Доклад за напредъка от 2007 г и перспективи за 2008 г

КОМИСИЯ НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ

COM(2008) 35 окончателен

{COM(2008) 32 окончателен}

Ненужните административни тежести възпрепятстват растежа и затрудняват иновацията. Премахването им ще даде възможност на дружествата да отделят повече време на съществените фирмени дейности и така да повишат трудовата ефективност, като това ще бъде от полза за производителността и ще намали производствените разходи. Следователно това е важна цел на Стратегията за растеж и заетост.

През януари 2007 г. Комисията представи амбициозна програма за действие, насочена към намаляване на административните тежести върху предприятията в ЕС с 25 % през 2012 г.¹. Програмата за действие беше подкрепена на пролетната сесия на Европейския съвет през март 2007 г.². Съветът изрично одобри съвместната цел за намаляване и прикани държавите-членки да „определят също толкова амбициозни свои национални цели“³.

Настоящият работен документ е приложен към втория стратегически преглед за по-добро регулиране⁴. В него се представят подробно постигнатият напредък през 2007 г. и перспективите за 2008 г.

Програмата за действие показва съвсем конкретно начина, по който Комисията възнамерява да работи с държавите-членки и заинтересованите страни за постигане на целта за 2012 г. Тя цели да се измерят разходите, които възникват от задълженията за информиране на предприятията, и да се премахнат ненужните изисквания. Това ще подобри ефективността на законодателството, без да се подлага на риск самото му предназначение.

Ключова част от програмата за действие се състои в широкомащабно измерване на административните разходи на предприятията за изпълнение на законовите им задължения да предоставят информация. Това основно измерване обхваща задълженията, които произтичат от общностното законодателство и от националните мерки за транспониране на това законодателство. Използваната методология е базирана на т.нар. „модел на ЕС на стандартните разходи“, вдъхновен от различните варианти на модела на стандартните разходи (МСР), който в момента се използва в 15 държави-членки⁵.

Измерването на равнище ЕС се фокусира върху обременяващите задължения за информиране в тринадесет избрани приоритетни области:

(а) селско стопанство и субсидии за селското стопанство;

(б) годишни счетоводни отчети/дружествено право;

(в) политика за сближаване;

(г) околна среда;

(д) финансови услуги;

(е) рибарство;

(ж) безопасност на храните;

(з) фармацевтично законодателство;

(и) обществени поръчки;

(й) статистика;

(к) данъчно право (ДДС);

(л) транспорт;

(м) работна среда/трудови отношения.

Тези приоритетни области са избрани въз основа на пилотно проучване през 2006 г., което сравнява измерванията в Чешката република, Дания, Нидерландия и Обединеното кралство, както и въз основа на предоставената от държавите-членки и заинтересованите страни информация⁶.

Комисията — като повечето държави-членки, които са се заели с тази задача — през юли 2007 г. оглави широк консорциум от консултанти, които да помогнат за набелязването и измерването на задълженията за информиране.

Обхватът и дълбочината на програмата са безпрецедентни на равнище ЕС. Повече от 40 законодателни акта в 13 приоритетни области — за които се смята, че представляват 80 % от административните тежести, произтичащи на равнище ЕС⁷ — в момента се преразглеждат⁸. Идентифицирането на няколкостотин задължения за информиране, които определят вида на изискваните дейности, въпросните групи и времето, което им е необходимо за всяко действие, е трудоемка задача. Провеждането на такава оценка едновременно във всички 27 държави-членки е още по-трудоемко. Това обяснява защо за тази проява са били предоставени значителни средства (близо 20 милиона евро).

Работата напредва в съответствие с първоначалния график. Всички въпросни задължения за информиране на равнище ЕС бяха идентифицирани и описани („картографирани“) през 2007 г. Преразглеждането на транспонирането им във всички държави-членки продължи по същия начин в сътрудничество с т.нар. „единни контактни точки“, определени от членовете на групата на високо равнище от национални експерти в областта на по-доброто регулиране⁹. Основната задача на „единните контактни точки“ е да гарантират улесняването на сътрудничеството между Комисията и консултантите ѝ, от една страна, и администрациите на държавите-членки, от друга страна. Това е важна отговорност, тъй като значително допринася за методологичната последователност и по-добрата сравнимост на резултатите между всички страни¹⁰. Националните контактни точки редовно получават актуализирана информация за напредъка на програмата и по-специално те са приканени да предоставят и обратна информация относно националните данни, събрани на всеки етап от операциите. Комисията е благодарна за положените до този момент усилия, но подчертава, че ще е нужно още по-голямо съдействие през 2008 г., за да може да се спази натовареният график на програмата за действие.

Фигура 1: Преглед на проекта – модули и график

През 2008 г. ще бъдат проведени анкетни проучвания в предприятия в целия ЕС, за да се направи оценка на времето и средствата, които те отделят за спазването на тези изисквания. Анкетните проучвания следва да бъдат завършени през лятото на 2008 г.

Програмата за действие ще покаже по-конкретно кои държави-членки са решили да излязат извън рамките на това, което стриктно се изисква от правото на Общността, и на каква цена. Сравнение в такъв мащаб е безпрецедентно и ще спомогне да се идентифицират най-добрите практики по отношение на транспонирането. След това ще бъдат изготвени специални препоръки за широкомащабни мерки за намаляване.

В разгледаните 42 законодателни акта бяха набелязани 344 задължения за информиране на ЕС, като най-голям брой бяха констатирани в приоритетните области годишни счетоводни отчети/дружествено право (75 задължения за информиране) и безопасност на храните (64 задължения за информиране)¹¹.

Предложения за премахване на ненужните административни тежести се събират в рамките на цялата програма и постоянно се обработват от Комисията, заедно с предложенията, изпращани от държавите-членки¹² и от респондентите в онлайн допитването (вж. по-долу). Това ще позволи изготвяне на предложения през цялата година. Където е възможно и в духа на стратегията за електронна Комисия 2006—2010 г.¹³, както и на своята стратегия i-2010¹⁴ за електронно управление в Европа, Комисията ще продължи да намалява административните тежести чрез насърчаване използването на информационни и комуникационни технологии.

Набелязването и измерването в една от най-широкообхватните приоритетни области — дружествено право/годишни счетоводни отчети — се извършва преди останалите приоритетни области¹⁵. Данните от измерванията на държавите-членки посочват, че това е важна област със значителни тежести: следователно едно ранно действие би могло да доведе до значителни ползи на ранен етап. Комисията ще бъде в състояние да представи предложенията в тази област преди лятото на 2008 г. Някои изисквания за докладване относно разделянията и сливанията биха могли да се считат вече за ненужни.

Набелязването на задълженията за информиране (ЗИ) в областта на дружественото право започна в началото на август 2007 г. и приключи през октомври, последвано от набелязване на национални ЗИ, което завърши през ноември. Единните контактни точки предоставиха обратна информация за резултатите от набелязването на национално равнище¹⁶ и измерването започна през декември 2007 г. То ще приключи в началото на 2008 г., така че предварителните резултати ще бъдат готови през февруари 2008 г. Окончателна оценка на резултатите от измерването и списък с препоръки за мерки за намаляване ще бъдат готови до края на март 2008 г.

Първите две фази (набелязването на равнище ЕС и на национално равнище) очертават ситуацията в една изключително сложна област, като се очаква общата тежест в тази приоритетна област да бъде значителна. Осем директиви са идентифицирани като изключително обременяващи, тъй като датират от ранните години на Европейските общности и вероятно съдържат известен брой ЗИ, които от съвременна гледна точка изглеждат остарели, прекалени или дублиращи се. Като цяло осемте директиви съдържат 75 задължения за информиране, като например задължението за предприятията да изготвят и публикуват годишните си счетоводни отчети или задължението при сливане на дружества да се изготвя подробен писмен доклад, в който се представя проектът на реда и условията за сливане и се посочват законовите и икономически основания за него.

75-те задължения за информиране на ЕС могат да бъдат свързани с повече от 2 000 разпоредби за транспониране в 27-те държави-членки. Изглежда съществуват значителни разлики между държавите-членки по отношение на обхвата на допълнителни изисквания за съдържанието, целевата група или честотата на ЗИ, добавени към изискванията, съдържащи се в ЗИ на ЕС.

Въпреки че в момента има само предварителни резултати от измерването, вероятно най-високите разходи (не задължително най-големите тежести) ще бъдат открити в задълженията за информиране относно изготвянето и одита на годишните и консолидираните отчети, както са предвидени в четвъртата и седмата директива за дружественото право¹⁷.

Ранното набелязване и измерване в дружественото право предоставиха допълнителна възможност да се тестват последните постижения в методологичното и ИТ развитие преди преминаването към всеобхватно измерване в другите приоритетни области. Методологичните проблеми, възникнали от работата в пилотната приоритетна област, засягат например разпоредби на ЕС, които изрично дават възможност на държавите-членки да създадат/да не създадат национални ЗИ, и разпоредби на ЕС, които не съдържат ИЗ, но които могат да доведат до създаването на национални ЗИ.

3. Ускорени действия за намаляване на административните тежести

Ключова част от програмата за действие се състои в широкомащабно измерване на административните тежести през 2007—2008 г., което да бъде последвано от значителни по обхват предложения за опростяване. Въпреки това, за да се получат конкретни резултати в краткосрочен план, програмата за действие включва и незабавни мерки, които могат да доведат до значителни ползи чрез технически промени в съществуващите правила. Поради естеството на изискваните промени тези мерки могат да бъдат приети съвсем бързо. Ето защо те се наричат „ускорени действия“.

През 2007 г. бяха предложени десет ускорени действия, които би трябвало да спестят 1,3 милиарда евро на предприятията от ЕС. Комисията възнамерява да представи подобен брой ускорени действия и през 2008 г.

Намерението на Комисията е да продължи да представя предложения за намаляване по два начина: ускорени процедури, при които законодателите са призовани да дадат приоритет на бързо приемане и които ще бъдат последвани от технически промени, и същевременно включване на по-съществените промени в текущата програма за опростяване¹⁸.

През януари 2007 г. Комисията съобщи намерението си да представи 10 ускорени действия¹⁹. Европейският съвет от март 2007 г. изрично призова Съвета и Европейския парламент да „дадат специален приоритет на мерките за незабавно действие, определени в програмата за действие (...), с цел възможно най-скорошното им приемане през 2007 г.“.

Тези ускорени действия са представени в три категории:

• 
  4 изпълнителни мерки, които да бъдат приети от Комисията (процедура за комитология);
  
• 
  1 цялостен пакет, съставен от 2 законодателни предложения, които обхващат 3 действия²⁰;
  
• 
  3 самостоятелни законодателни предложения.
  

Като цяло към 31 декември 2007 г. бяха официално приети 5 от 10-те действия²¹. Тези действия водят до общо спестяване от административни тежести на близо 500 милиона евро. Комисията прие 4-те изпълнителни мерки в рамките на близо шест месеца. Законодателното предложение, описано в предходния параграф, бе одобрено по процедурата за съвместно решение за рекордно време²². Вероятно останалите предложения ще бъдат приети от Европейския парламент и от Съвета през първите месеци на 2008 г.

В общи линии „цялостният“ подход има огромното предимство да изяснява, че целта на едно предложение не е да измени същността на въпросното законодателство, а бързо да намали излишните административни тежести. Въпреки че трябва да се има предвид, че този подход е относително нов, уместно е той да бъде подкрепен в бъдеще.

С цел улесняване въвеждането на техническите мерки за намаляване на административните тежести, е уместно Парламентът и Съветът да въведат специфична ускорена процедура за приемане. Това ще е необходимо, за да се гарантира, че през 2009 г. ще може да бъде постигнат напредък по значителен брой от предложенията за намаляване²³. Избягването на закъснения при тези предложения е от ключово значение, ако ЕС иска да постигне целта за намаляване с 25 % до 2012 г.

В допълнение към своите процедури по вътрешно оценяване и допитване Комисията възнамерява да представи нови ускорени действия през 2008 г. Проблемите при възникването на ненужни административни тежести са идентифицирани въз основа на вътрешно преразглеждане и на предложения, получени от акционери и експерти от държавите-членки. Проблемите, които могат бързо да бъдат разрешени чрез технически мерки, са:

• 
  Операторите, които преработват някои селскостопански продукти, могат да получават производствени субсидии при определени условия; когато субсидиите излизат извън определените граници, тези оператори трябва да отговарят на допълнителни административни изисквания, насочени към предотвратяване на спекулативна преработка; в някои случаи тези изисквания се прилагат дори и когато няма спекулативен риск.
  
• 
  Някои изисквания за нотификация за неавтомобилни превозни съоръжения, например локомотиви, изглежда налагат големи задължения на производителите, като същевременно добавената им стойност не бе доказана дори след години прилагане.
  
• 
  Производителите на някои видове радиооборудване имат значителни разходи, свързани със задължението да нотифицират националните органи на всяка държава-членка за намерението си да пласират продукта на нейния пазар; това и фактът, че информацията, която трябва да се предоставя, варира от една държава-членка до друга, поражда ненужни тежести.
  
• 
  Информацията, предоставяна от голям брой малки предприятия за стоките, които внасят от други държави-членки (Интрастат), изглежда носи малка добавена стойност, що се отнася до статистическата точност, като същевременно налага значителни тежести на тези предприятия.
  
• 
  Промените след пускането на лекарства на пазара на ЕС трябва да следват сложни правила и мобилизират значителни ресурси на дружествата; това особено важи за промените, свързани с опаковането или с адреса на производителя; макар и регулирането на промените да е важно за правилното информиране на пациентите, някои изисквания могат да се окажат неоснователно обременяващи.
  
• 
  Разликата в дефинициите за „летливи органични съединения“ създава объркване и усложнява докладването, въпреки че няма очевидна причина за това.
  
• 
  Риболовните съдове с дължина 24 метра и повече подлежат на прегледи на всеки четири години според някои задължения и на всеки пет години според други; тези разлики в честотата на инспектиране могат да наложат прекомерни тежести на собствениците.
  

• 
  Някои изисквания за публикуване на данни за дружествата изглеждат остарели, като се има предвид развитието на електронната комуникация.
  
• 
  Специфичните условия за преводи и документация при регистриране на филиал също изглеждат прекомерно обременяващи.
  
• 
  Задължението да се поясняват разходите по учредяване и разпределението на чистия оборот в бележките към годишните счетоводни отчети (изисквания за оповестяване) изглежда прекомерно по отношение на малките и средни предприятия.
  

Намаляването на тежестите не е нещо, което Съюзът може или следва да направи сам. В действителност законодателството на Общността се прилага най-вече на равнище държава-членка и засяга предприятията и гражданите. Следователно програмата за действие се нуждае от външна експертиза, така че изцяло да се вземе предвид конкретният опит на заинтересованите страни.

Участието на заинтересовани страни е структурирано около три стълба:

• 
  онлайн допитвания на 22-та официални езика на ЕС;
  
• 
  местни семинари с предприятията в държавите-членки;
  
• 
  Група на високо равнище от независими заинтересовани страни относно административните тежести
  

На 21 септември 2007 г. Комисията създаде уебсайт, изграден върху най-добрите практики от подобни уебсайтове в някои държави-членки, насочен към събиране на предложения от предприятията и гражданите за намаляване на административните тежести в законодателството на ЕС в цялата програма за действие. Уебсайтът е достъпен на 22 официални езика на ЕС на адрес:

Изградено върху добрите практики на равнище държава-членка, онлайн допитването е създадено, за да даде възможност на предприятията от ЕС да изразят опасенията си директно пред Европейската комисия. Уебсайтът е насочен към събиране на конкретна информация за проблеми и на конкретни предложения, свързани с административните тежести.

Преглед на получените до този момент мнения е представен в приложение 5. Първият тримесечен доклад, който ги представя, ще бъде публикуван през януари 2008 г. на адрес
http://ec.europa.eu/enterprise/admin-burdens-reduction/reports_en.htm и, като се има предвид, че те често обхващат и национални мерки, също ще бъде предмет на оживен дебат с държавите-членки.

4.2. Семинари в държавите-членки

През първата половина на 2008 г. ще се проведат семинари и конференции с предприятия от всички държави-членки, за да се повиши информираността за програмата и да се получат коментари или предложения. В края на 2008 г. и след това ще бъде организирана друга серия от събития, за да се даде гласност на резултатите. Повече информация за тези инициативи ще бъде налична на уебсайта на Комисията, предназначен за административните тежести²⁵.

На 31 август 2007 г. Комисията реши да създаде група на високо равнище от независими заинтересовани страни относно административните тежести²⁶. Тази група е с тригодишен мандат²⁷ и ще бъде финансирана като част от пилотния проект, финансиран благодарение на изменение на бюджета на ЕС, гласувано от Европейския парламент.

На 13 септември 2007 г. Комисията назначи д-р Stoiber, бившият министър-председател на Бавария, за председател на групата на високо равнище, поради неговите дългогодишни усилия за подобряване на законодателството в Бавария, Германия и Европа. Комисията покани представителни организации от ЕС да номинират кандидати. След внимателно разглеждане и задълбочени консултации с д-р Stoiber Комисията назначи останалите 14 членове на групата на 23 ноември. Сред тях са лидерите на редица организации, отговарящи за борба с ненужната бюрокрация на равнището на държавите-членки, представители на индустрията, малките и средни предприятия (МСП) и екологичните и потребителски организации, като всички те имат опит от първа ръка в областта на по-доброто регулиране²⁸.

Групата на високо равнище съветва Комисията във връзка с изпълнението на програмата за действие и отправя препоръки във връзка с мерките за административните тежести. Заседанието за учредяването ѝ се състоя на 17 януари 2008 г. Комисията ще вземе изцяло тези препоръки предвид, преди да представи предложенията си, предназначени да намалят административните тежести.

Европейският съвет от март 2007 г. прие предложената цел за административните тежести, произтичащи от ЕС, и прикани държавите-членки да определят „също толкова амбициозни свои национални цели в сферите си на компетентност до 2008 г.“ ²⁹. Ако Европейските институции са предприели стъпки за намаляване на административните тежести на ЕС (-25 % от административните тежести, произтичащи от законодателството на Общността и националното му транспониране до 2012 г.), то допълнителни усилия трябва да бъдат положени на равнище държава-членка.

През декември 2007 г. 6 държави-членки завършиха основно измерване на задълженията за информиране на национално равнище (Австрия, Чешката република, Дания, Германия, Нидерландия и Обединеното кралство). Други държави-членки са провели частични измервания и/или планират да предприемат цялостно измерване.

Дванадесет държави-членки са определили цел за намаляване, като повечето от тях са се спрели на 25 %, тоест сравнително амбициозна цел, съпоставима с определената на равнище ЕС³⁰.

Европейският парламент и Съветът се приканват да:

• 
  довършат процеса на вземане на решение във връзка с оставащите за разглеждане предложения на Европейската комисия за намаляване на административните тежести преди Европейския съвет през март 2008 г.;
  
• 
  дадат приоритет на ускорените предложения, които ще направи Европейската комисия през 2008 г., за да намали административните тежести, както и на свързаните предложения за опростяване, които значително ще допринесат за намаляване на административните тежести в области като селско стопанство, дружествено право и финансови услуги;
  
• 
  въведат подходящи работни методи, за да ускорят процеса на приемане на мерки за опростяване, както е предвидено в междуинституционалното споразумение за по-добро законотворчество от 2003 г.
  

• 
  представят националните си цели на пролетната сесия на Европейския съвет през 2008 г.;
  
• 
  вземат предвид констатациите на програмата за действие при намаляване на тежестите, произтичащи от транспониране и прилагане на законодателството на ЕС.
  

Програмата за действие е в процес на развитие. Изпълнението ѝ през 2007 г. изведе на преден план няколко ключови проблема. Активното включване на всички заинтересовани страни е необходимост. Ако предприятията искат да се възползват максимално от мащабното намаляване на административните тежести, от съществено значение е държавите-членки да продължат да полагат усилия в тази посока на национално равнище. По-специално, задължително е държавите-членки да приемат също толкова амбициозни национални цели, колкото целта на ЕС до 2008 г., както това бе посочено на пролетната сесия на Европейския съвет през 2007 г. В същия ред на мисли законодателите на ЕС следва да имат предвид искането на Европейския съвет да се отдаде приоритет на приемането на ускорените действия, представени от Европейската комисия.

Belgium has done partial measurement in a number of unspecified areas. Cyprus, Greece, Luxembourg and Malta announced their intention to conduct partial measurements (to be determined). France announced that the mapping of all Information Obligations should be completed in March 2008.

Full baseline measurement means that all information obligations in the sector have been identified and quantified. Partial measurement means that some legal texts in the sector have been identified and quantified.

Annex 3: National targets for the reduction of administrative burdens as of end 2007



Annex 4: Fast Track Actions presented in 2007 - State of play on 15 January 2008

Dr Edmund Stoiber

Chair of the High Level Group of Independent Stakeholders on Administrative Burdens. Former Minister-President of Bavaria.

Mr Roland Berger

CEO of Roland Berger Strategy Consultants GmbH.

Mr Gabriel Côrte-Real Goucha

General Counsel of the Mirpuri Investments Group (a group of companies in Portugal and abroad which includes airlines, airport management, handling, real estates, a bank, etc.). Vice President for Institutional and International Relations of PME Portugal (an Association of SMEs). Representative of PME Portugal in the Commission for “Desformalização” of the Ministry of Justice. Nominated by European Small Business Alliance (ESBA).

Ms Annika Fritsch

Specialist taxes and corporate law and coordinator of Better Regulations at Företagarna, the Swedish Federation of Private Enterprises. Nominated by European Association of Craft, Small and Medium-sized Enterprises (UEAPME).

Mr Rick Haythornthwaite

Chairman of the “Better Regulation Commission” providing independent advice to the UK government, from business and other external stakeholders, about new regulatory proposals and about the Government's overall regulatory performance.

Mr John Hontelez

Secretary General of European Environmental Bureau (EEB), the largest european federation of environmental citizens organisations aiming for effective european environmental and sustainable development policies and with an active role in Better Regulation, Impact Assessment, better enforcement and Lisbon Process. Nominated by European Environmental Bureau (EEB).

Mr Riccardo Illy

President of the Region Friuli-Venezia-Giulia and President of the Assembly of European Regions.

Mr Robin Lindschoten

Chairman of the Dutch Advisory Board on Administrative Burdens (Actal) since May 2000.

Dr Johannes Ludewig

Executive Director of the Community of European Railway and Infrastructure Companies (CER); Chairman of the German “Nationaler Normenkontrollrat” (National Regulatory Control Council). Nominated by BusinessEurope.

Mr Candido Mendez

Secretary General of the UGT-E (Unión General de Trabajadores- Espana) and former President of ETUC. Nominated by European Trade Union Confederation (ETUC)

Mr Jim Murray

Director of BEUC, the European Consumers Organisation (Brussels). Previously Director of the Office of Consumer Affairs and Fair Trade in Ireland. Nominated by Bureau Européen des Unions de Consommateurs (BEUC).

Mr Pierre Pere Padrosa

Vice President of IRU (International Road Transports Union). President and Vice President of various Transports Federations. Nominated by International Road Transport Union (IRU).

Mr Pekka Pesonen

Secretary General of “Committee of Professional Agricultural Organisations in the European Union” (COPA) & “General Confederation of Agricultural Co-operatives in the European Union” (COGECA). State Secretary - Finnish Ministry of Agriculture and Forestry. Formerly dairy and livestock advisor in Brussels; employee with by Valio Ltd, Finnish dairy company. M.Sc.Agric. at Helsinki University. Nominated by Copa & Cogeca.

Mr Jacques Potdevin

Certified public accountant and auditor. Chairman of Jacques Potdevin & Associés (JPA Paris), CEO of JPA International and JPA Consulting International (network of certified public accountants and auditors representing 130 member firms in 41 countries). Senior lecturer to the French Business School HEC (hautes etudes commerciales). Nominated by European Federation of Accountants (FEE).

Mr Pavel Telicka