Доклад за изпълнението на Стратегията за децентрализация и на Програмата за изпълнение на стратегията през 2010 г

Раздел VI. Изводи и препоръки

Периодът на отчитане изпълнението на мерките през 2010 г. съвпада с приемането с Решение № 454 на Министерския съвет от 2 юли 2010 г. на актуализираната Стратегия за децентрализация (2006 - 2015 г.) и Програма за нейното изпълнение (2010 - 2013 г.). Независимо от това вниманието на всички водещи и отговорни институции бе насочено към разширяване на процеса на децентрализация, макар и с по-бавни темпове, свързани с обективни причини от влиянието на глобалната финансова и икономическа криза, посочени в изложението.

Видно е, че има изпълнени мерки, които не са обсъждани в Съвета по децентрализация на държавното управление, но посоката на работа е вярна, отчитайки факта, че това бе и новия подход в работата на съвета, обсъждан на работните групи, а именно „За изпълнение на мерките от приетата програма, изискващи финансиране, съответните министерства да планират средства по бюджетите си за 2011 г., 2012 г. и 2013 г.”. Тази възможност предоставена на отговорните институции е свързана и с обективно отчитане на реалностите в момента, свързани с прецизиране на разходите и използване на капацитета на работещите специалисти в тази област. Мерките, които са в процес на изпълнение имат по-продължителен период за извършване на набелязаните дейности и постигане на конкретни положителни резултати. Има две неизпълнени мерки, на които приоритетно ще бъде обърнато внимание през следващия период. Те ще подобрят работата по реализиране на процеса на децентрализация, съобразно заложените изисквания в Европейската харта за местно самоуправление. Тези мерки са свързани с изграждане на съвременна европейска рамка на местното самоуправление и въвеждане на европейски тип система от местни данъци и предоставяне на права за изграждане на гъвкава общинска данъчна политика, съобразно спецификата и интересите на гражданите.

За 2010 г. има намаление на приходите на общините, което сериозно ги затруднява при финансиране на публичните услуги по места, но следва да се обърне внимание и на средствата получени от общините чрез разработени проекти като бенефициенти по различни оперативни програми, като и ролята и мястото на изградения фонд „ФЛАГ”. Последните две години могат да се считат като начало на активно участие на общините като бенефициенти по фондовете на Европейския съюз. Това доведе до преоценка на местни приоритети и пренасочване на ресурси. Всички тези особености налагат да се погледне на реформата към децентрализация по нетрадиционен начин и да се оценят по достойнство положените усилия в тази насока.

По данни от системата ИСУН към 15.04.2011 г. бенефициенти по всички Оперативни програми са 239 общини (90.5% от всички). Те са договорирали 956 проекта на обща стойност от 1973.7 млн.лв., а реално изплатени от тях са 565.9 млн.лв. През 2010 г. конкретно по Оперативна програма „Регионално развитие” 2007-2013 г., общините в Р.България са усвоили финансови средства в размер на 205 596 856,24 лева. Чрез трансфери за 2010 г. МРРБ е предоставило на 158 общини средства на обща стойност 32 688 304 лева. Не са малко примерите и по другите оперативни програми, което говори за извършени дейности отразяващи философията до голяма степен в приетите стратегически документи.

Създаденият фонд „ФЛАГ” и през 2010 г. подкрепяше усилията на българските общини и общински дружества в процеса на подготовката и успешното изпълнение на проекти по оперативните програми и Програмата за развитие на селските райони с одобрени 56 кредита на 46 общини на обща стойност 62,8 млн. лв., подкрепящи изпълнението на проекти на стойност 145 млн. лв.

Възможност да се увеличава собствената приходна база на общините дава и прехвърлянето, с решение на Министерския съвет, на обекти за управление и стопанисване на общините, по тяхно искане.

По работата на Съвета за децентрализация на държавното управление

• 
  Съветът изпълнява функциите си по ежегоден мониторинг за постигане на целите на Стратегията за децентрализация, като своевременно подготвя и внася в Министерския съвет ежегоден доклад;
  
• 
  Налице е добро взаимодействие и конструктивен диалог в процеса на наблюдение и координация на процеса на децентрализация. Осъществената равнопоставеност с представителност в съвета между централната и местна власти предоставя възможност за дискусии и представяне на различни гледни точки, което е добра предпоставка за провеждане на адекватна държавна политика в интерес на българските граждани и за европейско развитие на България. Механизмите на институционален диалог функционират добре, общините участват пълноценно при формирането и вземането на решения.
  
• 
  Чрез Портала за децентрализация е решен и проблема с липсата на публичност за дейността на съвета;
  
• 
  Съветът се е наложил като място за обсъждане на проекти на важни нормативни актове, които имат съществено отражение върху областните и общинските администрации.
  
• 
  Съветът активно и последователно е изпълнявал функцията си по наблюдение, анализ и координация на изпълнението на Стратегията и Програмата за децентрализация като е провел повече заседания от нормативно определените.
  
• 
  Провеждането на разширени заседания по въпросите свързани с изпълнението на Стратегията на Съвета на Европа за иновации и добро управление на местно ниво е възможност за участие на повече специалисти и експерти при вземането на решения и възможност за реализиране на амбицията да се прилагат принципите за добро демократично управление. Вниманието на Съвета на Европа към България за изпълнение на действията свързани със Стратегията за иновации и добро управление на местно ниво е показател за волята на властите да прилагат дванадесетте принципа за добро демократично управление. Акредитирането на България, разговорите и действията в тази посока, проведената информационно разяснителна кампания е начало за кандидатстването на общините за получаване на признание и тестване на гражданите как оценяват общините, които им предоставят услуги.
  

През 2010 г. не се наблюдава съществена промяна в показателите, спрямо които се оценява степента на децентрализация. По всички използвани показатели за международни сравнения България е сред страните в ЕС, в които са възприети централистични модели на публично управление.

В класацията по избрани показатели на 24-те унитарни държави-членки в Европейския съюз, България заема следните позиции:

1. Общински приходи / брутен вътрешен продукт – 16-то място;

2. Дял на общинските разходи в общите публични разходи -16-то място;

3. Дял на общинските данъчни приходи в общите данъчни приходи – 21-во място.

4. Дял на общинските инвестиции в общите публични инвестиции – 20-то място.

Стратегическа цел 1

Най-добре и пълно изпълнен е приоритет 7 „Ефективно прилагане на принципите за добро управление на местно ниво на Съвета на Европа”. България стана първата страна-членка на СЕ, получила акредитация за присъждане на Етикета за иновации и добро управление на местно ниво.

През 2010 г. отделни министерства прехвърлиха на общините неизползвани от тях обекти или им предоставиха право за управление и стопанисване на такива. По съществените са общински язовири и минерални извори, като местните власти получават и съответните такси. Увеличиха се и концесионните отчисления за общините от кариерите.

В рамките на Стратегическа цел 1 има и неизпълнени мерки, свързани с усъвършенстване на законодателството, касаещо местното самоуправление, ЗОБ, ЗМДТ и други.

Стратегическа цел 2

Изпълнението на стратегията в тази й част се реализира постепенно. Разработва се проект на концепция за реформа в областното ниво на управление, който включва необходимите промени в съществуващото административно-териториално устройство на страната, засилване ролята на областния управител при осъществяване на ролята на държавата по места, възможности за създаване на второ ниво на самоуправление, ниво на изглаждане и обхват на услугите, които могат да бъдат предоставени на второто ниво на самоуправление и варианти за избиране или назначаване на ръководните органи. Значителен напредък се наблюдава с социалната сфера с разработените областни стратегии за развитие на социалните услуги, които са обвързани с други стратегически и планови документи на това равнище на управление.

Стратегическа цел 3

Ефективни резултати са постигнати от МОМН и общините, свързани с внедряването на делегираните бюджети в училищата и детските градини.

Количествените резултати от изпълнението на Програмата се базират на отчитането на различни показатели, характеризиращи равнището и динамиката на процеса на децентрализация.

Основните показатели за разходи показват:

• 
  Намаляване дела на общинските разходи в общите публични разходи;
  
• 
  Свиване обхвата на разходните правомощия на местните власти;
  
• 
  Намаляване дела на инвестиционните разходи на общините.
  

Увеличава се делът на делегираните услуги, което е свързано с намаляване на разходните правомощия на местните власти.

Няма промяна в показателите, характеризиращи изпълнението на стратегическа цел 2.

Системата от показатели по стратегическа цел 3 дава основание да се направи извода за положителни промени:

- при въвеждането на делегираните бюджети в детските градини (от 23 общини през 2008 г. на 73 общини през 2010 г.);

- при предоставянето на социални услуги от външни доставчици ( от 26 общини през 2008 г. на 60 общини през 2010 г.);

- при преструктурирането на социалните услуги – намалява делът на услугите в специализираните заведения за сметка на увеличаването на услугите в общността.

В същото време не се наблюдава напредък в показателите за кметствата и тези, характеризиращи гражданската активност.

Резултатите от анализа показват, че процесът на децентрализация се реализира макар и с по-бавни темпове, като основна причина са факторите, свързани със световната финансова и икономическа криза, съпроводена със започващи реформи в административните структури. Необходимо е да се повиши ефективността на целия публичен сектор и разширяване на сътрудничеството между всички заинтересовани страни и се заложат допълнителни критерии за ефективността при възлагане изпълнението на мерките. Ефективната децентрализация е необходима за улесняване достъпа на потенциалните ползватели до по-качествени услуги. Усилията в следващия период на отчет да се насочат към извеждането на мерки за повишаване на отговорността, иновативното преустройство в сферата на предоставяне на публични услуги, въз основа на утвърдени добри практики и повишаване на възможността за гъвкавост и свобода на действие на органите, съчетани с ефективен контрол.

За да се направи по-цялостно наблюдение на качеството на предоставяните услуги трябва да се извърши специално изследване, което най-общо да оцени въздействието на кризата върху двете равнища на публична власт – държава и общини, и последствията от провежданата у нас политика върху предоставянето на публични услуги. Резултатите могат да послужат като корективи в дейността на Съвета при определяне на приоритетите и формулиране на предложения за мерки в провежданата политика. Изводите и предложенията от едно такова изследване могат да послужат на Правителството евентуално да преоцени цялостната си политика в тази сфера. Резултатите следва да се обсъдят в СДДУ и на тази основа да се предприемат действия за допълнение и изменение на мерки към отделните приоритети, съобразно финансовите възможности на централната и местна власти.

Съветът по децентрализация задължително да обсъжда всички важни законопроекти с принос за развитието на децентрализацията. Да се въведе практика на три месеца членовете на СДДУ да правят отчет за изпълнение на мерките.

Съветът по децентрализация да обърне внимание на вносителите за качеството на материалите за обсъждане.

Необходимо е да бъде актуализирана системата от показатели за оценка на ефективността от изпълнението на Стратегията и Програмата за децентрализация.

При следващия мониторингов доклад за изпълнение на Програмата за 2011 г. наред с количественият анализ на изпълнението на мерките да се включи и качествен анализ, който да анализира именно изпълнението на ключовите за децентрализацията мерки през периода и значението на изпълнението/неизпълнението им за хода на реформата в местното самоуправление.

Председателят на СДДУ да информира Министерски съвет за взетите от съвета решения, както и за неизпълнените ангажименти на съответните министерства по Програмата.

Относно неизпълнените или частично изпълнени мерки с изтекъл срок, СДДУ да включи като приоритетни тези мерки за следващия период с режим на специален мониторинг на изпълнението им.