Елица Станева Кристина Христова



страница1/3
Дата15.01.2018
Размер461.39 Kb.
  1   2   3



ОЦЕНКА НА УСЛУГАТА

АСИСТЕНТ ЗА НЕЗАВИСИМ ЖИВОТ”

Изследователски екип:

Александър Величков

Елица Станева

Кристина Христова

Марин Байчев

Координатори на оценката:



Лилия Ангелова

Теодор Младенов

Оценката е осъществена по съвместен проект на



Центъра за независим живот – София и

Катедрата по социология на

Софийския университет „Св. Климент Охридски”,

финансиран от



Тръста за гражданско общество в Централна и Източна Европа


София,


април 2009 г.

СЪДЪРЖАНИЕ


I. ВЪВЕДЕНИЕ И МЕТОДОЛОГИЯ 3

II. КОНЦЕПТУАЛНА РАМКА 5

III. АНАЛИЗ НА РЕЗУЛТАТИТЕ 8

1. Информация 9

2. Администрация 11

Комисията по чл. 15 11

Ограничения 13

Обжалване 13

3. Доставчици 14



Подкрепящи услуги 15

4. Взаимоотношения с асистента 16



Работодатели и работници 16

Роднини 17

Заплащане 18

5. Национална политика 18

IV. ПРЕПОРЪКИ 21

1. Информация 21

2. Администрация 21

3. Доставчици 22

4. Взаимоотношения с асистента 22

5. Национална политика 23

ПРИЛОЖЕНИЕ I – Индикатори за анализ на асистентската услуга 24

ПРИЛОЖЕНИЕ II – Ръководство за провеждане на интервю 26





СПИСЪК НА ИЗПОЛЗВАНИТЕ СЪКРАЩЕНИЯ


АНЖ

Асистент за независим живот

СУ

Софийски университет

МТСП

Министерство на труда и социалната политика

НПСУАНЖ

Наредба за предоставяне на социална услуга „Асистент за независим живот”

ИП номер

Интервю с ползвател (номерът идентифицира конкретното интервю)

ИА номер

Интервю с асистент (номерът идентифицира конкретното интервю)

ИО номер

Интервю със служител на Столична община (номерът идентифицира конкретното интервю)

ТЕЛК

Териториална експертна лекарска комисия

НЕЛК

Национална експертна лекарска комисия

НПО

Неправителствена организация

ЗДОИ

Закон за достъп до обществена информация


I. ВЪВЕДЕНИЕ И МЕТОДОЛОГИЯ
Услугата „Асистент за независим живот” се предоставя от Столична община от края на 2007 г. Условията за нейното предоставяне са регламентирани в специална наредба, приета от Столичния общински съвет на 26 юли 2007 г. с решение № 747 по Протокол № 116. До момента наредбата е претърпяла две изменения – през януари и през ноември 2008 г.1 Повечето от хората с увреждания, които понастоящем ползват услугата, вече са кандидатствали два пъти за отпускане на асистентски часове – веднъж в края на 2007 и началото на 2008 г. и втори път в края на 2008 г. Така те са натрупали ценен опит от контактите си с общинските служители и от преминаването през процедурите по оценка на потребностите, намиране на асистенти, договаряне на техните задачи, управление на дейността им, отчитане на изразходваните часове и т. н. Като използва този опит на ползвателите за отправна точка, настоящата оценка има за цел:

  • да анализира регламентацията, организацията и предоставянето на услугата „Асистент за независим живот” (АНЖ);

  • и да набележи предложения за промени, които биха подобрили услугата в качеството й на инструмент за осигуряване на независим и пълноценен живот в общността за хората с увреждания.

Оценката бе проведена в периода март – април 2009 г. Тя бе структурирано като качествено изследване, което премина през следните основни етапи: (1) преглед на наличната документация; (2) работа на терен, включваща интервюта с представители на заинтересованите страни; и (3) изготвяне на окончателен доклад. Още в самото начало бяха формулирани индикатори, които да организират събирането и анализа на информацията. Тези индикатори се основаваха на принципите на социалния модел, независимия живот и живота в общността. По-конкретно, тяхното формулиране следваше насоките, зададени в шведския модел на лична помощ, описан от Адолф Рацка (виж Глава II, посветена на концептуалната рамка). Индикаторите бяха разпределени в четири тематични области: (1) относно ползвателя на услугата; (2) относно асистента; (3) относно доставчика; и (4) други (Приложение I). Не беше обособена отделна група индикатори относно финансиращата институция, тъй като в случая с АНЖ тя съвпада с доставчика на услугата.


Прегледът на наличната документация включваше концептуални текстове, политически документи и медийни публикации. В резултат от него бяха изведени въпроси, които са важни за оценката на услугата, но по които липсва информация. Тази информация беше поискана от Столична община с писмо по Закона за достъп до обществена информация, но към момента на финализиране на настоящият доклад все още не разполагаме с данни за състава на комисията по чл. 15, броя на подадените жалби и броя на заявленията за регистриране на доставчици по чл. 16 от наредбата. На основата на прегледа на документацията бяха формулирани и въпроси за интервюта с основните заинтересовани страни (Приложение II).
Работата на терен се състоеше от провеждане на 8 полуструктурирани дълбочинни интервюта с представители на заинтересованите страни. Интервюирани бяха петима ползватели на услугата, двама асистенти – настоящ и бивш – и един представител на общината. Целта на интервютата не беше да се осигури представителност на събраната информация, а да се задълбочи разбирането за определени проблеми, идентифицирани още при прегледа на наличната документация.
Окончателният доклад беше изготвен въз основа на информацията, получена от прегледа на документацията и работата на терен. Глава II представя концептуалната рамка на оценката, Глава III е посветена на анализа на събраната информация, а Глава IV съдържа препоръки, които адресират всеки от анализираните в предходната глава проблеми. Те са насочени към осигуряване на по-пълно съответствие на услугата с принципите на социалния модел, независимия живот и живота в общността.
Оценката бе осъществена от екип от четирима изследователи – студенти от СУ „Св. Климент Охридски”. Дейността на екипа беше координирана и подпомагана от двама експерти на Центъра за независим живот – София в рамките на съвместен проект с Катедрата по социология на СУ, финансиран от Тръста за гражданско общество в Централна и Източна Европа. Работата по изготвяне на оценката бе организирана като поредица от индивидуални и екипни задачи, които включваха преглед на документация и формулиране на изводи, формулиране на въпроси, изготвяне на писмо по Закона за достъп до обществена информация, провеждане и анализ на интервюта и изготвяне на текстове за окончателния доклад. Периодично бяха провеждани общи срещи за обсъждане на резултатите. Текущата комуникацията между членовете на екипа – по оперативни и концептуални въпроси – се осъществяваше посредством специално създаден за целта интерактивен сайт.

II. КОНЦЕПТУАЛНА РАМКА


Работата по оценката на услугата „Асистент за независим живот” на Столична община се ръководеше от няколко основни и взаимно допълващи се принципа. Тази концептуална рамка помагаше на изследователите да се ориентират в изследваното поле и да формулират своите интерпретации и изводи през определени ценности и категории, а именно тези на човешките права и социалното включване. Тук ще представим накратко всеки един от нашите водещи принципи, формирали концептуалния фундамент на настоящата оценка.
1. На първо място това е социалният модел на увреждането. Основният принцип на социалния модел се състои в това, че интервенциите, насочени към приобщаване на хората с увреждания, трябва да се фокусират върху премахването на бариерите в средата, които възпрепятстват равнопоставеното участие, а не върху коригирането на индивидуалния недъг. Именно средата – а не индивидът – трябва да се промени, за да се осигурят условия за приобщаване. Тази промяна трябва да направи средата гостоприемна за хората с увреждания, което включва осигуряване на архитектурна, социална и институционална достъпност във всички житейски сфери. Заедно с това всеки човек с увреждане трябва да получи и индивидуална подкрепа за независимо и достойно съществуване в общността чрез осигуряване на помощни средства и на лична помощ (personal assistance). Настоящата оценка се фокусира върху този последен и основополагащ елемент от създаването на условия за равнопоставено участие.
2. Също толкова важен е и принципът на независимия живот. Според него хората с увреждания трябва да имат пълен контрол върху подкрепата, която получават за пълноценно участие в общите дейности. Много е важно принципът на независимия живот да се разграничи от идеята за самостоятелност или автономност, която е обвързана с обратната цел – минимизиране на подкрепата. От тази гледна точка колкото по-малко чужда помощ използва човекът, толкова е по-самостоятелен или автономен. Обратно, при независимия живот целта се постига не с повишаване на автономността на индивида, а с осигуряване на контрол върху подкрепата, която той или тя използва. Най-добрият пример за такъв контрол е активната роля на ползвателя при адекватно организираната лична помощ, за която ще стане дума по-долу.
3. На трето място се нарежда принципът на живота в общността. Той означава, че хората с увреждания имат право да живеят и участват в живота на своите естествени общности, което изключва решенията от институционален тип за дневна, седмична или постоянна грижа. Често идеята за живот в общността се подменя от идеята за повишаване на качеството на живота по принцип, без да се споменава къде се случва този живот. Това дава възможност да се планират, финансират и изпълняват интервенции, насочени към подобряване на качеството на живот в специализирани социални институции – за трайно или временно настаняване, дневна грижа или рехабилитация. Обратно, според принципа на живота в общността всички социални интервенции, които се стремят към повишаване на качеството на живота на хората с увреждания, трябва да бъдат насочени към осигуряване на условия за независимо и достойно човешко съществуване в обща среда – тоест, в естествените общности на семейството, кварталната детска градина, кварталното училище, общото (а не специализираното) работно място и т. н. Личната помощ е основен инструмент за постигането на тази цел.
За да бъдат изпълнени горните три принципа, човекът с увреждане, ползващ лична помощ, трябва да може да определя кой, кога, къде, с какво и как да му съдейства. Как може да стане това на практика е ясно и изчерпателно описано от шведския експерт в сферата на личната помощ Адолф Рацка2. Той представя един идеален модел на личната помощ, основан на повече от 20-годишния шведски опит в организирането и предоставянето на услугата, който се счита от множество ползватели и изследователи в сферата на уврежданията за „златен стандарт”. Най-важният аспект от шведския модел е акцентът върху активната роля на ползвателя при подбора, назначаването, управлението и освобождаването на асистента. Този принцип е операционализиран в редица практически насоки за организирането на услугата, като например:

  • ползвателят има избор дали да сключи договор с някой доставчик или директно с асистента си;

  • критерий за включване на ползватели в програмата са само потребностите от чужда помощ, а не диагнозата (медицинската оценка), заетостта, доходите или възрастта;

  • ползвателите не заплащат за услугата, независимо от своите доходи;

  • оценката на потребностите включва всички, а не само няколко сфери на житейска дейност;

  • оценката на потребностите и съответно – определянето на броя асистентски часове не се обвързва с финансовите възможности на финансиращия орган;

  • оценката на потребностите се провежда под формата на диалог между ползвателя и представител на финансиращия орган;

  • резултатът от оценката на потребностите се формулира като брой часове на месец, които са необходими на ползвателя, за да води независим живот, а не като вид очаквана подкрепа;

  • ползвателите имат възможност да обжалват решенията на оценителите;

  • финансирането на услугата се осъществява от държавен източник на централно ниво;

  • получаването на средства за лична помощ не се взема предвид при определяне на правото за ползване на други социални услуги;

  • плащанията за лична помощ покриват всички разходи за организиране на услугата, включително и осигуряването на допълнителна подкрепа за ползвателите;

  • асистентите получават конкурентно заплащане за труда си;

  • ползвателите периодично се отчитат за изразходваните часове на 12 или повече месеца – на практика това означава, че ползвателите имат възможност да „спестяват” неизразходвани часове, прехвърляйки ги към следващи месеци;

  • ползвателите са въвлечени в контрола и оценката на програмата3.

Изредените по-горе насоки не представляват изчерпателен списък, но дават ясна представа за начина, по който принципите на социалния модел, независимия живот и живота в общността могат да бъдат преведени в практиката на адекватно организираната лична помощ. Множество от интерпретациите, изводите и препоръките, включени в настоящото изследване, използват за отправна точка този модел на услугата и могат да бъдат напълно разбрани само като се съотнасят с него.


Накрая е важно да се подчертае, че описаните тук принципи са залегнали и в новата Конвенция за правата на хората с увреждания на ООН4. Член 19 от документа, наречен „Независим живот и включване в общността”, признава правото на хората с увреждания да живеят в общността и да имат същите възможности за избор, както и останалите хора. Едно от основните средства за гарантиране на това право е личната помощ, както изрично е отбелязано в подточка (б) на същия член. Конвенцията е юридически обвързващ документ, което означава, че държавите, които са я ратифицирали, са задължени да приведат националното си законодателство в съответствие с нейните предписания. България е подписала документа и предстои да го ратифицира. Оценки като настоящата биха могли да помогнат за изясняване на мерките, които страната ни скоро ще трябва да въведе в сферата на уврежданията, за да се гарантира спазването на Конвенцията.

III. АНАЛИЗ НА РЕЗУЛТАТИТЕ


Услугата „Асистент за независим живот” е инструмент за осигуряване на независимост и живот в общността за хората с увреждания. Като такава тя е уникална и единствена по рода си в България. Схемата се предлага само от Столична община и се отличава от услугите на Министерството на труда и социалната политика като „личен асистент” и „социален асистент” с множество принципни предимства. На първо място е свободата ползвателят сам да избира асистента си и да определя неговото работно време и задължения – съгласно наредбата за предоставяне на услугата ползвателят има право да избира самостоятелно или съвместно с доставчика своя асистент (чл. 7, ал. 1), да управлява работното време и дейностите на асистента или асистентите си, да предлага прекратяване на договорните отношения с него/тях (чл. 7, ал. 2), както и да обучава индивидуално асистента, в зависимост от потребностите си (чл. 13). Освен това участието в програмата не е обвързано с личния доход и не предполага доплащане. Основна разлика спрямо „личния асистент” на МТСП пък е възможността асистентът да не е роднина, което позволява на ползвателя да излезе от капана на семейната зависимост. Асистентът, от своя страна, има право да съвместява своята работа по програмата с друга заетост, което силно разширява обхвата на възможните участници.
Накратко, АНЖ свидетелства за значителен напредък в политиката в сферата на уврежданията в България: „Като знам какво беше преди 8 години, значи има напредък” (ИП 1). Заедно с това обаче мненията на ползвателите често са балансирани, а критиката се прокрадва дори и в позитивните оценки: „Доста ми харесва между другото, въпреки че не е това, което трябва да бъде, но като цяло е добре. Бях доста самостоятелна миналото лято” (ИП 1). Други ползватели (ИП 4; ИП 5) са още по-категорични в своите препоръки, че има нужда от промяна, за да се достигне нивото на страни с установени традиции в сферата на личната помощ като Швеция или Великобритания. Радикалната новост на АНЖ е безспорна, но това не означава, че услугата трябва да спре своето развитие, нито че могат да се допускат компромиси с основните принципи, върху които е изградена. По време на интервютата с ползватели и асистенти в отговор на въпроса „Като цяло, как бихте оценили услугата по скала от 0 до 10, ако 0 е, че услугата е крайно незадоволителна, а 10 е, че е перфектна?” получихме средноаритметична оценка 5½. Следователно програмата на Столична община може да се определи като задоволителна, но има още какво да се желае, за да се доближи до добрите европейски практики.
Настоящият доклад е посветен именно на нуждата от такова развитие и на възможностите и средствата за неговото постигане, за да стане услугата по-добра за ползвателите, доближавайки ги до независимостта и достойното и пълноценно съществуване в общността. За целта ще проследим пътя на ползвателя през цялата схема – от момента, в който научава за АНЖ и започва да търси повече информация за услугата, през оценката на потребностите, кандидатстването, процедурата по одобрение и организирането на отношенията с асистента, до момента отново да се кандидатства за ползване на услугата. На всяка стъпка от този път ще анализираме трудностите и проблемите, с които ползвателят се сблъсква, за да можем накрая да предложим мерки за тяхното преодоляване и за усъвършенстване на услугата в съответствие с модела, описан в главата за концептуалната рамка.
1. Информация
Първият досег на бъдещия ползвател с АНЖ е белязан от търсенето на информация. Ясно е, че за да получи достъп до услугата, човекът с увреждане трябва да е наясно с условията и процедурите за включване в програмата – същото важи и за кандидат-асистента. Анализът обаче показва, че много от нужната информация липсва, а онази, която все пак е налична, не е адекватно организирана и представена. Накратко, информационната обезпеченост на услугата е на изключително ниско ниво и възпрепятства много от нуждаещите се да се възползват от предоставената от общината уникална възможност. Във връзка с това както ползвателите, така и асистентите са единодушни в оценката си относно липсата на информация за услугата. Един от тях с горчивина си спомня: „Никой нищо не знаеше, дори и тези, които го правеха от общината, не знаеха” (ИП 1), а друг споделя: „Не знаех, че въобще има такова нещо, даже не знам дали го има в другите градове” (ИА 1).
Основният източник за информиране е сайтът на общината и представителите на общинската администрация твърдят, че там може да се намери всичко (ИО 1), без да посочват алтернативни методи за разпространение на информация за услугата. Нашето проучване обаче показа, че информацията на сайта е изключително оскъдна и трудно откриваема, както и че липсват актуални документи и ключови формуляри. Възможно обяснение за този информационен дефицит е желанието на Столична община да пести средства – достъпната и широко разпространявана информация би увеличила броя на желаещите да се възползват от услугата, а бюджетът е ограничен.
Убедителен пример за установения информационен дефицит е фактът, че към момента на оценката актуалният вариант на наредбата беше публикуван единствено на сайта на Столичния общински съвет5, а не в раздел „Социални дейности” на сайта на общината, където е логичното му място. Заедно с това трябва да подчертаем, че публикуването на наредбата и приложенията към нея в интернет само по себе си далеч не е достатъчно за осигуряване на необходимата яснота и прозрачност – нужно е още разбираемо и ориентирано към ползвателя разяснение на процедурата и условията за кандидатстване, което в случая също липсва.
Не на последно място, затрудненията с достъпа до информация за АНЖ се задълбочават и от разминаването между различни документи – наредбата, приложенията към нея и правилата за работа на комисията по чл. 15. Някои от приложенията към наредбата изобщо не са достъпни на сайта на общината – ние например не успяхме да открием Приложение № 6 „Измерител на потребностите” (чл. 6, ал. 1 от НПСУАНЖ), което е основният инструмент за оценка на потребностите и изчисляване на асистентските часове от ползвателите. Други приложения могат да бъдат открити на сайта, но наименованията им не съвпадат с наименованията, посочени в наредбата – приложенията не са обозначени като „приложения” и не са номерирани. Разминаване има и в съдържанието – например, въпреки предвидената в наредбата възможност за избор на доставчик, какъвто може да бъде Столична община или друг субект (чл. 14), съответното приложение не съдържа опция за обозначаване на такъв избор (за разлика от старото Приложение № 2). И накрая регламентите, касаещи работата на комисията по чл. 15 (на която ще отделим повече внимание по-долу), също съдържат множество противоречия:

  • комисията е регламентирана в чл. 15 от наредбата, а правилата за работа на комисията погрешно се позовават на чл. 16 от НПСУАНЖ;

  • наредбата упълномощава комисията да определя броя асистентски часове, които ще бъдат отпуснати на ползвателя („Решението на комисията за предоставяне на услугата, задължително съдържа видовете услуги, броя часове месечно и часовата ставка за заплащане на асистента” – чл. 6, ал. 2 от НПСУАНЖ), но правилата не регламентират такова правомощие – според тях ролята на комисията е само да „дава предложение за разрешение или отказ за включване в схемата, или за одобряване на кандидата за асистент при администриране на схемата от Столична община” (т. 13 от правилата);

  • според наредбата комисията ежегодно се отчита пред Столичния общински съвет (чл. 23, ал. 4), но това й задължение не е регламентирано в правилата за нейната работа;

  • правилата постановяват наличието на процедура по обжалване (“Комисията разглежда и подготвя предложения за отговори по жалби, свързани с реализация на схемата” – т. 14 от правилата), но такава процедура не е предвидена в наредбата и нейните конкретни параметри не са описани никъде;

  • според наредбата комисията „се състои от 5 члена, експерти от Столична община, включително специалист, квалифициран за работа с деца” (чл. 15, ал. 2), докато според правилата тя „се състои от 3 до 5 члена, експерти на Столична община” (т. 2);

  • според наредбата комисията разглежда заявления за ползване на АНЖ „не по-малко от веднъж в месеца” (чл. 5, ал. 3), а според правилата тя „провежда заседания веднъж на три месеца” (т. 12).

Премахването на всички тези неясноти, пропуски и противоречия в документацията е задължително за безпроблемното изпълнение на наредбата. То би улеснило както ползвателите и асистентите, така и общинските служители, натоварени с администрирането на АНЖ. Заедно с това обаче е необходимо да се предприемат и редица допълнителни мерки за подобряване на информационното осигуряване на услугата.


  1   2   3


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница