Доклад Проучване на добри практики за механизмите за определяне размера на държавните такси. Обединено кралство
IV. Правила за определяне на разходноориентиран размер на таксите
Изтегляне 2.47 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- Ръководство за управление на публичните финанси
- Въвеждане на нова или актуализиране размера на съществуваща такса за услуга
- Изчисляване на всички разходи за услуга
- Финансови цели
- Непредвидени излишъци и дефицити
- Приходи от такси
IV. Правила за определяне на разходноориентиран размер на такситеНастоящият Раздел ІV представя правилата за определяне размера на таксите, съдържащи се в глава 6 на Ръководството за управление на публичните финанси. По-подборно са описани Указанията, издадени от Министерството на здравеопазването, социалните услуги и обществената безопасност през 2005 г. във връзка с предстоящото към онзи момент публикуване на ново Ръководство за таксите и потребителските цени. Представени са и основните моменти при определянето на таксите от Службата на Нейно Величество за съдилищата и трибуналите и Министерството на околната среда, храните и по въпросите на селските райони. В рамките на проучването не е идентифицирана единна методология, която подробно да описва правилата за разпределение на преките и непреките разходи, извършвани във връзка с предоставянето на услуги с цел определяне размера на таксите.
Ръководството за управление на публичните финанси33 е актуализирана версия на публикувания през 2007 г. документ със същото наименование. Ръководството е предназначено за всички министерства и централни ведомства и съдържа основните принципи за управление на финансовите средства. Макар принципите да са неизменни, насоките търпят изменения поради промени в нормативните изисквания, нови бизнес практики и в обществените очаквания. Поради тази причина, според Ръководството, публичните организации могат и трябва да са иновативни при реализиране на техните отговорности, като използват нови технологии и прилагат добри бизнес практики. Принципите за управление на държавните финанси са насочени към множество и различни организации, предоставящи публични услуги. Стандартите, на които трябва да отговарят публичните услуги са посочени в каре 1. Каре 1. Стандарти, очаквани от публичните услуги 
Източник: Управление на публичните финанси, юли 2013 Контрол на публичните разходи Министерството на финансите координира система, чрез която на министерствата се предоставят бюджетни средства за посрещане на техните публични разходи. Средствата за всяко министерство покриват неговите собствени разходи, както и тези на агенциите и организациите, които осъществяват дейност под негово ръководство. В рамките на договорите бюджети то разполага с голяма свобода при определяне на приоритетите за предоставяне на публични услуги. Всяка публична организация внедрява ефикасни системи за управление на плащанията и разполага със средства в рамките на одобрените бюджети. Стандарти за услугите В Обединеното кралство е недопустимо предоставянето на публични услуги с лошо качество. Организациите от публичния сектор дефинират какво техните клиенти, бизнес партньори и други заинтересовани страни могат да очакват от тях. Стандартите се изразяват по различни начини, като могат да бъдат насоки (срок за отговор), цели (брой услуги) или набор от права на клиента, описани в харта. Дори когато стандартите не са изрично дефинирани, същите могат да бъдат извлечени от начина, по който организацията, предоставяща услугите реализира своите отговорности. Независимо от приетите стандарти, те трябва да са определени така, че да подлежат на измерване, за да се проследява предоставянето на съответните услуги. Добра практика е да се използва обратна връзка от клиентите, включително за оплакванията, с оглед от време на време да се прави преценка за това дали стандартите (постижения, цели, резултати) продължават да бъдат подходящи и адекватни. Когато стандартите не са спазени се разглежда възможността за компенсации. Последните могат да бъдат предоставени под различна форма, включително извинение, възстановяване (например предоставяне на липсващ лиценз), или в по-сериозни случаи финансови обезщетения. При вземане на решение за това дали да се предостави финансово обезщетение се отчитат правата на другата страна (или страни) и въздействието му върху бъдещата дейност на организацията.
Размерът на таксите за услуги, предоставяни от публични организации обикновено се определя въз основа на всички разходи, извършени за предоставянето им. Допустимо е определянето на такса в по-голям или в по-малък размер от извършените за предоставянето на услугата разходи, при условие че е взето решение от министрите за това, парламентът се съгласил и е налична изчерпателна информация за начина й на изчисление. Публичните организации в Обединеното кралство предоставят търговски услуги (commercial services) в условия на конкуренция с частния сектор. Парламентът изисква да се осъществява контрол върху това как, кога и в какъв размер се определят таксите. Глава 6 на Ръководството за управление на публичните финанси разглежда значимостта на таксите и потребителските цени. Според текста някои публични услуги се финансират с такси, вместо с приходи от общото данъчно облагане. Счита се, че това е рационален подход за разпределение на ресурсите, защото по този начин се изпращат сигнали към потребителите за това, че за предоставяне на публичните услуги действително се извършват разходи. Освен това размерът на таксата улеснява сравнението с услугите, предоставяни от частния сектор; заплащането за предоставяните публични услуги стимулира конкуренцията, развива пазарите и като цяло насърчава разумното управление на държавните финанси. Значимостта на таксите е свързана с това, че приходите от тях заместват постъпленията от данъците (а в краткосрочен план – от заеми) като начин за финансиране на правителството. В тази връзка британският парламент разглежда и се произнася по нормативни актове, с които се въвеждат такси, включително за това как са структурирани, за техния размер и др. Както и в редица други сфери от управлението на публичните финанси, парламентът изисква Министерството на финансите да гарантира, че неговите интереси са защитени, включително за постигане на ефикасност и за недопускане на загуби или разточителство. Основният принцип и стандартен подход при определяне размера на таксите е възстановяване на всички разходи, извършени за предоставяне на съответната услуга. Разходите се изчисляват въз основа на реално извършените плащания, включително за режийни, за амортизация (например разходи при започване на дейността или при такива за подобрения) и капиталови разходи. Чрез този подход се гарантира, че правителството нито печели за сметка на потребителите, нито формира загуби за данъкоплатците като субсидира услугите. Прилагането на подхода обаче изисква честност по отношение на политическите цели и строга прозрачност в интерес на обществото. Както навсякъде, организациите, предоставящи публични услуги винаги трябва да осъществяват контрол върху извършваните от тях разходи с оглед ефективно и ефикасно използване на публичните средства. Въздействието на по-ниските разходи се прехвърля върху потребителите чрез по-ниски такси. Насоките в Глава 6 на Ръководството се прилагат за всички такси, определяни от министрите и от други публични организации, включително министерства, търговски фондове, публични организации, различни от министерства, национални здравни служби, не-делегирани услуги в Шотландия, Уелс и Северна Ирландия, и от повечето публични компании. Министерствата трябва да се уверяват, че организациите, осъществяващи дейност под тяхно ръководство могат да постигнат финансовите цели за услугите, за които изискват заплащането на такса. Указанията, също така, са приложими и когато една публична организация предоставя стоки или услуги на друга такава, както и за някои законовоустановени услуги, предоставяни от местните власти, за които размерът на таксата се определя от министър. При определяне размера на такса за публична услуга, оправомощеният орган се позовава на правомощия, предоставени с акт от първичното законодателство. Нормативния акт се изготвя така, че министърът свободно да решава за, или да има съществено влияние при определяне структурата на таксата и на нейния размер. За всички предложения за изменение размера или структурата на таксите е необходимо съгласието на Министерството на финансите. Изискването е валидно дори когато в първичното законодателство не се съдържа изричен текст за това. За определяне размера на таксите се издава заповед на основание член 2, параграф 2 от Закона за Европейските общности от 1972 г. или на основание член 56 от Закона за финансите от 1973 г. Преструктурирането на таксите може да се извърши със заповед, издадена на основание член 102 на Закона за финансите (№ 2) от 1987 г. В каре 2 са дадени възможностите за преструктуриране на таксите със заповед по член 102. Каре 2. Преструктуриране на таксите със заповед по член 102 на Закона за финансите (№ 2) от 1987 г. 
Източник: Управление на публичните финанси, юли 2013 При вземане на решение за размера на таксата се дефинират обхвата на услугите, за които ще се събира такса и как различните категории услуги ще се разграничават помежду си. Стандартният подход е една и съща такса да се изисква от всички потребители за определена категория услуги с оглед пълно възстановяване на разходите за тази категория услуги. Различни такси могат да се определят за обективно различни категории услуги, за чието предоставяне се извършват различни по обем разходи. В каре 3 е показано как това се случва на практика. Каре 3. Определяне на различен размер на таксите за различни категории услуги 
Източник: Управление на публичните финанси, юли 2013 Отделните групи потребители обаче не заплащат различна по размер такса, когато разходите, свързани с предоставянето й са едни и същи. Например не се изисква по-голяма такса от бизнеса, отколкото е тази за гражданите. Кръстосаното субсидиране също не е стандартна практика – неприемливо е да се определя по-голям размер на таксата, заплащана от едрия бизнес, когато разходите за предоставяне на услугата са еднакви. Размерът на таксите за услуги вътре в организациите от централното правителство обикновено се определя въз основа на пълните разходи, включително стандартните капиталови разходи. Всеки друг подход би довел до реализиране на печалба или загуба за доставчика на услугата, а потребителите биха заплащали такса, чийто размер е по-висок или по-нисък от всички разходи, извършени за предоставяне на услугата. Възприемането на подобен подход е предпоставка за възникване на противоречиви ситуации като например касаещи правилата за отпускане на държавни помощи, конкурентното право (когато потребители от частния сектор заплащат изкривен размер на таксата) и др.
Понякога в Обединеното кралство е възможно да се реализират икономии от мащаба чрез предоставяне на по-евтини услуги. За целта няколко публични организации обединяват своя капацитет и покупателна способност. Администрациите, когато планират да предоставят съвместно услуги обаче трябва да се консултират с Министерството на финансите на възможно най-ранен етап. По принцип е неприемливо доставчиците на услуги да планират реализирането на печалба от или да субсидират тяхното предоставяне на потребители от публичния сектор. Нестандартни подходи за определяне на такси Политическите цели на министър за дадена услуга, за която се заплаща такса, може да не се вписват в стандартния подход за определяне на техния размер. В такива случаи политическите цели се постигат по друг начин като например чрез определяне на такса в размер по-малък или по-голям от разходите, извършени за предоставяне на услугата. Когато министерство или публична организация вземе решение размерът на таксата да не съответства на извършените за услугата разходи, то/тя трябва да получи изрично съгласие от Министерството на финансите. Когато министрите вземат решение за събиране на такса в размер по-малък от разходите за предоставяне на услугата, се изготвя и одобрява план за постигане на пълно възстановяване на разходите. Всеки случай се разглежда отделно, анализира се неговата основателност и се търси одобрение от Министерството на финансите. Ако услугата ще се субсидира в продължение на по-дълъг период от време, решението за това се документира и периодично се преразглежда.
Публичният сектор може да предоставя услуги, които не са задължителни за предоставящата ги организация, т.е. тяхното предоставяне не е регламентирано с нормативен акт. Такива услуги често се предоставят в условия на конкуренция с частния сектор, макар понякога публичния доставчик да е монополист или да притежава друго естествено предимство. Размерът на таксите за такива услуги трябва да кореспондира с пазарният. Счита се, че таксите трябва да осигуряват приход в резултат от използването на публични ресурси за предоставянето на услугата. Поради тази причина се приема, че финансовата цел на услугата трябва да е в съответствие с пазарната практика. Публичната организация, предоставяща търговски услуги в условия на конкуренция с частния сектор, трябва да спазва конкурентното право. В противен случай може да се окаже, че предоставянето на публични услуги, за което се ползват държавни ресурси и средства, изкривява условията за правилно функциониране на пазара, особено когато доставчикът на услуги (администрация) е в доминантна позиция.
Едно от основните правила по отношение на политиката за таксите в Обединеното кралство е изискването за предоставяне на изчерпателна информация на парламента за всяко намерение за въвеждане на нови или за изменение размера на съществуващи такси. В тази връзка всяка организация, събираща такси, ежегодно предоставя данни: за размера на събираните от нея такси; за общите и за единичните разходи, извършвани за предоставяне на съответната услуга; за получените приходи от такси; за естеството и размера на всяка субсидия и/или за таксите в размер, надвишаващ разходите за услугите; за финансовите цели и за това как и до каква степен тези цели са постигнати. Ръководството за съставяне на финансовите отчети35 съдържа насоки и указания относно информацията, която публичните организации трябва да публикуват в отчетите си. Годишен преглед Използването на публични ресурси предполага и изисква регулярно наблюдение на изпълнението с оглед, когато се налага, предприемане на коригиращи действия и промени като предпоставка за продължаване предоставянето на публичните услуги. В тази връзка най-малко веднъж годишно се извършва преглед на услугите, за да се установи дали размерът на таксата е адекватен или е нужно да бъде актуализиран. В каре 4 са дадени въпроси за разглеждане при извършването на периодичен преглед на услугите и на определения за тях размер на таксите. Каре 4. Въпроси за периодичен преглед на предоставяните услуги, за които се събират такси 
Изчисляване на разходите за публични услуги, за които се събира такса
Всички публични организации в Обединеното кралство, които планират да въведат нова или да актуализират размера на съществуваща такса се консултират с Министерството на финансите на възможно най-ранен етап като всяко предложение трябва да е съобразено с обществения интерес. Въпросите, които организациите следва да разгледат, когато въвеждат нова или актуализират размера на съществуваща такса услуга касаят: описанието на услугата и нейната необходимост; предложената финансова цел (например пълно възстановяване на разходите; 70% възстановяване на разходите плюс 30% публична субсидия); как ще се предоставя услугата и коя организация да я предоставя; дали доставчикът следва да задържи част от приходите от такси; предложение за структурата на таксите (например една услуга или няколко под-услуги) и пр.
Освен някои изрично одобрени изключения, таксите за публични услуги са в размер, еквивалентен на разходите, извършени за тяхното предоставяне. Когато се предоставят търговски услуги е допустимо размерът на таксата да съдържа допълнителен елемент (печалба), за да кореспондира цената с тази на конкурентите. В тази връзка е важно разходите за предоставяне на услугите да бъдат изчислени коректно. В каре 5 са посочени основните елементи, които се взимат под внимание при изчисляване на годишните разходи за съответната услуга. Каре 5. Елементи на разходите, които се вземат под внимание при определяне размера на таксите 
Източник: Управление на публичните финанси, юли 2013 Списъкът не е изчерпателен и не всички от посочените в него разходи са релевантни към всяка услуга. Важно е изчисленията да са подробни и да включват всички относими административни и режийни разходи. Изчисленията трябва да се базират на действителните разходи, когато същите са известни. Когато предстои предлагането на нови услуги, за които не са налични исторически данни е допустимо изготвяне на прогноза за очакваните разходи. Разходите, извършени във връзка със започване предоставянето на услугата в отчетите се капитализират, а тези, свързани с фиксирания капитал се посочват в пълен размер. Последните се отнасят към разходите за предоставяне на услугата като годишни амортизационни отчисления. Разходите за започване на дейността, които не могат да бъдат капитализирани се записват с реалния им размер и се възстановяват чрез такси като се „разхвърлят“ през първите години от започване предоставянето на услугата. За услуги, за които се събират различни по размер такси се прилага същата процедура за изчисляване на различните ставки. Т.е. допълнителните разходи трябва да са обективно обосновани въз основа на всяка екстра към услугата (например когато се предлага по-бързо предоставяне на услугата), а всяка отстъпка трябва да е обоснована с икономии (например предоставяне на услугата по интернет вместо на гише).
Стандартният подход за определяне размера на таксите за публични услуги (включително за услуги, предоставяни от една организация на друга) е пълно възстановяване на разходите. Това означава възстановяване и на стандартните капиталови разходи, понастоящем 3,5% в реално изражение. Изключение от това правило е допустимо при търговските услуги, т.е. за онези услуги, които се предоставят или биха могли да се предоставят в условия на конкуренция с доставчици на подобни услуги от частния сектор. Предоставянето им следва да цели пълно възстановяване на разходите, включително реална норма на възвръщаемост, съответстваща на тази, реализирана от аналогичен бизнес, осъществяващ дейност в среда със сходно ниво на риск. Обикновено нормата на възвръщаемост при търговските услуги варира между 5 и 10%, но и нива достигащи 15% могат да бъдат оправдани за високо-рискови бизнеси. При определяне размера на таксите за търговски услуги се подхожда внимателно, защото доставчиците от публичния сектор са в естествена доминираща позиция. Когато има реална конкуренция на пазара, пазарните цени на конкурентите често са добър индикатор за подходящата норма на възвръщаемост. При ограничен брой купувачи и продавачи обаче се вземат под внимание и други фактори като например реализирани услуги в предходни периоди, степен на риска, и др.
Понякога, независимо от това колко са прецизни прогнозите, се формират излишъци или дефицити. Причините за тях може да са свързани с промени в търсенето, с промени в разходите и пр. В такива ситуации се разглежда възможността за актуализиране размера на таксата, дори в средата на годината, ако това е реалистично. Добра практика е определяне на такси, чийто размер позволява покриването на дефицити, получили се в предходни години. За това обаче в повечето случаи е необходимо законово основание като например издаване на заповед по член 102 от Закона за финансите (№ 2) от 1987 г.
Приложение 5.3 към Глава 5 от Ръководството Управление на публичните финанси в детайли разглежда третирането на приходите и другите постъпления на публичните организации. В Обединеното кралство парламентът контролира министерствата за това как използват приходите от такси по същия начин, както контролира и събирането на данъци, тъй като и с двата вида приходи се финансират публични дейности. Плащанията към публични организации се превеждат по сметка на Консолидирания фонд, освен ако друго не е изрично посочено в нормативен акт. За разрешаване на дадена организация да използва приходите си за покриване на разходите, извършвани за предоставяне на услугата е нужно съгласието на Министерството на финансите и приемането (издаването) на специален нормативен акт. На практика това означава, че министерствата получават по-малко финансиране от бюджета, защото част от разходите за предоставяне на услугите се покриват с приходите от такси. За да може дадено министерство да получава приходите от такси по негова сметка, да задържа тези постъпления и с тях да покрива разходите, свързани с предоставянето на услугите, очакваните приходи от такси трябва да са в рамките на одобрения бюджет и да са надлежно описани в приходната му част. Също така трябва да е налице пряка връзка между приходите и разходите. Без одобрение от Министерството на финансите министерствата нямат право да използват допълнителните приходи по едно перо от приходната част на бюджета за компенсиране на недостиг по друго. Одобрение се дава само когато допълнителния приход има пряка връзка с разходите, които е предназначен да покрие.
|