Доклад Проучване на добри практики за механизмите за определяне размера на държавните такси. Кралство Испания
Политика на Испания за по-добро регулиране
Изтегляне 2.59 Mb.
|
- Навигация на страницата:
- III. Институционална и правна рамка за таксите в Кралство Испания
- Институционална рамка за таксите в Кралство Испания
- Министерство на финансите и публичните администрации
- Държавен секретариат по финансите
- Държавен секретариат по бюджета и разходите
- Държавен секретариат по публичните администрации
- Министерство на икономиката и конкурентоспособността
- Държавен секретариат за икономиката и подкрепа на бизнеса
- Комитет за по-добро регулиране
Политика на Испания за по-добро регулиранеСпоред доклада на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие за политиката за по-добро регулиране3 сътрудничеството с Европейския съюз е основната движеща сила за подобряване на националните регулаторни практики в Испания. За разлика от други държави-членки обаче Мадрид започва да прилага практики, асоциирани с по-доброто регулиране чак в края на 90-те години на ХХ в. В тази връзка Закон 50/1997 от 27 ноември за правителството4 е важна стъпка в усилията за модернизиране на политическите и административни процеси в централната администрация. Законът определя основните изисквания за добри практики при изготвянето на нормативни актове, включително за оценката на въздействието и за провеждането на публични консултации (чл. 22, параграф 2 и чл. 24). През 1999 г. е приет План за административно опростяване, който в периода 2002 2004 г. е актуализиран ежегодно. През 2005 г., във връзка с Лисабонската стратегия от 2005 г., в рамките на която са развити инициативите за по-добро регулиране, е приет Национален план за реформи. Три години по-късно е одобрен План за действие за намаляване на административната тежест. През 2009 г. испанското правителство подписва Споразумения за бързи действия за намаляване на административната тежест, а с автономните области и общините е подписано Споразумение за прилагане на общ метод на Модела на стандартните разходи (Standard Cost Model). Същата година правителството приема Кралски декрет и Насоки за извършване на анализ на въздействието на законодателството, които установяват интегриран и задължителен подход за предварителна оценка на регулаторното въздействие. Основните политики за по-добро регулиране в Испания са в три направления: 1) извършване на анализ на регулаторното въздействие; 2) намаляване на административната тежест и 3) сътрудничество с автономните области и общините. До средата на 2009 г. следващата оценка на въздействието се извършваше от Държавната агенция за оценка на публичните политики и качеството на услугите (Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios),5 но след някои институционални реформи от юли същата година оценката на въздействието е прехвърлена към Администрацията на министър-председателя. От началото на 2012 г. анализът на регулаторното въздействие е от сферата на компетентност на Министерството на финансите и публичните администрации (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas). В Испания, подобно на други европейски държави, електронното управление в публичния сектор бележи съществено развитие през последните години. В централната администрация близо 90% от всички административни процедури могат да се осъществят изцяло по електронен път. Един от основните мотиви за развитие на електронното управление е нарасналото разбиране, че правителството трябва да преодолее правната сложност, произтичаща до голяма степен от децентрализацията и споделянето на законодателни и административни компетенции между различните нива на управление. Закон 11/2007 от 22 юни за електронния достъп на гражданите до публични услуги6, считан за ключов момент в развитието на електронното правителство в Испания, урежда правата и задълженията не само на гражданите, но и на юридическите лица във връзка с достъпа до публични услуги по електронен път. III. Институционална и правна рамка за таксите в Кралство ИспанияРаздел ІІІ представя накратко институционалната и правна рамка за провеждане на националната политика за таксите в Испания. Разгледани са функциите на двете основни министерства, имащи отношение към определянето размера на таксите, както и към политиката за подобряване качеството на услугите и това на нормативните актове. Представени са разпоредбите на Закона за таксите и публичните цени, на Закона за консулските такси, както и някои текстове на Закона за Общото данъчно облагане, които имат отношение към таксите.
Макар испанската нормативна и институционална рамка за държавните такси да е сравнително добре развита, в рамките на проучването не е идентифициран отделен документ – програма или стратегия, който системно и детайлно да развива и представя националната политиката за таксите. Може да се каже, че формулирането и провеждането на политиката за таксите в Испания е поверена на две министерства – това на финансите и публичните администрации и на икономиката и конкурентоспособността. Преди да бъдат представени техните функции и правомощия, в следващите параграфи са описани някои нормативни разпоредби, свързани с общата организация на испанската централна администрация. Структурата на испанското правителство, подобно на тази на българското, се определя с нормативен акт. За разлика от България обаче, където за целта Народното събрание приема решение, министерствата в Испания и тяхната функционална компетентност се определят с Кралски декрети. В тази връзка в края на 2011 г. е приет Кралски декрет 1823/20117 за структурата на сегашното правителство (вж. фиг. 2). 
Фигура 2. Структура на правителството на Кралство Испания Общата структура и функции на испанската администрация са уредени със Закон 6/1997 от 14 април за организацията и функционирането на Генералната държавна администрация.8 Съгласно чл. 9, параграф 1 в министерствата може да се образуват Държавни секретариати (Secretarías de Estado), по изключение и Генерални секретариати (Secretarías Generales). Във всяко министерство се създава подсекретариат (Subsecretaría), който предоставя консултации, оказва техническа подкрепа, изпълнява функции по планиране, програмиране и бюджетиране, по изготвяне на нормативни актове, оказва правна помощ и др. В съответствие с текстовете на Кралски декрет 2855/19799 към подсекретариата се създава т.нар. Служба по бюджета (Oficina Presupuestaria). Функциите на последната включват изготвяне на многогодишни планове за действие; на инструкции за съставяне на бюджета; координация на дейностите, свързани с изчисляване на разходите за услуги на съответното министерство и др. Структурата, сферата на компетентност и функциите на всяко министерство също се определят с Кралски декрети. В следващите подточки са представени функциите и правомощията на Министерството на финансите и публичните администрации и тези на Министерството на икономиката и конкурентоспособността (Ministerio de Economía y Competitividad) в сферата на таксите, оценката на въздействието и счетоводството в публичния сектор дотолкова, доколкото последното има отношение към правилата за определяне на разходноориентиран размер на таксите.
Съгласно чл. 5 на Кралски декрет 1823/2011 от 21 декември за преструктуриране на министерствата Министерството на финансите и публичните администрации10 осъществява правителствената политика в областта на публичните финанси и държавния бюджет, реформата на държавната служба, организацията на централното правителство, както и взаимодействието с автономните области и институции. Министерството отговаря и за разработването и осъществяването на правителствената политика за обучение на държавните служители, за развитие на електронното правителство, за оценка на публичните политики и за мониторинга на програми за по-добро управление и качество на услугите.11 В тази връзка в структурата на Министерството на финансите и публичната администрация са обособени 3 държавни секретариата: Държавен секретариат по финансите (Secretaría de Estado de Hacienda), Държавен секретариат по бюджета и разходите (Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos) и Държавен секретариат за публичната администрация (Secretaría de Estado de Administraciones Públicas).
В структурата на Държавния секретариат по финансите, съгласно чл. 2, параграф 2 на Кралски декрет 256/2012 от 27 януари за основната организационна структура на Министерството на финансите и публичната администрация12, са обособени четири административни звена със статут на генерална дирекция (Dirección General).13 Областите на компетентност и функциите на Генерална дирекция по данъците (Dirección General de Tributos) се отнасят до извършването на анализ и разработването на общите политики в сферата на публичните приходи; изготвянето на предложения за и тълкуване на правилата на общата данъчна система; извършването на проучвания, икономически и правни анализи; проучване на въпросите, свързани със събирането на и икономическите ефекти от различните данъци; изготвяне на предложения за бюджетна и данъчна политика и др.  В рамките на Генералната дирекция по Данъците са сформирани 10 подгенерални дирекции (Subdirecciones Generales) (вж. фиг. 3). Подгенерална дирекция „Данъци върху наследството, такси и публични цени“ (Subdirección General de Impuestos Patrimoniales, Tasas y Precios Públicos), съгласно чл. 3, параграф 2, буква „g” на Кралски декрет 256/2012 осъществява част от посочените по-горе функции по отношение на данъците върху наследството и даренията, данъците върху хазарта, таксите и публичните цени, както и във връзка с налози, произтичащи от членството на страната в ЕС.
В структурата на Държавния секретариат по бюджета и разходите, съгласно чл. 7, параграф 2 и параграф 3 на Кралски декрет 256/2012, са обособени три административни звена със статут на генерална дирекция14 и едно със статут на подсекретариат администрацията на Генералния ревизор на държавната администрация (Intervención General de la Administración del Estado). Функциите и правомощията на Генералния ревизор обхващат: осъществяване на вътрешен контрол чрез наблюдение, постоянен финансов контрол и одит в публичния сектор; наблюдение и контрол на субсидиите и държавните трансфери по Закон 38/2003 от 17 ноември за Генералните държавни субсидии;15 ръководство и управление на счетоводството в публичния сектор по реда и при условията на Закон 47/2003 г. от 26 ноември за Генералния бюджет;16 съставяне на икономическите сметки в публичния сектор; планиране, разработване и изпълнение на политиката в областта на Информационните технологии, координация и изпълнение на ИКТ проекти и др. Администрацията на Генералния ревизор се състои от 12 поддирекции (вж. фиг. 4). Под-генерална дирекция по планиране и управление на счетоводството (Subdirección General de Planificación y Dirección de la Contabilidad) изпълнява функциите, възложени на Генералния ревизор в качеството му на орган, отговорен за управление на счетоводството в публичния сектор. По-специално тези функции включват разработване на „Общия план на счетоводството  в публичния сектор“ (Plan General de Contabilidad Pública17), разработване на счетоводни правила за държавната и местните администрации, определяне на основните принципи за отчитане на разходите, разработване на функционални изисквания към счетоводните информационни системи и др.
През 2004 г. под надзора на Генералния ревизор е съставено Ръководството за „Основните принципи на аналитичното счетоводство в публичната администрация.” Документът представя основните елементи на аналитичното счетоводство, включително правилата за разпределение на разходите към т.нар. разходни центрове и дейности (услуги), извършвани (предоставяни) в публичния сектор. През 2011 г. с Резолюция на Генералния ревизор на държавната администрация са одобрени управленските индикатори и критерии за съставянето на информация за разходите за дейностите и услугите (вж. Раздел IV).
В структурата на Държавния секретариат по публичните администрации съгласно чл. 12, параграф 3 на Кралски декрет 256/2012 са обособени три административни звена със статут на генерална дирекция и едно със статут на генерален секретариат.18 Генералната дирекция за модернизиране на администрацията, процедури и насърчаване на електронната администрация (Dirección General de Modernización Administrativa, Procedimientos e Impulso de la Administración Electrónica) отговаря за: извършването на проверка и за подобряване на услугите в Генералната държавна администрация, за насърчаване, управление и координация на планове за оценка на ефективността и ефикасността на услугите, за насърчаване на обучителни програми и за изготвяне на методологии; за разработването, насърчаването и наблюдението на дейностите за подобряване на качеството на нормативната уредба, за намаляване на административната тежест и за опростяване на административните процедури, за осигуряване на междуведомствена координация и насърчаване на сътрудничеството между всички правителствени нива; за идентифициране, разработване и изпълнение на програми и проекти за улесняване достъпа на гражданите и бизнеса до публични услуги чрез адаптиране на управленските процеси към електронното управление и стандартизиране на услугите, процедурите и документите и др.  Изброените функции се осъществяват от 2 под-генерални дирекции (вж. фиг. 5) – от под-генерална дирекция „Организация и процедури“ (Subdirección General de Organización y Procedimientos) и от под-генерална дирекция „Генерална инспекция на услугите на Генералната държавна администрация“ (Subdirección General de la Inspección General de Servicios de la Administración General del Estado). На интернет страницата на Държавния секретариат по публичните администрации е публикувана Методологията за изготвяне на Справката за анализ на регулаторното въздействие (вж. раздел V).
Съгласно чл. 13 на Кралски декрет 1823/2011 Министерството на икономиката и конкурентоспособността19 осъществява държавната политика за провеждане на икономическите реформи и за подобряване на конкурентоспособността на испанската икономика. То също така е отговорно за политиката в областта на научните изследвания, технологичното развитие и иновациите, както и за търговската политика на страната. В тази връзка в неговата структура са обособени 3 държавни секретариата: Държавен секретариат за икономиката и подкрепа на бизнеса (Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa), Държавен секретариат по търговията (Secretaría de Estado de Comercio) и Държавен секретариат по научните изследвания, развитието и иновациите (Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación).
Съгласно чл. 2, параграф 1 на Кралски декрет 345/2012 от 10 февруари относно организационната структура на Министерството на икономиката и конкурентоспособността и за изменение на Кралски декрет 1887/2011 от 30 декември за организационната структура на министерствата 20 Държавният секретариат за икономиката и подкрепа на бизнеса изпълнява задълженията, произтичащи от чл. 14 на Закон 6/1997 от 14 април за организацията и функционирането на Генералната държавна администрация.21 Тези задължения включват анализ на текущата икономическа конюнктура, изготвяне на макроикономически прогнози и анализ на секторните икономически политики; секретариатът одобрява цени, тарифи, тол такси и цени в своята сфера на компетентност; управлява държавното съкровище, държавния дълг, финансово-застрахователната политика и частното презастраховане, частните пенсионни фондове и мерките за предотвратяване изпирането на пари; представлява министерството пред международни финансови институции и др. В структурата на Държавния секретариат за икономиката и подкрепа на бизнеса е обособен един генерален секретариат и три административни звена със статут на генерална дирекция.22 Сферата на компетентност на Генерална дирекция "Икономическа политика" (Dirección General de Política Económica) обхваща: изследвания и анализи на насоките на общата икономическа политика; съгласуване на секторните с общата икономическа политика и координация на различните секторни политики; заедно с Министерството на индустрията, енергетиката и туризма изготвяне на предложения за цените на услугите, включени в единната електронна комуникационна система (servicio universal de comunicaciones electrónicas); анализ на и докладване по предложения за регулиране структурата на тарифите, на цените и на тол таксите, на енергийни продукти, както и на възнаграждението за дейности, извършвани в рамките на енергийния сектор; изследване и насърчаване подобряването на икономическото регулиране, и по-специално в сектора на услугите и в областта на подкрепата на бизнеса; мониторинг и участие в международни форуми и в инициативи на ЕС, свързани с подобряване на икономическото регулиране, и др. Част от посочените по-горе области на компетентност, включително тези за структурата на тарифите, на цените и на тол таксите са делегирани на Генерална дирекция "Икономическа политика", която изпълнява функциите и на Секретариат на Комитета за по-добро регулиране (Comité para la Mejora de la Regulación).
Основната роля на Комитета за по-добро регулиране, създаден със Закон 17/2009 от 23 ноември за достъп до услуги и за упражняването на дейност по предоставяне на услуги23, е насърчаване на сътрудничеството в рамките на Генералната държавна администрация, с автономните области и градовете, както и с представители на местните власти за подобряване регулирането на услугите. Целите на Комитета са: приемане на критерии за насърчаване подобряването на икономическата среда чрез прилагане на принципите за по-добро регулиране, избягване въвеждането на неоснователни или непропорционални ограничения за функционирането на пазарите; сътрудничество за подобряване регулирането на дейностите по предоставяне на услуги; и мониторинг и координация на действията на различните администрации с оглед коректно транспониране на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 г. относно услугите във вътрешния пазар24. Членове на Комитета за по-добро регулиране са Държавният секретар за икономиката и подкрепата на бизнеса, който е и председател на Комитета; Генералният директор за икономическата политика в Министерството на икономиката и конкурентоспособността; по един представител на всяка автономна област и на двата автономни града и трима представители на местните власти, определени от асоциация на национално ниво.
|