Духомир Минев Европейска анти-бедност мрежа България

Представените идеи са съобразени също с участието на Софийска Община в инициативата “Включващи градове за Европа”, която е партньорство между Комисията и EUROCTIES.

Според Комисията стратегията за активно включване се състои от три компонента:

• 
  достатъчна подкрепа за дохода
  
• 
  включващи трудови пазари
  
• 
  достъп до качествени услуги
  

• 
  Услугите сами по себе си не са достатъчни за активно включване – ако липсват другите два компонента. Каквито и да са услугите те не могат сами да генерират активно социално включване.
  
• 
  Различните социални услуги имат различна степен на влияние върху активното включване. Следователно, и различните набори (състави, спектри) от социални услуги имат различен капацитет да генерират социално включване.
  

Проектът, който изпълнихме с подкрепата на Софийска община ни води до следния извод: най-силно положително въздействие за активно включване оказват онези социални услуги, които съдържат в себе си или по-точно – оказват пряко и силно влияние върху първите два компонента на стратегията за активно включване. С други думи, това са социалните услуги, които най-много:

• 
  оказват подкрепа за дохода
  
• 
  съдействат за включващи трудови пазари и включване на индивидите, които са изключени от тях.
  

А) Услугите, които по някакъв начин подкрепят пряко дохода са важни защото такава подкрепа е фундаментален проблем в областта на социалните услуги и активното включване едновременно. При липса на адекватен доход не могат да се ползват услугите, а когато липсват клиенти не може да се развива и предлагането на услугите. Прави са изследователите, когато пишат – “Бедността или недостигът на средства се посочва като основна причина, затрудняваща ползването на социални услуги”. (Това изследване е представено на сайта на Общината). Ако не се отстрани или смекчи тази бариера въобще не може да се говори за развитие на социални услуги и то услуги, които съдействат за активно включване.

Б) Услуги, които съдействат за включващи трудови пазари (което е и косвена подкрепа за дохода). На първо място, това са услугите, създаващи работни места, специално за хора, които нямат достъп до обикновения, формален трудов пазар (хора с увреждания). Ключовата дума е социално предприятие. Другата ключова дума е система (съвкупност) от социални предприятия, което просто означава – социална икономика.

В) Друг вид социални услуги са тези, подкрепящи заемането на работно място (достъпа до работно място) за всички хора (например, услугите - образование, квалификация, услугите - детски градини, а също услугите – грижи за друг член на семейството, който се нуждае от постоянно присъствие и помощи).

Г) Последния вид социални услуги може да се нарекат “пасивни” социални услуги – те не подкрепят дохода, не подкрепят или са слабо свързани и със заемането на работно място. Това са услуги за ежедневни, социални и здравни потребности на индивиди, които са много отдалечени от трудовия пазар, нямат шансове да се включат в него и се нуждаят от постоянни грижи и помощ. Такива услуги може да се разглеждат като косвена подкрепа за включване в трудовия пазар, само ако трудоспособен член на семейството се възползва от тях, за да се освободи от задължения и да излезе на трудовия пазар. Те може да се разглеждат и като подкрепа за дохода, ако намаляват разходите по други форми за такива услуги (например домашен патронаж, вместо домашна прислужница).

Има основания да се счита че тази структура подрежда социалните услуги по силата на включващото им въздействие.

Самите изключени лица изглежда долавят различния потенциал за активно включване на различните видове услуги, защото изследванията показват, че потребителите (реални и потенциални) на услугите ранжират своите потребности от социални услуги приблизително по същия ред, по който бяха подредени по-горе.

Първото потвърждение е от споменатото изследване от октомври 2008 (на сайта на Общината), което ясно показва – хората предпочитат пряка подкрепа за дохода.

Изследването на нагласите и потребностите на отделните целеви групи стига до основния извод, че “гражданите демонстрират много по-голяма склонност да усвояват финансови средства под формата на социални помощи и различни форми на подпомагане, отколкото да ползват социални услуги. Интересът на потребителите е насочен предимно към усвояване на социални помощи, различни надбавки и други социални придобивки, които имат чисто финансови измерения и пряко или косвено се включват в техния индивидуален или семеен бюджет. Потребителите споделят мнението, че всички разходи по финансирането на социалните услуги следва да бъдат за сметка на публични средства и не са мотивирани да заплащат такси за услугите”.

Второ, осъщественият от нас проект води до същият извод. Нещо повече, ние бихме добавили, че потребностите на хората от социални услуги, следват горната ранжировка на различните групи социални услуги.

Освен потребността от подкрепа за дохода (първия стълб на активното включване) проектът ясно очерта например, потребност от работни места, създаващи “трудови ниши” за хора с увреждания и въобще за маргинализирани групи, които имат малки шансове за обикновения трудов пазар. С други думи – очерта се потребност от социални предприятия и – в по-широк план – от развитие на социална икономика. Очерта се и потребност от услуги, подкрепящи заемането на работни места – например детски градини. Особено силно бяха подчертани и други потребности подкрепяща заемането на работни места (включването в трудовия пазар) – всъщност, става дума за цял спектър потребности от образователни услуги, адаптирани към спецификата на различни уязвими и изключени групи. Впрочем, бе изразена особено силна тревога от диференциацията и влошаването на образованието.

Имайки предвид горното можем да считаме, че в груби линии е очертана една моделна структура на социалните услуги, която позволява да се съди за техния потенциал за активно включване. Нещо повече, използвайки “модела” на активно включващия състав на социални услуги може да се направи опит за преценка доколко реалния набор от предоставяните услуги съдейства за активно включване.

Ние направихме сравнение само с набора (списъка) от социални услуги, който е залегнал в нормативен документ – Правилника за прилагане на ЗСП.

Изводите, които направихме са, че:

1. 
   В актуалният, нормативно очертан спектър на социални услуги са слабо застъпени такива услуги, които са изключително важни за активно включване. – тези с висок включващ ефект – т.е. услуги, които пряко подкрепят дохода или косвено го подкрепят чрез подкрепа за включване в трудовия пазар (такива услуги като създаване и предлагане на работни места, образование, квалификация, здравеопазване).
   
2. 
   Поради тази особеност на набора от предлагани услуги, възниква разминаване между потребности и предлагане. Потребностите са главно от услуги, които имат силен ефект върху активното включване. Но нормативно дефинираните услуги са главно услуги, които имат сравнително слаб ефект за активното включване. Затова потребителите на услуги, които са главно бедни и социално изключени хора, разглеждат набора от тези пасивни услуги “преди всичко като разход в личния бюджет и след това като възможност за подобряване на качеството им на живот или средство за социална интеграция”, както пишат изследователите на социалните услуги в общината, чието проучване е представено на сайта. Потребителите на услуги (реални или потенциални) предпочитат услуги които: оказват пряка и косвена подкрепа за дохода (дават доход или намаляват разходи – личен асистент, социален асистент, асистент за независим живот, или позволяват включване в трудовия пазар (детски градини, социален асистент) или с други думи – оказват пряка подкрепа за заемане на работно място (предоставят работно място, образование и квалификация)
   

Казаното не изчерпва проблема за влиянието на социалните услуги върху активното включване. Има още по-голям проблем и той е в това, че общата представа за активно включване е също редуцирана.

Както бе споменато, представата за активно включване се основава на три стълба:

• 
  достатъчна подкрепа за дохода
  
• 
  включващи трудови пазари
  
• 
  достъп до качествени услуги
  

Става въпрос за участие на самите социално изключени – т.е. хората, нуждаещи се от социално включване. защото именно това участие е най-дълбоката, най-важна форма, а заедно с това и основа на активно включване. Няма по-активно включване от участието в политическия процес на вземане на решения.

Всъщност това е и най-важния вид включване – самовключване; автовключване.

Без този вид – или измерение на – активното включване, няма никаква гаранция, че ще бъдат формирани политики, които наистина генерират трите стълба на активното включване.

Имаме предвид участието във вземането на решения относно формирането и използването на публичните ресурси.

Кризата ни изправя пред особена реалност: ограничени публични ресурси (ограничени финанси) в комбинация с нарастващи потребности от социални услуги. Някои успешни практики за справяне в такава ситуация подсказват следната идея – една важна възможност за по-добро удовлетворяване на потребностите от социални услуги при ограничени ресурси е подобряване на използването на наличните публични ресурси, а най-важното средство за подобряване на използването на публичните ресурси е разширяването на участието при тяхното формиране и управление.

1. 
   Кога публичните ресурси са наистина публични
   

Ако този механизъм липсва, ако това условие не е изпълнено, публичните ресурси губят публичния си характер, което на практика означава, че е извършена приватизация на публичните ресурси и те се използват не за общи, публични интереси, а в частни интереси. Заедно с това, публичните ресурси престават да бъдат инструмент за постигане на развитие и реализиране на човешките права , свързани с развитието. Те се превръщат в инструмент за постигане на частен – индивидуален или групов – интерес. Именно тази трансформация обикновено се има предвид, когато се говори за корупция. В действителност корупцията е дефицит на пряка демокрация при управление на публичните ресурси, който (дефицит) води до невидимо “приватизиране” на публичните ресурси. И именно този дефицит е централната причина поради която идеята за “активно включване” трудно се реализира на местно ниво.

Ето защо при обсъждането на публичните ресурси изпъкват въпросите дали местните общности и местните управления наистина разполагат с публични ресурси и дали ги използват като инструмент за активно социално включване и постигане на развитие или под формата на публични ресурси се крият приватизирани, частни ресурси, използвани в частно групов интерес от онези, които ги контролират.

Ключът за отговора на тези въпроси е в начина на вземането на решения относно публичните ресурси и още по-точно – в местната демокрация и работата на местните органи за управление. Първият признак за проблеми в процеса на вземане на решения по използването на публичните ресурси е добре известен – корупцията. Както наличието на корупция, така и наличието на съмнения за корупция (независимо от това доколко са основателни) ясно индикират, че вземането на решения относно публичните финанси не е отворен, прозрачен процес, протичащ със широко публично участие. Всъщност самата конструкция на местното управление, съдържа предпоставки за такова затваряне на процеса в рамките на сравнително тесни групи. В резултат настъпва спомената трансформация на публичните ресурси – приватизиране, подчиняването им на частни, а не на публични интереси – интересите на местната общност.

В крайна сметка, публичните ресурси трансформирани по този начин, не допринасят за постигане на местно развитие, въпреки че привидно си остават публични ресурси и служат на интересите на местната общност.

2. “Партисипативните” бюджети – основен инструмент за участие във вземането на решения относно разпределението на публичните ресурси.

От гледна точка на участието в решенията относно разпределението на ресурсите, направляващата дума е бюджет. Бюджетът е основен инструмент за управление на публичните ресурси.

Ето защо трябва да се потьрсят и намерят начини за активно и компетентно участие на бедните хора и техните организации в основните инструменти за управление на наличните ресурси – бюджетите. Какви могат да бъдат тези начини? Най-общият отговор е: развитие на практики за партисипативно (с участие) създаване на (партисипативни) бюджети. Има няколко възможности за създаване на подобни бюджети.

Пьрво – участие вьв формирането на спектър от реални бюджети – бюджетите на местните общности (бюджети на местното управление, на местните публични инститиции - училища, болници и др.) И разбира се – на национално ниво – бюджетьт на дьржавата (защо се нарича публичен, ако се разработва без широко участие и чрез ограничен и неефективен публичен дебат).

Второ, участието може да се реализира и като участие в контролът върху изпьлнението на бюджетите. Често пьти, бюджетьт е добьр, но изпьлнението му е катастрофално. Участието – като мониторинг и публичен контрол вьрху разходите може да намали разпиляването на публичните пари.

Третата и особено важна посока за развитие на участието в управлението на (публичните) ресурси, е участието в разпределението и използването на Структурните фондове.

Четвърто, форма на участие са и оценките на местните данъци и такси – има и методологии за участие в оценки (партисипативни оценки) на ефектите от даньчните системи.

Следователно, препорьките са ясни:

– разпространяване на методологиите за участие в посочените ключови сфери на управлението на публичните ресурси;

- Обучение на бедните и техните организации да прилагат тези методологии;

- Създаване на институционална рамка предоставяща право на изключените групи да извършват горните дейности (да “участват”);

- Осигуряване на необходимите ресурси за участие на изключените групи.

Изглежда съществуват различни набори от социални услуги и тези различни набори имат различен ефект върху активното включване.

От тази гледна точка ако сравним наборите от социални услуги на национално и общинско ниво, ще видим, че общинският набор от услуги има по-силно въздействие за постигане на активно включване отколкото наборът, който е заложен на национално ниво (в Правилника за прилагане на ЗСП). Причините за това са няколко важни различия в набора и характеристиките на предлаганите услуги. Тук може да се посочат например по-високото ниво на образованието, или такава услуга на общинско ниво като асистент за независим живот и други. Но особено важно е, че има механизми, които позволяват на местно ниво много повече да се чува гласът и да се зачита мнението на онези, които най-много се нуждаят от активно включване. На макро ниво, на национално ниво това се случва много по-трудно, поради неефективността на представителната демокрация. На местно ниво, поради по-малкия мащаб, е възможно да се прилагат механизми, позволяващи пряка демокрация и пряко участие на социално изключените.

В този смисъл, нашият проект не потвърждава мнението, че активното включване на местно ниво не работи така добре както на национално. Обратно, има и други примери, които показват, че активното включване нерядко работи по-добре на ниво местно управление, отколкото на национално ниво.