотребили с господстващото си положение, за да контролират финансова информация за CDS. Второто дело се отнася за девет банки, дилъри на CDS и ICE Clear Europe, водещата клирингова къща за CDS. Комисията ще проучи по-специално дали преференциалните тарифи, предоставяни от ICE за деветте банки имат ефект на заключването им в системата на ICE, в ущърб на други конкурентни клирингови системи.

Освен това през октомври Комисията извърши внезапни проверки в помещенията на редица предприятия, развиващи дейност в сектора на финансови деривативни продукти, свързани с Европейския междубанков лихвен процент (EURIBOR) в редица държави членки, тъй като тя се опасява, че тези дружества могат да са нарушили антитръстовите правила на ЕС.

Антитръстовите действия на Комисията и регулаторните мерки взаимно се допълват, тъй като са насочени към осигуряване на сигурни, стабилни и ефикасни финансови пазари.

Единната зона за плащания в евро (SEPA)

Безпроблемните, ефективни и иновационни пазари за плащания са от ключово значение за доброто функциониране на единния пазар и за икономическата интеграция. SEPA е отличен пример за това как саморегулирането, регулирането и прилагането на конкурентното право могат и трябва да се използват заедно, за да се създадат открити, ефективни и иновационни пазарни структури. Този многостранен подход се оказа много успешен при приемане през 2010 г. на предложение на Комисията за регламент за насърчаване на прехода от настоящата местна схема към новата паневропейска схема за преводи и директен превод в SEPA.

Предложеният регламент също разглежда въпроса за таксите за обмен за финансиране на модела за директни дебити на SEPA, тъй като отрасълът изисква по-голяма яснота и предсказуемост относно законността на тези колективни споразумения. Основните цели на предложението на Комисията относно обменните такси включват установяването на равни условия за доставчиците на платежни услуги, изграждането на единен пазар за плащания по преводи и директен дебит, насърчаването на преминаването към директните дебити в SEPA и постигането на ефективни услуги за директен дебит. Регламентът бе приет от Парламента на пленарната сесия на 14 февруари 2012 г. (след приемането на доклад на комисията по икономически и парични въпроси (ECON)¹⁹) и от Съвета на 28 февруари. Той ще влезе в сила след публикуването си през второто тримесечие на 2012 г.

Стандартизацията на електронните плащания

Заедно с тези регулаторни инициативи Комисията се опитва да се справи с пречките пред новите участници на пазарите и иновациите чрез антитръстовия контрол, за да се насърчат ефективни общоевропейски системи за плащане, които ще намалят разходите за плащания, ще създадат новаторски начини на плащане и в крайна сметка ще улеснят търговията в целия ЕС. През септември 2011 г., тя започна антитръстово разследване на процеса на стандартизация на плащанията през интернет („електронните плащания“), предприето от Европейския съвет по плащанията (ЕСП)²⁰. Разследването ще бъде съсредоточено по-специално върху това дали процесът на стандартизация ограничава навлизането на нови участници на пазара или иновациите, например чрез изключване на нови участници на пазара и на доставчици на разплащателни услуги, които не са контролирани от дадена банка.

Добре работещите финансови пазари зависят от достъпа до информация и наличието на висококачествени и актуални пазарни данни за цените и структурата на финансовите инструменти. Пазарите за предоставянето на финансова информация често се характеризират с висока степен на концентрация. Това означава, че основните световни финансови институции и доставчици на информационни услуги имат значителна пазарна мощ. Стандартизацията на отрасъла в такива пазари може също да доведе до развитието на de facto пазарни стандартни продукти, услуги, финансови идентификатори и индекси. Понастоящем Комисията разследва редица въпроси в този сектор, включително достъпа до информация или услуги, определянето на стандартите, правата на интелектуалната собственост и оперативната съвместимост между различните продукти или услуги.

Кодовете на международните идентификационни номера на ценните книжа (ISIN) са 12-знакови цифрово-буквени кодове, които служат за еднаквата идентификация на ценни книжа при търгуването и сетълмента, но не съдържат информация, която характеризира финансовите инструменти. Комисията започна разследване, тъй като употребата на регистрите ISIN е била предмет на лицензионна такса, която се е събирала от Standard & Poor 's (S&P) и на 15 ноември направи задължителни петгодишните ангажименти, предлагани от S&P. Тези ангажименти са двойни: на първо място, непреките крайни потребители вече няма да трябва да плащат лицензионни такси на S&P за използване на регистрите ISIN; на второ място, S&P ще представи и нова услуга, състояща се само от регистри ISIN, на цена в размер на 15 000 USD годишно за предоставяне на нова услуга за доставчиците на информационни услуги и преките крайни потребители.

АКР са дружества, които предоставят кредитни рейтинги за емитентите на някои видове дългови облигации (като правителствата), както и за самите дългови инструменти (напр. държавни дългови инструменти). Тези рейтинги се използват от инвеститорите, емитентите, инвестиционни банки, брокер-дилърите и правителствата. Рейтингите са станали важни параметри за оценка на рисковете, свързани с финансовите инвестиции.

При сътресенията на финансовата криза бяха изразени опасения относно пазара на АКР и modus operandi на някои дружества, активни в тази област. През ноември Комисията предложи изменения в съществуващия Регламент относно АКР²¹, с цел решаване на определени проблеми, свързани с прекомерното доверие в рейтингите и свързани с конфликтите на интереси, с пазарната структура и с отчетността на АКР. Комисията също така продължава да следи конкуренцията на пазара на АКР, който е с олигополистична структура с високи бариери за навлизане. Досега не са открити признаци за нарушаващи конкуренцията практики в този пазар.