Доклад за напредъка по установяване на подходящи връзки между ес и Европейската космическа агенция (ека)

Отношенията между Европейския съюз и Европейската космическа агенция (ЕКА) бяха обект на дългогодишни политически дискусии и един от практическите резултати от тях беше рамковото споразумение ЕС—ЕКА¹, което е в сила от май 2004 г. Договорът от Лисабон² даде нов тласък на тези дискусии чрез засилване на политическото измерение на свързаните с космическото пространство въпроси в ЕС, като в него се посочва, че ЕС „установява всички подходящи връзки с Европейската космическа агенция“.

Европейската комисия разгледа този въпрос в две последователни съобщения. В своето съобщение от април 2011 г. „Към космическа стратегия на Европейския съюз в услуга на гражданите“³ Комисията изрази становището, че ЕКА „следва да продължи своя път в посока към модел на организация, позволяващ едновременното съществуване в една и съща структура на военни и граждански програми, от една страна, и на междуправителствено и съюзно измерение, от друга“ и също така следва да „продължи сближаването си със Съюза и, в зависимост от нуждите, ще продължи да се сдобива с управленски структури, предназначени изключително за програми на Съюза“. Освен това в съобщението „Установяване на подходящи връзки между ЕС и ЕКА“⁴ , което Комисията прие през ноември 2012 г., се посочва, че „необходимостта от по-голяма оперативна ефективност, симетричност по въпросите, свързани със сигурността и отбраната, политическа координация и отговорност може да бъде удовлетворена в дългосрочен план чрез сближаването на ЕКА и Европейския съюз. Комисията счита, че за тази дългосрочна цел трябва да се определи ясен краен срок в периода между 2020 г. и 2025 г.“.

В своите заключения от 18 февруари 2013 г.⁵ Съветът на ЕС отчете, че може да има нужда „от преглед и засилване на действащите връзки между ЕС и ЕКА с оглед на промените в политическия контекст, нарастващата роля на ЕС в областта на космическото пространство, предизвикателствата за конкурентоспособността, пред които е изправен този сектор, и нарастващото значение за обществото на дейностите в областта на космическото пространство“. Съветът също така отчете, че „в настоящия си вид Рамковото споразумение и неговите разпоредби за управление вече не представлява най-подходящата рамка за осигуряване на ефективна и ефикасна европейска космическа политика, при която съответните компетенции на ЕС и на ЕКА се използват по оптимален и съгласуван начин“. Съветът прикани „Европейската комисия да работи с генералния директор на ЕКА и в тясно сътрудничество със съответните държави — членки на ЕС и ЕКА... за осигуряване на съгласуваност, сближаване и допълване, така че на основата на съвместен анализ да бъдат изготвени съвместни предложения за решения за по-нататъшното развитие на отношенията ЕС—ЕКА, които да бъдат взети от съответните органи до 2014 г.“⁶.

Нарастващото финансово участие на ЕС в областта на космическите дейности допълнително засилва аргументите в полза на идеята, че трябва да се обърне внимание на развитието на отношенията между ЕС и ЕКА. В новата многогодишна финансова рамка за периода 2014—2020 г. ЕС отделя близо 12 млрд. EUR за мащабни европейски космически програми като „Галилео“, EGNOS и „Коперник“, както и за дейности, свързани с космически изследвания по програмата „Хоризонт 2020“. По този начин инвестициите са над два пъти по-големи в сравнение с предходния период на финансово планиране и това показва нарастващото значение, което ЕС придава на космическите дейности за преодоляване на икономическите и социалните предизвикателства пред Съюза и държавите членки.

Понастоящем ЕС делегира на ЕКА голяма част (около 75 %) от бюджета си за космическия сектор. В съответствие с това ЕС е най-големият спонсор на ЕКА и основен институционален източник на финансиране за космическите дейности в Европа. Размерът на бюджета на ЕС, делегиран на ЕКА за следващия седемгодишен период, ще надхвърли индивидуалните вноски на всички държави — членки на ЕКА.

Управляваните от ЕКА средства, които ЕС предоставя, са обхванати от Финансовия регламент на ЕС. От гледна точка на Комисията, която продължава да носи общата политическа отговорност за реализирането на космическите програми на ЕС, съществува необходимост от механизми, които да гарантират, че дейностите, поверени на ЕКА, водят до очакваните резултати и че те се провеждат и управляват по най-ефективен, ефикасен и отговорен начин, при стриктно спазване на правилата и процедурите на ЕС и в контекст, сходен с контекста на ЕС. Този възглед беше одобрен от съзаконодателя в новия регламент за програмата „Галилео“⁷. Както се посочва в съобщението от ноември 2012 г., Европейската комисия се стреми да установи такива отношения с ЕКА, които да доведат до „по-голяма оперативна ефективност, симетричност по въпросите, свързани със сигурността и отбраната, политическа координация и отговорност“⁸.

От своя страна ЕКА започна да обмисля по-нататъшното развитие на агенцията. Както е посочено в политическата декларация⁹, приета от Съвета на ЕКА на министерско равнище на 20 ноември 2012 г., за това развитие следва да се използват напълно и да се обхванат, наред с други неща, „компетенциите на ЕС в областта на космическото пространство, за да се гарантират резултати от дейността на ЕКА и така да се осигури ефективно управление на финансираните от ЕС програмите съгласно правилата на ЕС“. Държавите — членки на ЕКА, възложиха мандат на генералния директор на ЕКА „да работи с Европейската комисия с цел да се изготви съвместен анализ на ситуацията в европейския космически сектор и обща визия за неговото развитие, насочена към изграждане на съгласуваност, сближаване и взаимно допълване между отделните участници“.

Именно в този контекст Комисията извърши предварителна оценка на четири варианта за развитието на отношенията между ЕС и ЕКА и вероятните резултати по отношение на разходите, ползите и институционалните и правните последици. В настоящия доклад се представя актуалното състояние на процеса на проучване в рамките на Комисията и възможните следващи стъпки. Докладът представлява първият етап от поддържането на открити и прозрачни процеси на анализ и проучване, както и дискусии с държавите членки и с генералния директор на ЕКА, които следва да доведат до съгласувани и взаимно приемливи заключения между ЕС, ЕКА и държавите членки към края на 2014 г. и началото на 2015 г. Голяма част от предварителната оценка, представена в настоящия доклад за напредъка, се основава на резултатите от външно техническо проучване¹⁰, което осигури някои полезни елементи за анализ.

Службите на Комисията поддържат контакти с генералния директор на ЕКА, за да се осигури координация и съгласуваност на анализите и вариантите, обмисляни от двете страни, въпреки че отправните точки и критериите за оценка могат да бъдат различни за всяка организация. По време на тази подготвителна фаза Комисията също така поддържа диалог с представители на държавите членки на експертно равнище чрез своята експертна група по космическа политика.

В съобщението на Комисията от ноември 2012 г. бяха установени пет структурни проблема в отношенията между ЕС и ЕКА, които представляват отправна точка за анализа. Тези проблеми включват разликите във финансовите правила, асиметричното членство, асиметрията в областта на сигурността и отбраната, липсата на механизми за координация на политиката, както и липсващото ниво в рамките на ЕКА за политическа отчетност пред Европейския парламент. Извършеният от външния консултант анализ показва, че тези проблеми водят до слабости с различна интензивност и въздействие. Например:

• 
  Несъответствието между финансовите правила и отделните процедури увеличава времето за подготовка при вземането на решение. Това може да доведе до допълнителни разходи по програмите и да повлияе на резултатите на цялата система, особено когато дейностите са част от т. нар. „критичен път“ за осъществяването на програмите¹¹. Например настоящият подход за възлагане на обществени поръчки създава необходимост от множество стъпки за валидиране (за коригиране на недостатъци или допълване и подобряване на досиетата, когато е необходимо), които могат да доведат до по-дълги срокове за вземане на решения.
  
• 
  Според доклада на външния консултант асиметричното членство не е било толкова проблематично досега, но все пак може да създаде проблеми в бъдеще. Например могат да възникнат рискове в резултат от ограничените възможности да се въздейства върху държавите, които не са членки на ЕС, с цел да изпълняват задължението за лоялност към програмите на ЕС, в които участват. Това евентуално би могло да доведе до продажба на чувствителни технологии на трети държави. Освен това държавите, които не са членки на ЕС, биха могли да блокират важни решения, засягащи бъдещето на програмите на ЕС (като изстрелване на спътници или прехвърляне на собственост върху активи), поради различните правила за гласуване в рамките на междуправителствената система на ЕКА.
  
• 
  Асиметрията в областта на сигурността и отбраната също може да доведе до проблеми. Потенциалната продажба на чувствителни технологии на трети държави би могла да създаде стратегически проблеми за сигурността в ЕС. Боравенето с класифицирана информация на ЕС може да повиши нивото на сложност във връзка с управление на програми в рамките на ЕКА. За някои чувствителни позиции, свързани със сигурността, може да се наложи ЕКА да наема само граждани на ЕС с необходимото ниво на акредитация в сферата на сигурността.
  
• 
  Липсата на механизми за координация на политиката означава, че програмите не са надлежно съгласувани, така че да подкрепят по-широкообхватни цели на политиката на Съюза. Целите на промишлената политика на ЕКА могат да се различават от целите на ЕС за предоставяне на услуги. Механизмите, предвидени в съществуващото рамково споразумение между ЕС и ЕКА, не се възприемат като ефективен инструмент за такава координация. Настоящата рамка не предвижда изрични механизми за съгласувано вземане на решения. Поради това политиките са съгласувани само на равнище програма чрез механизми, които трябва да бъдат договаряни за всяка отделна програма, което отнема време. Тази липса на специфични механизми за координация на политиката може да доведе до забавяне в стартирането на програми.
  
• 
  Въпросът за политическата и финансовата отчетност пред Европейския парламент е от съществено значение предвид размера на финансирането от ЕС, с което борави ЕКА, и неговата важна роля за изпълнението на програмите. В качеството си на отговорната институция за изпълнението на бюджета съгласно член 317 от Договора за функционирането на Европейския съюз, Европейската комисия носи пълната отговорност за отчитане пред Европейския парламент и Съвета на Европейския съюз за всички забавяния или превишаване на разходите във връзка с водещи програми на ЕС, докато ЕКА оперативно управлява тези програми от името на Комисията чрез споразумения за делегиране. Тъй като Комисията поема крайния риск за проекта, това намалява стимулите за ЕКА да изпълни програмите навреме, да спази целевите разходи и да насочи вниманието си към целите на политиката и потребителите. При съфинансирани програми ЕС може да въздейства само отчасти на техническите решения, които ЕКА взема. Ако първоначалните фази на космическа програма се финансират само от ЕКА, за Комисията може да се окаже трудно да гарантира в по-нататъшните етапи на програмата, че средствата на ЕС се използват за осъществяване на неговите политики.
  

В съобщението от ноември 2012 г. Европейската комисия описа четири варианта за по-нататъшно развитие на отношенията между ЕС и ЕКА към крайната цел на сближаване. Макар че тези варианти не представляват изчерпателен списък, те са вариантите, които Комисията определи като най-прагматични и осъществими с оглед преодоляване на структурните ограничения в сегашните взаимоотношения между ЕС и ЕКА. Генералният директор на ЕКА оценява същите варианти, което гарантира необходимото ниво на съгласуваност между двата паралелни процеса. Четирите варианта са представени във възходящ ред, като в първия вариант се предвиждат подобрения без промяна в настоящата правна рамка на отношенията между ЕС и ЕКА, а в последния вариант ЕКА ще престане да съществува като междуправителствена организация и ще се превърне в агенция на ЕС.

Ситуацията остава непроменена при условията на съществуващото Рамково споразумение между ЕС и ЕКА. ЕС и ЕКА остават два отделни субекта без ефективни механизми, които да осигурят по-голяма степен на съгласуваност и координация. ЕС ще съфинансира някои космически програми заедно с ЕКА и/или изцяло ще финансира други, чието изпълнение ще бъде делегирано на ЕКА. Програмите ще бъдат разработвани въз основа на конкретни споразумения, при които ще се преговаря по всяка отделна фаза и ще се използват общите налични инструменти съгласно финансовите регламенти на ЕС. Целите на политиката и на мисиите ще се определят от ЕС и ЕКА в съответствие с техните отделни институционални рамки.

ЕС и ЕКА остават два отделни субекта, но взаимодействието помежду им се приспособява въз основа на изменения на съществуващото Рамково споразумение между ЕС и ЕКА и усъвършенстване на споразуменията за делегиране. Целите на политиката и на мисиите ще се определят съвместно от ЕС и ЕКА и координацията ще се гарантира чрез разработване на ново рамково споразумение. Това споразумение ще бъде прието от Съвета на ЕКА и Съвета на ЕС със съгласието на Европейския парламент. При изпълнението на програмите ЕКА ще продължи да развива вътрешно капацитет за справяне с разликите между двата финансови режима (на ЕС и на ЕКА) и ще работи за постепенното съгласуване на своите счетоводни процедури, процедури за вътрешен контрол и одит със съответните правила на ЕС. Новото споразумение ще съдържа конкретни механизми за координация.

Не съществува вече прието определение на този „стълб на ЕС“ в ЕКА. Въпреки това от съобщенията на Комисията следва, че този стълб следва да бъде стъпка към „по-голяма оперативна ефективност, симетричност по въпросите, свързани със сигурността и отбраната, политическа координация и отговорност“¹² и създаване на „контекст, сходен с контекста на ЕС“¹³.

При определянето на този вариант бе следван прагматичен подход, като отправната точка бяха проблемите, които трябва да се решат, за да се определи вариантът в неговия идеален вид и след това бе проучен правният инструмент за неговото изпълнение. Счита се, че е от съществено значение „стълбът на ЕС“ да бъде проектиран така, че да работи съгласно правилата на ЕС. Това ще позволи да се реши проблемът с несъответствието между финансовите правила. В рамките на „стълба на ЕС“, който ще функционира като „контекст, сходен с контекста на ЕС“, няма да възникват проблеми, свързани с асиметрия на членството.

„Стълбът на ЕС“ ще бъде „разположен“ в рамките на ЕКА, включително физически в помещенията на ЕКА, и ще може да обединява някои услуги, които са общи за „стълба на ЕС“ и междуправителствената ЕКА.

Създаването на „стълб на ЕС“ в рамките на ЕКА няма да засегне функционирането на останалите звена на междуправителствената ЕКА в настоящия ѝ вид. Този вариант би изисквал по-задълбочен анализ на правните и институционалните аспекти, по-специално по отношение на политическите процедури за отчетност и освобождаване от отговорност. На последно място, прагматичният подход, описан по-горе, следва да се прилага в пълно съответствие с приложимите финансовите правила и по-специално бюджетните принципи, заложени във Финансовия регламент¹⁴.

3.4. Вариант 4: ЕКА става агенция на ЕС, като същевременно се запазват някои от нейните междуправителствени функции

При този вариант ЕКА става агенция на ЕС. Тази космическа агенция на Европейския съюз ще запази някои съществуващи структури, за да се улесни междуправителственото сътрудничество (т.е. незадължителни програми, различни от програмите на ЕС, които се финансират пряко от държавите членки извън рамките на бюджета на ЕС). Агенцията ще бъде обхваната от правната уредба на ЕС и ще се ръководи съгласно правилата на ЕС.

Четирите описани варианта способстват за преодоляване в различна степен на ограниченията в настоящите отношения между ЕС и ЕКА и имат различни предимства и недостатъци. Усилията, необходими за изпълнение на всеки един от вариантите, също се различават значително.

Вариантите бяха оценени в две основни насоки: i) тяхната „ефективност“, която се разбира като способност за решаване на определените понастоящем структурни проблеми и оперативни слабости, както и постигнатите икономии на разходите за персонал и въздействието върху времето за вземането на решения, и ii) „разходите“, свързани с вариантите, които се оценяват от гледна точка на това доколко е лесно да се осъществят необходимите законодателни изменения, както и очакваната скорост на изпълнение. Вариантите бяха класирани въз основа на тези критерии.

Качественият анализ на способността на вариантите за преодоляване на проблемите с установените структурни ограничения показва, че при вариант 1 не се преодолява нито едно от ограниченията на структурно ниво; вариант 2 съдържа решения за някои от тези ограничения, но само до известна степен; докато варианти 3 и 4 преодоляват ограниченията в най-голяма степен (пълно преодоляване при вариант 4 и почти пълно преодоляване при вариант 3). По-специално:

• 
  При вариант 4 и вариант 3 се преодолява почти напълно несъответствието между финансовите правила. Вариант 2 намалява разминаването до голяма степен, но не успява да създаде същата степен на увереност в прилагането на финансовите процедури, които са равностойни на прилаганите от ЕС.
  
• 
  Проблемът с асиметрията на членството се решава до голяма степен във вариантите, в които ЕКА става агенция на ЕС и при въвеждането на „стълб на ЕС“ в EКА. Подобреното сътрудничество при запазване на статуквото коригира този проблем в много по-малка степен.
  
• 
  Проблемът с асиметрията в областта на сигурността и отбраната се смекчава в еднакво голяма степен при варианти 3 и 4 и се коригира в ограничена степен при вариант 2. Заплахата от продажба на чувствителни технологии продължава да бъде проблем във всички варианти, въпреки че възможностите за въздействие върху държавите членки са по-големи при варианти 3 и 4.
  
• 
  Липсата на механизми за координация на политиката е решена почти изцяло при вариант 4 и до известна степен при варианти 3 и 2. Координацията на политиката и съгласуването на целите на промишлената политика ще се увеличат със сближаването между ЕКА и ЕС. Съгласуваното вземане на решения се очаква да остане проблем, освен ако ЕКА стане агенция на ЕС.
  

Що се отнася до законодателните изменения, които ще бъдат необходими за осъществяване на различните варианти, в анализа се заключава, че вариант 2 ще бъде сравнително лесен за изпълнение. Вариант 2 ще изисква или изменения на настоящото Рамковото споразумение между ЕС и ЕКА, или ново споразумение. Комисията е на мнение, че вариант 3 ще изисква законодателен акт на ЕС, в който, наред с другото, трябва да се определят задачите, структурата и финансовите изисквания на „стълба на ЕС“, което подлежи на подробен количествен анализ на разходите и ползите, както и оценка на сложните институционални и правни последици от този вариант, включително евентуални изменения в правната рамка на ЕКА.

Вариант 4 изглежда е по-сложен. При този вариант ЕКА ще престане да съществува като междуправителствена организация, след което ще последва създаването на агенция на ЕС. Следва да бъдат приети правилник за длъжностните лица (включително преходни разпоредби) и финансов правилник на новата агенция. Този вариант се счита за най-трудно осъществим, тъй като предполага всеобхватен процес на изпълнение и изисква политически консенсус, какъвто вероятно ще е трудно да се постигне в обозримото бъдеще.

Въз основа на комбинация от различни критерии за оценка фигурата по-долу показва предварителна схема на вариантите от гледна точка на компромиса между „разходи“ и „ефективност“. Тъй като разгледаните варианти не се изключват взаимно, могат да се проучат множество варианти в зависимост от определения срок.

Фигура: Предварително класиране на вариантите на база разходна ефективност

Източник: Roland Berger Strategy Consultants, „Evolution of EU-ESA relations: Cost/benefit assessment of options“ („Развитие на отношенията между ЕС и ЕКА: Оценка на разходите и ползите от вариантите“)

Целта на отделните елементи от представения по-горе анализ е да се представят отделните варианти и тяхната способност да намалят структурните проблеми и да доведат до подобрения в сегашната структура на отношенията между ЕС и ЕКА. На този етап обаче тези елементи не са достатъчни, за да оправдаят категоричен избор измежду вариантите.

Според външното проучване „създаването на специална структура в рамките на ЕКА... в средносрочен план предлага най-добрия компромис между очакваната ефективност и леснина за изпълнение“. Комисията одобрява този вариант, който трябва да бъде допълнително анализиран и обсъден с ЕКА, за да се направи пълна оценка на въздействието му върху правните, техническите и човешките ресурси. Предимството на този вариант е, че ще се запази междуправителствената структура на ЕКА, като същевременно ще се създаде подходяща рамка за управление на финансовите ресурси, предоставени от ЕС.

Макар че вариант 3 може би представлява по-добър начин за справяне със структурните проблеми в отношенията между ЕС и ЕКА, вариант 2 (преразглеждането на съществуващото Рамково споразумение) следва да бъде проучен паралелно с вариант 3.

Освен това трябва да се подчертае, че както се посочва в съобщението от ноември 2012 г., споразуменията за делегиране са допринесли за сближаването между ЕС и Европейската космическа агенция и могат да осъществят допълнителен принос за подобряването на оперативната ефективност и работните взаимоотношения между ЕС и ЕКА по отношение на участието на последната в изпълнението на програмите „Галилей“ и „Коперник“. Поради това варианти 2 и 3 следва да бъдат проучени в контекста на подобренията в работните договорености между ЕС и ЕКА, които могат да бъдат постигнати чрез такива споразумения за делегиране.

Комисията счита, че вариантът, който ще бъде избран за постигане на напредък, следва да генерира добавена стойност и за двете организации, ЕС и ЕКА, и да избягва „размиване“ на отговорностите. Избраното решение следва да бъде прагматично и да се избегне т. нар. „подход на големия взрив“, но същевременно да осигурява стабилна и устойчива (правна) основа, върху която тези отношения могат да се развиват в дългосрочен план в перспективата към 2020 г. и след това, при пълно спазване на приложимите финансови правила и по-специално на бюджетните принципи, заложени във Финансовия регламент. Следва внимателно да се оценени въздействието върху текущите програми с цел да се намали потенциалният риск от прекъсване.

Настоящият документ представлява стъпка в отговора на Комисията на поканата от Съвета (отправена в заключенията му от февруари 2013 г.) да изготви предложения за по-нататъшното развитие на отношенията между ЕС и ЕКА. Въз основа на тази първоначална оценка Европейската комисия ще засили дискусиите с държавите членки и с генералния директор на ЕКА с оглед допълнително прецизиране на регулаторните и техническите анализи на вариантите, за да се стигне до съгласувани предложения от страна на Комисията от една страна и генералния директор на ЕКА от друга страна, като крайната цел е един хармонизиран подход за определяне на бъдещата рамка на отношенията между двете организации.

От ЕКА се очаква да вземе решение за развитието на Агенцията по време на заседанието на Съвета на ЕКА на министерско равнище през декември 2014 г.

От страна на ЕС целта на настоящия документ е да осигури информация за дискусията в Съвета, за да се договори политическата ориентация за следващите стъпки, които трябва да се предприемат в тясно сътрудничество с генералния директор на ЕКА. В зависимост от резултата от тези обсъждания, текущия диалог с ЕКА, както и с оглед на допълнителния вътрешен анализ на вариантите, Комисията може да изготви конкретни предложения за промяна на сегашната рамка на отношенията между ЕС и ЕКА към края на 2014 г. и началото на 2015 г.

Документът не засяга евентуални бъдещи предложения на Комисията, които ще се основават на и ще се придружават от цялостна оценка на въздействието, в която ще се описват по-подробно и ще се определят количествено ефектите най-малко на варианти 2 и 3. По-специално е нужна допълнителна работа за оценяване на вариантите от гледна точка на ефективността на координацията и прилагането на политиките, както и въздействието от комплексното влияние на ЕС и ЕКА върху общите политически цели на ЕС (например стратегическото значение на космическото пространство за Европа, приноса на космическите дейности за преодоляване на обществените предизвикателства и конкурентоспособността на космическата промишленост на ЕС). Анализът също така следва да включва елементи на далновидност по отношение на дългосрочни технологични, промишлени и икономически развития, както и потенциални глобални тенденции, които биха могли да окажат влияние върху отношенията между ЕС и ЕКА.