Фискална децентрализация учебни цели след усвояване на материала в тази глава Вие ще можете

ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ

След усвояване на материала в тази глава Вие ще можете:

• 
  Да разбирате защо едни публични блага се предоставят централно (от правителството), а други – децентрализирано (от местната власт, общината);
  
• 
  Да разберете ролята на данъците, като инструмент за финансиране на доставката на публичните блага на местно и централно равнище ;
  
• 
  Да използвате някои от най-популярните методи, с помощта на които да сте в състояние да обосновете оптималните равнища на предлагане на публичните блага (на местно и централно равнище);
  
• 
  Да разграничавате методите и инструментите за финансиране на доставката на публични блага на местно равнище.
  

В предходната глава са разгледани няколко от базовите теории за същността на данъка, обясняващи обвързаността между данъци, благосъстояние и публичните блага. В тази връзка е раяснено как данъците редуцират (намаляват) разполагаемия доход на потребителите, поради което те не са в състояние да поддържат същото потребление, което означава, че се отнема част от благосъстоянието на данъкоплатците. В замяна от публичните власти се изисква, срещу получените от тях данъчни постъпления, да осигуряват определен обем от публични блага. По този начин пряката загуба на полезност (благосъстояние) се компенсира косвено с възможността да бъде потребен определен набор от публични блага. Какви и колко, зависи не само от публичния избор на равнище “държава”, но и на локално (общностно) равнище (т.е. на равнище “местна власт”).

• 
  Според ползите от потреблението на публичните блага;
  
• 
  Според възможностите за плащане;
  
• 
  Съгласно “принцип за изравняване на фискалната позиция” на общината.
  

• 
  Юридическо. Общината няма правомощия да въвежда нови данъци. От представеното в гл.VІІ е ясно, че това е в правомощията единствено и само на върховната власт. Местната власт има единственото правомощие да определя само техния размер (в определени граници) и евентуално правомощието да събира и акумулира в своя бюджет някои данъци, като тези правомощия са законово определени, който – от своя страна, са наложени от върховната власт;
  
• 
  Икономическо. При определянето на равнището на местните данъци, общината следва да се съобразява с основните икономически принципи и в частност с принципа за възможността за плащане (на данъци).
  

Принципа за “изравняване на фискалната позиция на общината” отразява факта, че различните общини имат различен фискален капацитет, т.е. различни възможности да генерират необходимите им финансови ресурси (чрез системата на местните данъци) за да са в състояние да осигурят необходимото равнище на предлагане на локални публични блага (т.е. на благата с пространствена ограниченост на извличаните ползи от потреблението им). Това налага съфинансиране от страна на правителството. По същество това е регулативистки подход, който се заключава в правомощие на централната власт (т.е. на правителството) да разпределя фискални ресурси. Това става по определена методика, която е нормативно определена и чрез която се гарантира възможността на отделните общини да имат равен достъп до публичните фискални ресурси (т.е. до ресурсите, които са акумулирани в републиканския бюджет). По този начин се гарантира изравняване на фискалните възможности на отделните общини, според конкретно обоснованите нужди от доставката на определен обем локални публични блага, компенсирайки несъпоставимите им фискални капацитети. В това се заключава същината на разглеждания принцип.

Приложението на принципа, за изравняване на фискалните възможности на отделните общини, изисква предварителното наличие (изпълнение) на определени условия (предпоставки). Те могат да се класифицират в следните групи: юридически, административни и политически. В групата на политическите може да се поставят условията, предпоставящи наличието на определена йерархична институционална структура за осигуряване на публични блага: “централна власт – местна власт”. Административните предпоставки трябва да отразяват това деление – у нас това е уредено с административно-териториалното деление на страната. В добавка към това, отделните равнища трябва да притежават и съответните правомощия във връзка с доставката на публични блага – в това се заключава групата условия включени в юридическите предпоставки. Йерархизацията се охарактеризира с т.нар. “коефициент за централизация” (респ. “коефициент на децентрализация”), който представлява пропорцията, в която ресурсите се поделят между централното правителство и местните административни единици. В съвсем формален аспект, този коефициент представлява простото съотношение между величините на разходите с публичен характер (т.е. тези, чиято насоченост е към доставката на публични блага и които се осъществяват от публичните власти) на централно и местно йерархично равнище. :

(1)

където К е коефициентът на децентрализация;

Начина, по който е конструиран този коефициент, по недвусмислен начин указва, че той е само косвен индикатор (тъй като не метрифицира и респ. – не отчита, влиянието на другите две групи фактори, предпоставящи йерархизацията, която на свой ред определя степента на децентрализация) за разпределението на функциите по предлагането на публичните блага между отделните равнища. В този смисъл, посочените субекти на публичната власт (т.е. правителство и община) имат следните функции и изпълняват произтичащите от това строго определени задачи във връзка с децентрализираното предлагане на публични блага:

- За правителство те са:

• 
  Съблюдаването на принципа за фискална еквивалентност;
  
• 
  Принцип за изравняване на фискалните позиции на общините;
  
• 
  Централизирано преразпределение на доходите;
  
• 
  Стабилизация на стопанската активност.
  

• 
  Съблюдаването на принципа за фискална еквивалентност;
  
• 
  Разнообразие (диверсификация) в предлагането на местни публични блага;
  
• 
  Неутралност в местните данъчни тежести;
  
• 
  Корекции относно преливането на външните ефекти от една община в друга.
  

Необходимостта да се изравняват фискалните позиции на общините произтича от факта, че различните общини имат различен фискален капацитет – това от една страна. От друга страна, това е необходимостта отделните общини да предоставят на местното население определен набор от локални блага, който набор съставлява определен национален “стандарт”, който на свой ред отразява определени обществени ценности – като например образователни услуги, противопожарна охрана и т.н. В този смисъл дадена община, която няма финансов ресурс да поддържа училище или противопожарна служба, има “моралната” отговорност да обезпечи тяхната доставка. Очевидно това е невъзможно без външно финансиране. На свой ред – тази невъзможност, е основание за пряка финансова подкрепа от страна на правителството. Следователно изравняването на фискалните позиции на общините е продиктувано от възприетите обществени ценности на равнище “държава” и затова е в правомощията на правителството. То е и негова отговорност. В подкрепа на този правителствен прерогатив е и факта, че не винаги зоните на ползите от локалните блага съвпадат с административно-териториалната единица, която получава финансова подкрепа от правителството за доставката им. Например – често в общинските учебни заведения учат и деца, които не са жители на съответната община. Представения пример онагледява и проблема относно преливането на външните ефекти от една община в друга. Именно корекцията на такива вторично възникнали външни ефекти налага, на собствено основание, необходимостта от адекватно регулиране на ползите от потреблението на местните публични блага и разходите за тяхната доставка (разбирани най-тясно – като резултативни на величината на платените данъци).

Фискалния капацитет (FC) на i-тата община се определя по формулата:

FCi=TRc . TBi (2)

където TRc е стандартният процент на данъчно облагане в страната, а TBi е данъчната база в страната.

Фискалните потребности (FN) на i-тата община се определят по формулата:

FNi=BEc . Ni (3)

където BEc са стандартните бюджетни разходи, които са необходими за потреблението на дадено публично благо, а Ni е количеството на потребление на това благо в дадената община.

Така фискална позиция (FP) на i-тата община се определя по формулата:

• 
  FPi=1 – налице е фискална еквивалентност, т.е. общината не се нуждае от субсидиране, но освен това е налице ефективност в осигуряването на публично доставяното благо;
  
• 
  FPi<1 – налице е необходимост от финансиране (т.е. от субсидия);
  
• 
  FPi>1 – налице е възможност за самофинансиране, като при това ще остава излишък от средства, които могат да се преразпределят за финансиране доставката на други публични блага.
  

• 
  Данъчни;
  
• 
  Не-данъчни.
  

• 
  Собствени;
  
• 
  Привлечени.
  

Втората класификация е предпоставена от статута на общината – тя е юридическо лице с право на собственост и самостоятелен бюджет⁴. Като всеки бюджет и общинския има приходна и разходна част. Приходната част се оформя от собствените приходи на общината и преотстъпени на общината държавни приходи, както и субсидии от републиканския бюджет. На тази основа втората класификация определя приходите в общинския бюджет в две групи: собствени и привлечени. Собствените приходи на общината се формират от местни данъци и такси, приходи от предоставяне на концесии, глоби и имуществени санкции, лихви, наеми и др. приходи. Привлечените средства (съгласно критерия на тази класификация) имат характер на преотстъпени държавни приходи.

Всички приходи в общинския бюджет с изключение на целевите субсидии и субвенциите могат да се ползват за покриване на разходи, одобрени с бюджета на общината от ОС. Субсидиите от държавния бюджет (републикански субсидии), според предназначението си (или алтернативна – според начина на използване), биват три вида⁵:

- Общи субсидии;

- Целеви субсидии и

- Субвенции.

Общите субсидии представляват финансов ресурс, с който се подпомагат общините, чийто източник е републиканския бюджет. Размера на това подпомагане (т.е. на общите субсидии) е определен по обективни критерии, утвърдени със Закона за Републиканския Бюджет за съответната година. Целевите субсидии са средства от републиканския бюджет, предоставени на конкретна община по конкретен повод (необходимост) за придобиване на дълготрайни материални активи, или за изпълнение на регионални програми и проекти с национално значение. Субвенциите, от своя страна, са суми предоставени целево от държавния бюджет, под определени условия – но имат допълваща роля. В този смисъл и с критерий “начин на финансиране”, се различават два вида субсидии:

• 
  Пълни субсидии, чието съдържание съвпада с това на общите и
  
• 
  Допълващи субсидии.
  

Комбинираното използване на коефициента на децентрализация (виж формула 1, по-горе в текста) и на формализираната методика за определяне на фискалната позиция на общината (виж уравнение 3, по-горе в текста), дават възможност да се характеризира технически само част от взаимовръзката “данъци, благосъстояние и обем на предложените публични блага”. Очевидно липсва описание на изменението на благосъстоянието, под влияние на данъчните разходи (за местните жители) и предложения обем публични блага (представен с обема на публичните разходи). Такова описание се представя с инструментариума на ординалната теория за полезността – кривите на безразличие и бюджетните прави. В теорията на благосъстоянието те са съответно – криви на обществено безразличие и бюджетно ограничение на общината. Така с тяхна помощ изследваната взаимовръзка, даваща същината на представата за фискална децентрализация, се описва пълно. За илюстрация на изменението на благосъстоянието в следствие на финансиране от страна на държавата, чрез механизма на субсидиране, на доставката на местни публични блага е представена графичната интерпретация на влиянието върху него (т.е. върху благосъстоянието), което оказват “пълните субсидии” – фиг.1. В този случай централната власт (т.е. правителството) предоставя субсидия на местната власт (т.е. на общината) в определения размер, която трябва да се изразходва за потребление на дадено местно благо или реализацията на дадена републиканска програма.

О PG_b PG_s (субсидирани публични блага)

Ако обаче субсидията, освен пълна е и целева, т.е. общината не може да изразходва предоставеният й финансов ресурс за други цели освен за прякото предназначение на финансовото подпомагане, то тя няма да е в състояние да оптимизира общественото благосъстояние, въпреки, че ще покрие националния стандарт в предлагането на субсидираното публично благо. Това състояние се илюстрира с комбинацията представена с т. С върху коригираното с размера на субсидията бюджетно ограничение G_sPG_s. Така общината ще доставя други публични блага в размер еквивалентен на обема предлагане от преди субсидирането, а именно – ОВ₁; но за сметка на това ще покрие изискуемия размер на минимум предлагане на субсидираното благо в размер на ОС₂.

Представения пример е показателен за сложността на задачата пред органите на местната и публичната власт по отношение на едновременното решаване на проблема относно оптималното равнище на предлагане на мести и национални публични блага. Тази сложност, както е видно и от примера, често се изразява във фундаментално противоречие (несъвместимост) на целите и/или средствата за постигането им.

Ако считате, че сте разбрали всичко казано до тук – опитайте се да решите задачите в карето след този текст.

Основно предположение в модела на Тибо е, че съществуват достатъчно на брой общини, всяка от които представя различен набор (“меню”) от публични блага и бюджетните разходи за тяхното създаване. В този случай всеки субект ще се локализира в общината, която му предлага структура и равнище на предлагане на благата, отговарящи или сходни на неговите собствени предпочитания. Същевременно конкуренцията между общините ги принуждава да предлагат набор от публични блага с възможно минималните разходи по тяхното създаване, което кореспондира с възможността да се определят по-ниски равнища на данъци в тази община (за създаването на този набор блага). Така в крайна сметка отделните административно-териториални единици ще представляват общности от “единомишленици”, обединени от сходството в предпочитанията си по отношение на предлаганите местни публични блага, както и от сходство във вижданията за необходимото равнище на разходите за доставката им (измервано през величината на данъчното бреме на локално равнище). Представено по този начин решението на проблема относно децентрализацията на публичния избор води до извода, че това по същество е един пазарен подход към този проблем, който осигурява ефективно разпределение на ресурсите в публичния сектор. Това разпределение отговаря на изискването за Парето-оптималност и преодолява основния недостатък на Самуелсъновия модел⁶ относно необходимостта (респ. – невъзможността) за истинно разкриване на предпочитанията. Представеният модел на Тибо⁷ относително реалистично описва част от причините за миграцията на гражданите между отделните общини, но не може да претендира за изчерпателност. Причините за това са очевидни –сред мотивите, определящи избора на населено място (община) за местоживеене, този произтичащ от предпочитанията към предлагания набор от локални публични блага е с относително малка тежест. Към аргументите за ограничената реалистичност на модела на Тибо трябва да се добавят и предварителните условия, при които той е постановен, а именно – изискването за пълна мобилност на производствените фактори; достатъчни на брой общини, предлагащи при това необходимото разнообразие от локални публични блага, което на свой ред означава – наличие на обективни предпоставки за диверсификация на локалните публични блага и т.н.

Освен посочените недостатъци модела на Тибо съдържа и друг, който добре се илюстрира с известната в теорията “Теорема на Оейтс” за децентрализирания публичен избор. Постановка на модела на Оейтс:

• 
  Дефинират се две групи от населението, определени съобразно характеристиката на търсенето, за всяка от тях, на публичното благо;
  
• 
  Постоянни разходи за производството на публичното благо.
  

Ф
P_PG
иг.2: “Теорема на Оейтс”

A

S_PG

B

В модела на Оейтс и съобразно изискването на Тибо – за сходство в предпочитанията относно вида на публично доставяното благо, е налице такова сходство, но въпросното публично благо е предпочитано в различна степен. Поради това населението е разделено (условно) на две групи – първата, чийто предпочитания са по-слаби и втора – с по-силни такива. На фиг.2 това положение е представено с две различни криви на търсене – съответно D₁ и D₂. За облекчение на анализа е прието, че разходите за производство (и респ. – доставка) на публичното благо са постоянни и са на равнище P_const. Това предопределя абсолютната еластичност на кривата на предлагане на публичното благо S_PG. По този начин за двете групи възникват две различни равнища на равновесния обем на търсеното публично благо – Q^D1_PG (за първата група) и Q^D2_PG (за втората група), които на свой ред са предопределени от пресечните точки на S_PG с D₁ и D₂ – съответно Е₁ и Е₂. Графичния анализ е показателен, че дори и при еднакви (и за двете групи) разходи за доставката на публичното благо, сходните им (но не и идентични) предпочитания резултират в две различни оценки за желания (и в този смисъл – равновесен) обем на потребление на публичното благо. Така става очевидно, че няма възможност публичните власти да предложат такъв обем от публичното благо, който отговаря на критерия за ефективно предлагане и респ. – е Парето-оптимален. В действителността тази ситуация е по-скоро правило, отколкото изключение. Във всички такива случаи решението се задава на принципа на “второто най-добро решение”, а именно – предлага се такова решение, което е удовлетворително в еднаква степен и за двете групи (или неудовлетворително – терминологичния избор е в зависимост от гледната точка). С други думи – решението се задава с административна регулация на търсенето. Това практично разрешение на проблема се илюстрира с регулираната грива на търсене – D_reg. Тя е абсолютно нееластична и се постановява на равнище, възприето за подходящо (“второто най-добро”) – Q^Dreg_PG. Практическите последствия на това решение са, че първата група плаща повече, отколкото е равнището на потреблението й, което се илюстрира с площта на фигурата (в случая – триъгълник) Е₁ЕВ, а втората група – получава по-малко количество от публичната услуга, отколкото е платила (площта на фигура Е₂ЕА).

Предходната точка на настоящата глава завърши с извод относно сложността на задачата пред органите на местната и публичната власт по отношение на едновременното решаване на проблема за оптималното равнище на предлагане на мести и национални публични блага. Представения пример в настоящата част е показателен, че тази сложност се възпроизвежда дори търсенето на решение по проблема да се сведе на само на равнище местна власт.


Упражнение

ВТНН.... ВТНН...... бюджетната методика за определяне на субсидията

Ключови понятия и термини

ВТНН...


Основна литература

.....