Доклад за имиграцията и предоставянето на убежище (2009 г.) {Sec(2010) 535} Въведение в европейския пакт за имиграцията и предоставянето на убежище, приет през октомври 2008 г

ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ

COM(2010)214 окончателен

{SEC(2010) 535}

В Европейския пакт за имиграцията и предоставянето на убежище, приет през октомври 2008 г. ¹, Европейският съвет пое пет основни ангажимента, свързани със законната имиграция и интеграцията, незаконната имиграция, граничния контрол, убежището и партньорството с държавите на произход и на транзитно преминаване на имигранти (т.нар. Глобален подход)

Настоящият документ представлява първият годишен доклад за изпълнението на пакта, изготвен от Комисията. Той ще допринесе за подготвянето на годишния дебат на Европейския съвет по въпросите на политиката за имиграция и политиката в сферата на убежището.

В раздел 2 са направени обобщение и оценка на постигнатите резултати на равнище ЕС и на национално равнище² и са дадени препоръки за всяка от петте сфери на пакта. Имайки предвид, че такъв доклад ще се изготвя всяка година, препоръките се правят по теми, на които според Комисията трябва да бъде отделено специално внимание през следващата година. Ангажиментите, поети в пакта, ще бъдат част и от Програмата от Стокхолм³ и свързания с нея план за действие.

Планът за политика в областта на законната миграция трябва да бъде следван:

• 
  държавите-членки следва да работят за своевременното и амбициозно транспониране на Директивата на ЕС за синята карта,
  
• 
  Съветът и Парламентът следва да се възползват от новата динамика на Договора от Лисабон, за да постигнат споразумение по Рамковата директива за единно разрешително и основни социално-икономически права за работниците мигранти.
  

Трябва да започне работата по нова програма на ЕС за интеграция на мигрантите, която ще бъде приета през 2011 г., както бе призовано в стратегията „Европа 2020“. Тази програма ще вземе предвид Програмата от Стокхолм и ще има ясно правно основание, създадено с Договора от Лисабон (член 79, параграф 4 от ДФЕС).

Държавите-членки следва да увеличат броя и да подобрят ефективността на проверките на работното място в секторите, в които рискът от експлоатация на незаконно пребиваващи работници е по-голям.

Държавите-членки следва да използват възможността за насърчаване на доброволното напускане на страната, предлагана от Директивата за връщанията, и да използват Фонда за връщане.

Използването на съвместните полети за връщане следва да бъде допълнително поощрявано, като се използват пълноценно Фондът за връщане и осъществяваната от FRONTEX координация.

Необходимо е да бъдат положени допълнителни усилия за договарянето и сключването на споразумения за реадмисия с трети държави, които са от значение за ЕС.

Имайки предвид огромния брой незаконно пребиваващи мигранти, които временно не могат да бъдат върнати, Комисията ще направи проучване на отношението към тях, като едновременно с това запази първоначалната цел връщането (прекратяването на незаконния престой) да бъде извършено възможно най-скоро.

ЕС и държавите-членки следва да гарантират, че при мерките, целящи по-добър контрол на миграцията, се вземат под внимание основните права и правата на децата в съответствие с Хартата на основните права на ЕС и Конвенцията на ООН за правата на детето.

Когато е налице широка подкрепа за по-нататъшно хармонизиране (например относно осъвременяването на ролята на FRONTEX, както предлага Комисията, или изменението на някои разпоредби от съществуващото законодателство), по време на дискусиите относно законодателните инструменти е необходимо да се положат усилия за спазване на поетите в пакта ангажименти за мобилизиране на всички налични ресурси, за да се установят по-ефективни гранични проверки и за да може Frontex да получи ресурсите, които са нужни за изпълнението на мисията ѝ.

Шенгенското сътрудничество постигна изключителен успех и процесът на оценка на Шенген е уникален механизъм за преглед, който трябва да бъде запазен и засилен в съответствие с разпоредбите на Договора. Този механизъм трябва да се основава на съществуването на доверие между всички участващи в него страни и ясно разпределяне на правомощията. Сега, след като Договорът от Лисабон вече влезе в сила, Комисията скоро ще представи ново предложение. За постигането на резултат е необходимо всички институции на ЕС да проявят гъвкавост и да бъдат признати съществуващите правни реалности.

2.4. Убежище

Основен ангажимент: изграждане на Европа на убежището

На равнище ЕС: Комисията представи всички законодателни инициативи, поискани в пакта, както и други, които бяха отбелязани в Плана за политика относно предоставянето на убежище от юни 2008 г. Измененията в Директивата относно процедурите за убежище и Директивата относно признаването бяха направени вследствие на направения в пакта призив за единна процедура и единен статут и се очаква те да подобрят съгласуваността между инструментите на ЕС в областта на предоставянето на убежище. Благодарение на тях следва да се опростят, рационализират и консолидират материалните и процедурните стандарти за защита на територията на ЕС и да се даде възможност за вземането на по-твърди решения на първа инстанция, което ще предотврати злоупотребите и ще повиши ефективността на процеса на предоставяне на убежище.

Също така бяха предложени изменения на Регламента от Дъблин и Регламента за „Евродак“, както и на Директивата относно условията за прием, и бяха направени предложения за създаването на Обща схема на ЕС за повторно заселване и на Европейска служба за подпомагане предоставянето на убежище, като целта е да се улесни, координира и засили практическото сътрудничество. Съветът и Парламентът постигнаха политическо споразумение за Европейската служба за подпомагане предоставянето на убежище през ноември 2009 г.

Освен това бяха предприети незаконодателни действия. Направена бе външна оценка на регионалните програми за закрила, според която тези програми са първият и успешен механизъм за осигуряване на по-голяма закрила на бежанците близо до регионите на произход, но ефектът от тях е ограничен поради недостатъчната гъвкавост, финансиране, популяризиране и координиране с други хуманитарни политики и политики за развитие на ЕС и недостатъчното участие на трети държави. Взето бе решение за подобряването и разширяването на обхвата на програмите, по-специално в района на Африканския рог (Кения, Джибути, Йемен) и Северна Африка (Либия, Египет, Тунис).

От юли 2009 г. се работи по пилотен проект за доброволно преместване от Малта в други държави-членки на лица, ползващи се с международна закрила, с финансовата подкрепа на Европейския бежански фонд. През 2009 г. фондът помогна за преместването на 95 лица, ползващи се с международна закрила, от Франция в Малта. Общо десет държави-членки (Германия, Франция, Люксембург, Унгария, Полша, Португалия, Румъния, Словения, Словакия, Обединеното кралство) приеха лица, ползващи се с международна закрила, от Малта.

Малта и Гърция получиха подкрепа от някои държави-членки (Нидерландия, Обединеното кралство) посредством практическо сътрудничество, като обучение и командироване на длъжностни лица. Няколко държави-членки (Белгия, Чехия, Германия, Франция, Нидерландия, Австрия, Швеция, Обединеното кралство) продължиха да работят за създаването на Европейска учебна програма в областта на убежището.

Всички участници следва да окажат пълна подкрепа за бързо стартиране на Европейската служба за подпомагане предоставянето на убежище.

Повече държави-членки следва да ускорят усилията си, за да подпомогнат държавите-членки, които са подложени на най-голям натиск от лица, търсещи убежище, като приемат преместването на лица, ползващи се с международна закрила, или чрез други средства, например чрез предоставянето на техническа помощ, в съответствие с принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите (член 80 от ДФЕС), въведен с Договора от Лисабон.

2.5. Глобален подход към миграцията

Основен ангажимент: установяване на глобално партньорство със страните на произход и страните на транзитно преминаване, което да насърчава взаимодействието между миграцията и развитието

На равнище ЕС: Въз основа на Съобщението на Комисията „Укрепване на глобалния подход към миграцията“ от 2008 г., което предвижда подобряване на координирането, последователността и взаимодействието, инструментите на Глобалния подход бяха доразвити. В допълнение към текущите партньорства за мобилност с Република Молдова (с участието на 15 държави-членки) и с Кабо Верде (с участието на 5 държави-членки) ЕС подписа през ноември 2009 г. партньорство за мобилност с Грузия (с участието на 16 държави-членки). В работен документ на службите на Комисията от септември 2009 г. бе направена оценка на пилотните партньорства за мобилност. Основните елементи от оценката бяха отразени в заключенията на Съвета от декември 2009 г. Бяха използвани и други средства, като миграционни мисии в Грузия, Танзания, Беларус и Кения. Направени бяха миграционни профили в 10 държави в Западна Африка и 17 държави в Източна и Югоизточна Европа, както и в тези държави, добавени в стратегическите документи за всяка от държавите от АКТБ. В Етиопия бе създадена платформа за сътрудничество.

Във връзка със заключенията на Европейския съвет от юни и октомври 2009 г. относно Средиземноморието бяха предприети успешни последващи действия. Що се отнася до Турция, замразените преговори за споразумение за реадмисия бяха подновени, а FRONTEX отбеляза напредък в преговорите за сключването на работна договореност. По отношение на Либия Комисията продължи да води преговори по Рамковото споразумение ЕС—Либия, което съдържа и член относно миграцията, и установи диалог и сътрудничество.

Във връзка с Африка Комисията подкрепи действия в рамките на Партньорството между ЕС и Африка по въпросите на миграцията, мобилността и трудовата заетост, а на регионално равнище — в рамките на Програмата за сътрудничество от Рабат/Париж. В Източна Европа Комисията подкрепи министерската конференция, която се състоя през април 2009 г. в Прага, и последвалия проект „Изграждане на партньорства в областта на миграцията“. Що се отнася до други региони, ЕС стартира структуриран диалог по въпросите на миграцията с държавите от Латинска Америка и Карибския басейн и проведе срещи с ASEM и Индия. В рамките на Тематичната програма бяха финансирани проекти във връзка с явлението „изтичане на мозъци“, циркулярната миграция, законната и незаконната миграция, участието на мигрантските общности в развитието и паричните преводи. За дейностите, свързани с миграцията, бе предвидено финансиране по географските инструменти.

В съобщение на Комисията от септември 2009 г. бе наблегнато на необходимостта от съгласуваност между политиката в сферата на миграцията и политиката за развитие. Същото бе направено и в заключенията на Съвета от ноември 2009 г.

На национално равнище: Държавите-членки проявиха голям интерес към установяването на по-добро взаимодействие (т.е. връзки) между политиките в сферата на миграцията и външните отношения, особено с държави, които са разположени по маршрутите за миграция към Европа. Държавите-членки заявиха, че са допринесли по задоволителен начин към Глобалния подход посредством участието си в партньорствата за мобилност и миграционните мисии, посредством стартирането на проекта „Изграждане на партньорства в областта на миграцията“ и посредством отбелязването на напредък по платформата за сътрудничество в Етиопия. Отделни държави-членки договориха двустранни споразумения по въпросите на миграцията с Мароко, Русия, Грузия, Украйна, Конго, Бурунди, Малави, Либия, Албания и Кабо Верде. Някои държави-членки приеха средносрочна стратегия за сътрудничество за развитие, включваща развитие, свързано с миграцията. По конкретни въпроси съществуват програми за прозрачност в сферата на паричните преводи и програми за противодействие на „изтичането на мозъци“ чрез етичен подбор на медицински персонал от развиващите се страни.

Оценка: Диалогът с трети държави по въпросите на миграцията значително се разви. Необходимо е обаче различните процеси на диалог да се рационализират, а взаимодействието между миграцията и развитието — да се засили. Сътрудничеството в рамките на Тематичната програма трябва да се засили, като се използват географските инструменти на ЕС и приносът на държавите-членки. Сътрудничеството в сферата на миграцията и развитието трябва да надхвърли пилотните дейности. Използването на миграционните профили, които са основен инструмент за изготвянето на миграционна политика, основана на фактите, бе успешно насърчавано. Инструментите на глобалния подход трябва да се систематизират и консолидират с активното участие на всички заинтересовани лица, за да се постигнат по-добро координиране, последователност и взаимодействие.

Препоръки: С постоянната подкрепа на държавите-членки ЕС следва да доразвие и консолидира Глобалния подход към миграцията въз основа на Програмата от Стокхолм чрез стратегическо и системно използване на всички свои инструменти, което се основава на фактите, рационализиране на процесите на диалог и укрепване на оперативното сътрудничество. Балансът между трите области (законна миграция, незаконна миграция, миграция и развитие) следва да бъде засилен.

Акцентът трябва да продължи да бъде върху сътрудничеството с по-важни държави на произход и държави на транзитно преминаване в Африка и Източна и Югоизточна Европа. Диалогът и сътрудничеството с държавите в Азия, например с Индия и Китай, и в Латинска Америка и Карибския басейн следва да се задълбочат.

3. Последици от икономическата криза

Имиграцията от трети държави допринеса за растежа в много държави-членки. Икономическият спад поставя нови предизвикателства, въпреки че е трудно да се прецени какъв е ефектът от него върху миграционните потоци. Две трети от държавите-членки установиха, че икономическата криза е повлияла на миграционните потоци, като най-вече е намаляло търсенето на чуждестранни работници.

Мигрантите са сред най-силно засегнатите от кризата. Ефектът от нея обаче е различен в зависимост от сектора (най-тежко са засегнати строителството, производството, туризмът и финансовите услуги), образователното ниво и професионалните квалификации. Безработицата сред лицата, които не са граждани на ЕС, нарасна от 13,6 % през третото тримесечие на 2008 г. на 18,9 % през третото тримесечие на 2009 г. Това увеличение е по-голямо, отколкото сред гражданите на ЕС (от 6,4 % на 8,4 %), но е подобно на това сред работниците от други държави-членки (от 8,6 % на 12 %).

Паричните преводи към развиващите се страни са намалели от 338 млрд. долара през 2008 г., според Световната банка, на очакваните 317 млрд. долара за 2009 г. Подкрепата от ЕС е насочена към развиващите се страни, които са най-тежко засегнати.

Отговорът на ЕС на последиците от кризата бе решителен. Много от общите мерки, като пакетите с икономически стимули и намесата на пазара на труда чрез създаването на работни места, бяха от полза за гражданите на ЕС и за мигрантите.

Икономиката вече се възстановява. Въпреки че в краткосрочен план кризата ще намали недостига на работна ръка и умения, в по-дългосрочен план добре организираната политика за законна имиграция ще продължи да играе важна роля за запълването на недостига на работна ръка и преодоляването на демографските предизвикателства (от 2013/2014 г. активното население на ЕС ще започне да намалява). В действителност провеждането на прекалено рестриктивна политика може да влоши последиците от кризата, като засили недостига на работна ръка. В този контекст следва да се обърне надлежно внимание на необходимостта от зачитане на принципа за преференции на Съюза и на съответните преходни договорености от неотдавнашните актове за присъединяване.

ЕС следва да се справи с икономическата криза заедно с третите държави, които са особено засегнати от дългосрочните последици от тази криза.

Използвайки метода за проследяване, описан в съобщението от юни 2009 г. ⁶, Комисията изготви настоящия доклад въз основа на информация от държавите-членки и друга информация, по-специално доклади от националните звена за контакт в Европейската мрежа за миграцията. Вторият годишен доклад, който ще бъде представен през 2011 г., също ще обхваща Програмата от Стокхолм и Плана за действие във връзка с имиграцията и убежището.

При изготвянето на политиката за имиграция и политиката в сферата на убежището бе постигнат напредък на национално равнище и на равнище ЕС в съответствие с пакта. Налице е първото поколение инструменти на всеобхватната политика на ЕС в областта на миграцията: законодателство, четири фонда, агенции и мрежи, споразумения с трети държави. Тези инструменти трябва да се използват пълноценно, да се извлече максимална полза от тях и да се оценяват⁷. Необходимо е някои стратегически рамки, като Планът за политика в областта на законната миграция и Глобалният подход, да бъдат доразвити.

В някои области Комисията направи предложения за осъвременяване на инструментите от първо поколение чрез създаването на Обща европейска система за убежище и модернизирането на FRONTEX. Комисията приканва Европейския парламент и Съвета да постигнат съгласие за амбициозни законодателни текстове.

Миграционната политика на ЕС обаче трябва да бъде доразвита, както бе посочено в Програмата от Стокхолм. В стратегията „Европа 2020“ се призовава за изготвянето на всеобхватна политика в сферата на трудовата миграция и по-добра интеграция на мигрантите, включително на работното място. Препоръките в настоящия доклад очертават приоритетите за следващата година. Благодарение на промените съгласно Договора от Лисабон, а именно по-голямата роля на Европейския парламент, и на Плана за действие за изпълнение на Програмата от Стокхолм⁸ устремът ще бъде по-голям.

• 
  Според предвижданията населението на ЕС-27 ще нарасне от 495,4 милиона през 2008 г. на 520,7 милиона през 2035 г., след което ще намалее на 505,7 милиона през 2060 г. През 2008 г. на всеки човек над 65-годишна възраст са се падали четирима души в трудоспособна възраст (15—64 години), докато през 2060 г. това съотношение се очаква да бъде 2 към 1.
  

• 
  На 1.1.2003 г. в ЕС-25 е имало16,2 милиона граждани на трети държави, което прави 3,6 % от населението. Пет години по-късно, на 1.1.2008 г., гражданите на трети държави в ЕС-27 са били 19 милиона или 3,9 % от населението на ЕС-27 (4,15 % от населението на ЕС-25).
  
• 
  Най-многобройните групи от граждани на трети държави през 2008 г. са били турците, мароканците и албанците.
  
• 
  През 2008 г. са били издадени 1,62 милиона първи разрешения за пребиваване в ЕС¹⁰. 35 % от тези разрешения са били издадени във връзка с миграция на семейството, 33 % — за платена трудова заетост и 14 % — за обучение. Останалите разрешения за пребиваване са били издадени по различни причини (във връзка със закрила, пребиваване без право на работа и т.н.).
  
• 
  Както се вижда от таблицата, процентът безработни сред гражданите, желаещи да работят в своята държава-членка, е по-нисък от този сред гражданите на трети държави. Въпреки че настоящата икономическа криза засегна и двете групи работници, последиците за гражданите на трети държави бяха по-тежки: между третото тримесечие на 2008 г. и третото тримесечие на 2009 г. безработицата се е увеличила с 31 % за гражданите на съответната държава-членка и с 39 % за гражданите на трети държави.
  

• 
  През 2008 г. броят на незаконно пребиваващите граждани на трети държави, задържани в ЕС-27, е бил около 609 000 (през 2003 г. броят им в ЕС-25 е бил 425 000). Държавите-членки са издали около 608 000 решения за връщане. Извършените връщания обаче са много по-малко на брой — около 241 000 (245 000 през 2003 г. в ЕС-25)
  
• 
  Според оценки, направени в рамките на проекта Clandestino¹¹, броят на незаконно пребиваващите лица през 2008 г. е бил между 1,8 и 3,3 милиона за ЕС-15, което представлява спад в сравнение с 3,1—5,3 милиона през 2002 г.
  

• 
  През 2008 г. държавите-членки са регистрирали малко над 240 000 кандидати за убежище, което е увеличение с 6 % в сравнение с 2007 г. По предварителни данни броят на заявленията за получаване на убежище през 2009 г. се е запазил на равнището от 2008 г. Тази привидна стабилност обаче крие значителни разлики на национално равнище: средиземноморските държави-членки (Гърция, Испания, Италия, Кипър, Малта) отчетоха спад, а други държави-членки — значително увеличение: Дания (59 %), Унгария (50 %), Полша и Финландия (47 %), Белгия (40 %), Германия (25 %), Австрия (23 %) и Франция (19 %). Освен това тези общи данни за заявленията за получаване на убежище крият значителни разлики между отделните държави-членки, когато данните са посочени като дял от населението.
  
• 
  През 2009 г. преобладаващият брой кандидати за убежище в ЕС са били граждани на Афганистан, Сомалия, Русия, Ирак и Сърбия (включително Косово). Иракчаните са намалели с 36 % в сравнение с 2008 г., докато гражданите на Афганистан и Сърбия са се увеличили с повече от 30 %.
  
• 
  През 2008 г. над 65 000 кандидати за убежище са получили статут на международна закрила в ЕС. Такъв статут е бил даден при почти 24 % от решенията, взети при процедури на първа инстанция. Освен това почти 11 000 души са получили разрешение за престой от хуманитарни съображения.
  
• 
  4 886 бежанци са били повторно заселени от трети държави в ЕС.
  
•