Доклад Проучване на добри практики за механизмите за определяне размера на държавните такси. Обединено кралство
Правила за въвеждане и за определяне размера на таксите в Министерството на околната среда, храните и по въпросите на селските райони
Изтегляне 2.47 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- Агенция по околна среда
- Агенция по здравето на животните и ветеринарните лаборатории
- Дирекция „Ветеринарни медикаменти“
Правила за въвеждане и за определяне размера на таксите в Министерството на околната среда, храните и по въпросите на селските райониМинистерството на околната среда, храните и по въпросите на селските райони отговаря за политиката и регулациите в тези сфери. Приоритетите му са икономически растеж в селските райони, подобряване на околната среда и опазване здравето на животните и растенията. Министерството е отговорно за формиране и провеждане на политиката и за подготовка на нормативните актове в областта на биологичното разнообразие, растенията и животните, устойчивото развитие и зелената икономика, храните, селското стопанско и рибарството, здравето на и хуманното отношение към животните, за опазването на околната среда и контрола върху замърсяването, и за общностите в селските райони. Предоставянето на публични услуги се осъществява преди всичко от над 35-те агенции и публични организации (вж. фиг. 5), осъществяващи дейност под негово ръководство. Макар правомощията на Министерството да се отнасят само до територията на Англия, то работи в тясно сътрудничество с децентрализираните администрации на Уелс, Шотландия и Северна Ирландия и обикновено е водещата институция при преговорите в ЕС и с други международни организации. 
Фигура 5. Министерство на околната среда, храните и по въпросите на селските райони и агенции и други публични организации към него Основният екип на Министерството предоставя съвети и дава насоки във връзка с правилата на Министерството на финансите за таксите и формално одобрява предложеният им размер. То е водещото ведомство при изготвянето и прилагането на нормативните актове, а така също и при прилагане на законодателството на ЕС и осъществява наблюдение върху регулаторната среда. Агенциите и другите публични организации, различни от министерства, които на практика предоставят публичните услуги в областта на околната среда, храните и по въпросите на селските райони са тези, които въвеждат и събират такси както за задължителните по закон услуги (обикновено за лицензи за извършване на дадена дейност), така и за търговски услуги, осъществявани в повечето случаи с оглед пълно оползотворяване на държавните активи. В общия случай агенциите и публичните организации имат право да задържат приходите от такси, вместо да ги предоставят на Министерството на финансите. Местните власти също предоставят публични услуги от името на Министерството на околната среда, храните и по въпросите на селските райони и имат правомощия да въвеждат и събират такси, както и да задържат приходите от тях. Основните предизвикателства пред Министерството и неговите агенции при предоставянето на публични услуги, срещу които се събират такси е поддържането на постоянен баланс между сложното британско законодателство, „реалността“ и правилата на правителството, недопускането на кръстосано субсидиране, регулярното актуализиране на нормативните актове и на събираната информация, както и отчитане интересите на обществото. В следващите под-точки са представени основните принципи и правила за определяне размера и за въвеждането на такси срещу предоставяните от някои от агенциите и публични организации публични услуги.
Агенцията по околна среда (Environment Agency)53 е създадена през 1996 г. с цел защита и подобряване състоянието на околната среда. В Англия тя отговаря за регулиране на големите индустрии и отпадъците, за обработката на замърсени площи, за наводненията и управлението на риска в бреговите зони, за качеството на водите и водните ресурси, за рибарството, за навигацията по вътрешните реки, естуарите54 и в пристанищата, за запазването на биоразнообразието и за екологията. Агенцията по околна среда администрира 20 различни лицензионни режима, по които годишно издава 2 милиона разрешителни. Годишните й приходи от такси възлизат на около 330 милиона британски лири. В общия случай размерът на таксата е посочен в нормативен акт или в схема с нормативен характер, одобрена с акт от първичното законодателство (например чл. 41 – 43 на Закона за околната среда от 1995 г.55). Формалното одобрение на размера на таксата преминава през (1) вътрешно одобрение от ръководството на Агенцията и (2) одобрение от държавния секретар на Министерството на околната среда, храните и по въпросите на селските райони. Агенцията по околна среда, при определяне размера на таксите, спазва принципите на Министерството на финансите, дефинирани в Ръководството за управление на публичните финанси. Целта в повечето случаи е пълно възстановяване на разходите и недопускане на кръстосано субсидиране, като таксите трябва да отразяват разходите за предоставяне на услугата. Таксата може да покрива разходите за дейности, извършвани за издаване на разрешителни и за съответствие, за изпълнение на нови задължения или регулации, за даване на насоки по техническа поддръжка и допустимите режийни разходи, но не може да включва разходите, свързани с прилагане на законодателството, които се покриват от правителството. Дейностите, за чието извършване могат да се възстановяват разходи чрез събиране на такси обикновено са посочени в нормативния акт и най-често включват: обработка на заявления за нов лиценз; годишни такси за регулиране на лицензирана дейност; прехвърляне или отказ от извършване на лицензирана дейност и др. Агенцията по околна среда издава три вида разрешителни. При първият вид таксата е фиксирана (например за издаване на разрешително за риболов) и в повечето случаи се определя за ниско-рискови дейности. За втория вид разрешителни се прилагат стандартни правила, т.е. събира се такса с фиксиран размер съобразно вида дейност, но към нея се заплаща и сума, чийто размер зависи от степента на спазване на законодателството в съответния сектор. Стандартните правила обикновено се прилагат за сравнително ниско-рискови дейности. Третият вид разрешителни се издават за по-сложни и по-рискови дейности, за които таксата се определя въз основа на методика за оценка на риска. Размерът на съществуващите такси се актуализира при инфлация, при промяна в задълженията на ведомството, когато се установи, че таксите не отразяват разходите за осъществяване на някои дейности и при настъпване на промени в подхода на регулиране на лицензираните дейности. Времето за въвеждане на нова такса или за актуализиране размера на съществуваща такава обикновено е около 15 месеца. В рамките този период 1) се идентифицира бизнес предложението; 2) прави се първоначална оценка и се изчисляват разходите за услугата; 3) извършва се преглед на дейността (бизнеса) на Агенцията; 4) прави се преглед за установяване необходимостта от промени в информационните системи; 5) ръководството дава разрешение за започване на публични консултации; 6) самата публична консултация обикновено продължава 12 седмици; 7) изготвя се окончателен вариант на предложението и се търси (получава) одобрение от министъра; 8) предложението се изпраща на правителството за одобрение; 9) новите схеми и ръководство се публикуват; и 10) новата или актуализираният размер на таксата се популяризира сред министерствата и други заинтересовани страни. При изготвянето на предложение за нова такса се изготвя модел, който включва дейностите, прогнозираният брой на разрешителните, които ще бъдат издадени, както и разходите за ресурси (ставки за еквивалент на пълно работно време, информационни технологии, режийни разходи и пр.), необходими за предоставяне на съответната публична услуга. С оглед определяне размер, който възстановява тези разходи се формират три типа такси: (1) фиксирани такси (fixed charges); (2) такси в определени граници (banded charges); и (3) такси, изчислени въз основа на риска (formulaic or risk based charges).
Агенцията по здравето на животните и ветеринарните лаборатории (Animal Health and Veterinary Laboratories Agency)56 е изпълнителна агенция към и работи от името на Министерството на околната среда, храните и по въпросите на селските райони, от името на шотландското и от това на уелското правителство. Създадена е през април 2011 г. след обединяването на Службата по здравето на животните (Animal Health) и Агенцията по ветеринарните лаборатории (Veterinary Laboratories Agency). Ролята й е да опазва здравето на и да осигурява хуманно отношение към животните, да защитава икономиката и да увеличава безопасността на храните чрез изследвания, наблюдение и проверки. Понастоящем Агенцията осъществява проект за таксите в сферата на здравето на животните, който се осъществява на територията на цяла Великобритания (GB Charging Project). В рамките на проекта се предвижда увеличение на съществуващи и въвеждане на нови такси с цел пълно възстановяване на разходите за следните услуги: 1) за съществуващи услуги – контрол върху изкуственото хранене, схема за здравето на птиците, постове за гранични проверки, CITES – Конвенцията по международната търговия със застрашени видове и програмата за национален контрол на салмонелата; 2) нови такси – за събиране на [безпризорни] животни, за отпадни животински продукти, за паспорти на домашни любимци и за здравни сертификати при износ; и 3) бъдещи такси – разглеждат се нови сфери, за които могат да се въведат такси (например за маркировка на яйцата и др.). На 6 май 2013 г. Европейската комисия излезе с предложение за регламент, който да замени Регламент (ЕО) № 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 година относно официалния контрол, провеждан с цел осигуряване на проверка на съответствието със законодателството в областта на фуражите и храните и правилата за опазване здравето на животните и хуманното отношение към животните57 (проверки, одити, взимане на проби и анализ). Службата по финансовите услуги (Financial Services Authority)58 е водещото ведомство при преговорите по предложението на Европейската комисия и разглежда как предложените промени ще засегнат потребителите и бизнеса в Обединеното кралство, и най-вече производството на храни и фуражи. Преговорната позиция на Обединеното кралство е, че държавите членки трябва да запазят правото си на преценка и да решават кога да въвеждат такси, за кои услуги да се отнасят, както и при какви условия да се допуска освобождаване от плащането на такси. Предложението все още не е прието и окончателното решение, включително за въвеждането на такси не се очаква да бъде взето преди есента на 2015 г. Методът на Агенцията по здравето на животните и ветеринарните лаборатории за пълно възстановяване на разходите при определяне на размера на таксите е съобразен с принципите в Ръководството за управление на публичните финанси. Стандартният й подход е да определя такси за пълно възстановяване на разходите, който цели да гарантира, че правителството нито печели за сметка на потребителите, нито реализира загуби за данъкоплатците. Моделът за определяне размера на таксите е разработен така, че да е в съответствие с принципа за възстановяване на всички разходи за услугите, предоставяни от Агенцията. Методът включва всички преки и непреки разходи, които могат пряко да се отнесат към или са от съществено значение за предоставянето на услугите, за които се събира такса, т.е. за обработка на заявления и за издаване на удостоверения. Към тях се отнасят разходите за възнаграждения (Salary Costs), текущите разходи, несвързани с възнагражденията (Non-Pay Running Costs), непреките разходи (Indirect Costs) и специфични разходи (Specific Costs). На практика това означава, че са изключени всички постоянни разходи и обезценката, които не могат да бъдат пряко отнесени към предоставянето на услугата. Към разходите за възнаграждения се отнасят плащанията на персонала, пряко ангажиран с предоставянето на услугата, включително (1) основно възнаграждение, (2) постоянни надбавки, (3) вноски към системата на националното осигуряване, начислявани върху възнаграждението и (4) вноски за пенсии. Текущите разходи, несвързани с възнагражденията включват (1) разходи, изплащани на служителите (детски надбавки, за медицински прегледи), (2) ветеринарни консумативи, (3) общи режийни разходи (за офис оборудване, за канцеларски материали, за преводи), (4) разходи за информационно-комуникационни технологии (за телефон, за компютри и консумативи) и (5) разходи за обучение (за участие в курсове и пр.). В групата на непреките разходи се отнасят тези, извършени за съществени административни функции като за безопасност и здраве при работа, за комуникации, за управление на човешките ресурси, за финансово управление и възлагане на обществени поръчки, за управление на взаимодействието с другите министерства и агенции, за управление на недвижимите имоти и информационните масиви. Агенцията е изчислила разходите за издръжка на централния офис, който оказва подкрепа на всеки неин служител и като приема, че всички служители еднакво използват услугите му (изготвяне на ведомости, информационни технологии и пр.). В резултат на това се приема, че общият еквивалент на пълно работно време е равен на броя на всички служители на Агенцията. След това се изчисляват разходите за всяка функция на централния офис и се разделят на общия еквивалент на пълно работно време, за да се изчисли ставката, която да се приложи за пълно възстановяване на разходите. Разходите за администрацията включват и разходите за обработка на плащанията, които възлизат на 6,91 британски лири на фактура. Специфични са онези разходи, които са извършени пряко във връзка с извършваната дейност. Към тях се отнасят специфични консумативи (например лицензи за софтуер) и променливи пощенски разходи, които зависят от избрания начин на изпращане (доставка) на издадения лиценз. Агенцията по здравето на животните и ветеринарните лаборатории осигурява ефикасно предоставяне на услуги чрез намаляване на разходите посредством опростяване на процедурите, по-широко използване на информационните технологии и автоматизирани процеси. През последните 4 години, в резултат от изпълнението на програмата за подобряване на работните процеси, е постигнато намаление на разходите с 46 милиона британски лири, което позволява на Агенцията да намали разходите, извършвани за предоставянето на задължителните по закон услуги. Тя е преструктурирана няколко пъти и е оптимизирала броя на оперативните региони във всеки окръг като едновременно с това е увеличила инвестициите в обучение на персонала с цел подобряване на предоставяните от нея услуги.
Дирекция „Ветеринарни медикаменти“ (Veterinary Medicines Directorate)59 е изпълнителна агенция към Министерството на околната среда, храните и по въпросите на селските райони. Функционалната й компетентност включва опазване на общественото здраве и на околната среда, както и насърчаване на хуманното отношение към животните чрез осигуряване на безопасност, качество и ефикасност на ветеринарните медикаменти. Дирекцията е отговорна за разглеждането на заявления, за издаването и за администрирането на всички разрешителни за продажба на ветеринарни медикаменти съобразно законодателството на Обединеното кралство и това на ЕС, за контрола върху производството и разпространението на ветеринарни медикаменти, за извършването на проверки, за наблюдението на остатъчните продукти от ветеринарни медикаменти и за идентифициране на незаконни субстанции в животните и животинските продукти и др. На таблица 5 са показани основните бизнес сектори, в които Дирекция „Ветеринарни медикаменти“ осъществява дейност, разходите за тях и източниците на приходи. Таблица 5. Основни бизнес сектори на Дирекция „Ветеринарни медикаменти“; разходи и приходи
Източник: Презентация, представена по време на работното посещение в Обединеното кралство. При определяне размера на таксите финансова цел на предоставяните от Дирекция „Ветеринарни медикаменти“ публични услуги е пълно възстановяване на разходите. Дирекцията спазва принципите и правилата, съдържащи се в Ръководството на Министерството на финансите и изискването за недопускане на кръстосано субсидиране между бизнес секторите. Размерът на таксата се формира така, че да покрива преките разходи, разходите за персонал и режийните разходи. На фигура 6 е показан годишния размер на режийните разходи, несвързани с възнагражденията. 
Източник: Презентация, представена по време на работното посещение в Обединеното кралство Фигура 6. Режийни разходи, несвързани с персонала на Дирекция „Ветеринарни медикаменти“ за период от една година Размерът на таксите се определя чрез регистриране на времето, посветено за осъществяване на съответната дейност/услуга и чрез разпределение административните и режийни разходи (вж. фиг. 7). 
Фигура 7. Етапи (стъпки) при изчисляване размера на таксата Размерът на таксата се изчислява чрез умножаване на средната продължителност на времето, посветено на съответната дейност със сумата на стандартните разходи на час и на разходите за административен персонал и режийни разходи: 
Ta е средната продължителност на времето, посветено на съответната дейност, за която се заплаща такса; SCh е стандартния разход на час за съответната дейност и OH са разпределените разходи за административен персонал и режийни разходи. Обикновено разходите за персонал, пряко ангажиран с осъществяването на дейността, респ. с предоставянето на услугата представляват около 61% от размера на таксата; тези за административен персонал и режийните разходи – около 28%; 9% е делът на разходите за издръжка на администрацията и около 2% на разходите за независими комисии. Дирекция „Ветеринарни медикаменти“ не е задължена да актуализира размера на таксите, когато в края на отчетния период излишъкът или дефицитът, формиран като разлика между разходите за предоставяне на услугите и приходите от такси не надвишава 2%. С оглед избягване формирането на дефицит или излишък, разходите за услуги и приходите от такси се контролират чрез определяне на максимален размер на таксата в нормативните актове, наблюдение на тенденциите и търсенето на услугите, чрез освобождаване заплащането на такса, чрез намаляване на нейния размер и пр. Когато се установи, че разходите за администриране на дадена такса надвишават приходите от предоставянето на услугите е допустимо тя да бъде отменена. При изчисляване на разходите, извършвани за предоставяне на услугите и при определяне размера на таксите, Дирекцията взима под внимание настъпилите промени в съответния сектор, инфлацията, очаквания обем на търсене на услугите, промените в организационната структура и ефикасността на дейността, измененията в нормативната уредба и пр. Тя се стреми да ангажира всички заинтересовани страни и да осигури прозрачност при определяне размера на таксите.
|