Фискална децентрализация учебни цели след усвояване на материала в тази глава Вие ще можете



Дата08.05.2018
Размер260.7 Kb.


Осма глава

ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ


УЧЕБНИ ЦЕЛИ


След усвояване на материала в тази глава Вие ще можете:

  • Да разбирате защо едни публични блага се предоставят централно (от правителството), а други – децентрализирано (от местната власт, общината);

  • Да разберете ролята на данъците, като инструмент за финансиране на доставката на публичните блага на местно и централно равнище ;

  • Да използвате някои от най-популярните методи, с помощта на които да сте в състояние да обосновете оптималните равнища на предлагане на публичните блага (на местно и централно равнище);

  • Да разграничавате методите и инструментите за финансиране на доставката на публични блага на местно равнище.

В предходната глава са разгледани няколко от базовите теории за същността на данъка, обясняващи обвързаността между данъци, благосъстояние и публичните блага. В тази връзка е раяснено как данъците редуцират (намаляват) разполагаемия доход на потребителите, поради което те не са в състояние да поддържат същото потребление, което означава, че се отнема част от благосъстоянието на данъкоплатците. В замяна от публичните власти се изисква, срещу получените от тях данъчни постъпления, да осигуряват определен обем от публични блага. По този начин пряката загуба на полезност (благосъстояние) се компенсира косвено с възможността да бъде потребен определен набор от публични блага. Какви и колко, зависи не само от публичния избор на равнище “държава”, но и на локално (общностно) равнище (т.е. на равнище “местна власт”).



В настоящата глава изследователския интерес е концентриран върху косвения компенсаторен ефект от потреблението на публичните блага на равнище община1. Проблемът се усложнява от характеристиката на публичните блага – те са неделими и неконкурентни в потреблението. В предходната глава е поставен въпроса дали е възможно публичните власти като “перпетуум-мобиле” не само да компенсират загубата на благосъстояние напълно, но и да се получи полезност в повече. Във въпросната част от учебника е утвърдено, че в икономиката отговорът е “не” или поне “не винаги и не за всеки”. Причините за това състояние са разнообразни, но една от съществените произтича от пространственото ограничение на възможността за извличане на ползи от потреблението на различните публично доставяни блага. Това означава, че определени данъкоплатци имат възможност да извличат компенсаторна полезност от потреблението им, защото са в пространствения обхват на възможното потребление. Всички останали обаче нямат такава възможност и при условие, че платените от тях данъци се използват за финансиране на такъв тип публични блага, то е очевидно, че тази втора група потребители е дискриминирана. Това е в разрез с основополагащия принцип за справедливост. На практика рационалните данъчни системи (виж Гл. VІІ, т. 7.3) априори решават този проблем – в тях е вграден (или по-скоро те са устроени съобразно) принципа на облагане според ползите от потреблението (като операционализация на принципа за справедливост). Според разяснението дадено в предходната глава – този принцип изисква данъчната система да е устроена така, че бремето за финансиране на държавата да се разпределя между данъкоплатците, според ползите, които те извличат от потреблението на публичните блага, т.е. да е налице връзка между данъчния платеж и консумираните публични блага. На концептуално равнище това отговаря на подход основан на “теорията за еквивалентността”. Според нея пряката загубата на благосъстояние трябва да формира генерирането на такъв обем от блага с публичен характер, че тази загуба да е компенсирана във възможно най-висока степен. В предходната глава подробно е разгледана тази проблематиката във връзка с ефективността на данъка и данъчната система като цяло, които проблеми са поставени в контекста на изследването на въпросите за оптимум на данъчната система. Сега тази представа се допълва с нов аспект на разглежданата проблематика, описван в теорията като “фискална децентрализация”.
8.1. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ЗА “ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ”. ПРИНЦИПИ
Публичните блага (или т.нар. “чисти” публични блага) са неделими и неконкурентни в потреблението, но за някои от тях вече е уточнено, че са с пространствена ограниченост на възможността да бъде извличана полза от потреблението им. Това е предпоставка за тяхното децентрализирано доставяне (предлагане) и причина за възникване на фискалната децентрализация. Последното представлява система за разпределение на източниците за финансиране (т.е. на данъците и респ. на данъчните приходи) и разделяне на бюджетните разходи между централното правителство и местните органи на властта с оглед на ефективното предлагане и потребление на различните видове публични блага. Така тези блага, които отговарят на стриктната дефиниция за чисти публични блага – се финансират и доставят на централно равнище (т.е. от правителството). Другият клас публични блага – тези с пространствените ограничения в ползите от потреблението, се предоставят от местните публични власти (общината). Следователно задачата е да се дефинират условия за разпределението на ресурсите между централното правителство и местните органи на властта, които условия да максимизират функцията на общественото благосъстояние, с оглед постигането на равенство между ползите и разходите от предлагането на дадено публично благо в рамките на политически и териториално обособена общност. Изпълнението на тази задача се извършва при съблюдаването на следните принципи:

  • Според ползите от потреблението на публичните блага;

  • Според възможностите за плащане;

  • Съгласно “принцип за изравняване на фискалната позиция” на общината.

Първите два принципа са разгледани в предходната глава (виж Гл. VІІ, т. 7.3). Тук се обогатява тяхното съдържание. Така според първия принцип, ако съществува клас публични блага, които са с пространствена ограниченост на ползата от потреблението им, то тежестта за тяхното финансиране (по-точно: тежестта за финансиране на тяхната доставка, респ. производство) следва да е на тези, които извличат ползите. И доколкото е налице географска (пространствена) сегментация, дотолкова е аргументиран такъв подход, според който бремето по финансирането да се понесе от местните жители. Това предопределя необходимост от съответния инструментариум, който да се предостави на общината, за да е в състояние да акумулира необходимият й финансов ресурс от местните жители. Това предопределя съответните правомощия на общината да определя данъци и такси, чийто адресати (т.е. данъчно задължените лица) да са местните жители. Този вид данъци се определят като “местни”. Така към класификациите на данъците, разгледани в предходната глава, се добавя още една – тази, според която данъците (и таксите) биват “местни” и “общи”. В този смисъл, с местни данъци се финансират благата с пространствени ограничения в ползите от потреблението им. Но свобода на местната публична власт да регламентира местни данъци и такси е лимитирана – в две направления:

  • Юридическо. Общината няма правомощия да въвежда нови данъци. От представеното в гл.VІІ е ясно, че това е в правомощията единствено и само на върховната власт. Местната власт има единственото правомощие да определя само техния размер (в определени граници) и евентуално правомощието да събира и акумулира в своя бюджет някои данъци, като тези правомощия са законово определени, който – от своя страна, са наложени от върховната власт;

  • Икономическо. При определянето на равнището на местните данъци, общината следва да се съобразява с основните икономически принципи и в частност с принципа за възможността за плащане (на данъци).

Следователно “принципа за ползите от потреблението” се реализира чрез системата на местните данъци, като “принципа за възможността за плащане” е ръководен (или поне би следвало да бъде ръководен) при определянето на конкретната величина на местните данъци.

Принципа за “изравняване на фискалната позиция на общината” отразява факта, че различните общини имат различен фискален капацитет, т.е. различни възможности да генерират необходимите им финансови ресурси (чрез системата на местните данъци) за да са в състояние да осигурят необходимото равнище на предлагане на локални публични блага (т.е. на благата с пространствена ограниченост на извличаните ползи от потреблението им). Това налага съфинансиране от страна на правителството. По същество това е регулативистки подход, който се заключава в правомощие на централната власт (т.е. на правителството) да разпределя фискални ресурси. Това става по определена методика, която е нормативно определена и чрез която се гарантира възможността на отделните общини да имат равен достъп до публичните фискални ресурси (т.е. до ресурсите, които са акумулирани в републиканския бюджет). По този начин се гарантира изравняване на фискалните възможности на отделните общини, според конкретно обоснованите нужди от доставката на определен обем локални публични блага, компенсирайки несъпоставимите им фискални капацитети. В това се заключава същината на разглеждания принцип.

Приложението на принципа, за изравняване на фискалните възможности на отделните общини, изисква предварителното наличие (изпълнение) на определени условия (предпоставки). Те могат да се класифицират в следните групи: юридически, административни и политически. В групата на политическите може да се поставят условията, предпоставящи наличието на определена йерархична институционална структура за осигуряване на публични блага: “централна власт – местна власт”. Административните предпоставки трябва да отразяват това деление – у нас това е уредено с административно-териториалното деление на страната. В добавка към това, отделните равнища трябва да притежават и съответните правомощия във връзка с доставката на публични блага – в това се заключава групата условия включени в юридическите предпоставки. Йерархизацията се охарактеризира с т.нар. “коефициент за централизация” (респ. “коефициент на децентрализация”), който представлява пропорцията, в която ресурсите се поделят между централното правителство и местните административни единици. В съвсем формален аспект, този коефициент представлява простото съотношение между величините на разходите с публичен характер (т.е. тези, чиято насоченост е към доставката на публични блага и които се осъществяват от публичните власти) на централно и местно йерархично равнище. :

(1)

където К е коефициентът на децентрализация;



РЕm представлява величината на публичните разходи, осъществени от местните публични власти (т.е. общината);

РЕс представлява величината на публичните разходи, осъществени от публичните власти на централно равнище (т.е. правителството).

Начина, по който е конструиран този коефициент, по недвусмислен начин указва, че той е само косвен индикатор (тъй като не метрифицира и респ. – не отчита, влиянието на другите две групи фактори, предпоставящи йерархизацията, която на свой ред определя степента на децентрализация) за разпределението на функциите по предлагането на публичните блага между отделните равнища. В този смисъл, посочените субекти на публичната власт (т.е. правителство и община) имат следните функции и изпълняват произтичащите от това строго определени задачи във връзка с децентрализираното предлагане на публични блага:

- За правителство те са:


    • Съблюдаването на принципа за фискална еквивалентност;

    • Принцип за изравняване на фискалните позиции на общините;

    • Централизирано преразпределение на доходите;

    • Стабилизация на стопанската активност.

- За общината:

    • Съблюдаването на принципа за фискална еквивалентност;

    • Разнообразие (диверсификация) в предлагането на местни публични блага;

    • Неутралност в местните данъчни тежести;

    • Корекции относно преливането на външните ефекти от една община в друга.

Списъчното представяне на отговорностите във връзка с фискалната децентрализация – по субектен принцип, показва че принципа за фискална еквивалентност е ръководен и за двете групи субекти. Неговото съдържание също е еднакво за тях – според този принцип трябва да се постига равенство между ползите от потребените публични блага и платените данъци за тяхното предлагане2, но същевременно съдържа и определени различия, които се откриват в две направления. Първото, очевидно е в равнището, на което се търси съответната еквивалентност. То на свой ред е предопределено от характера на публичните блага. Така на равнище централни публични власти (правителството) този принцип обхваща чистите публични блага, а на равнище местни публични власти (общината) – той обхваща публичните блага, които се характеризират с пространствена ограниченост в ползите, които се извличат от потреблението им (т.е. от потреблението на “локалните” или още “местни” публични блага). Втората специфична особеност произтича от разликата в обществените предпочитания – така както те се извеждат на национално и съответно на местно равнище. Става въпрос не толкова за възможните различия в “технологията” на правене на публичен избор, колкото до разликата в алтернативните възможности на публичния избор, разкривани на двете йерархични равнища. В този смисъл “менюто” на национално равнище е едно и също за всички, но на локално – това не е така. Например – извличането на ползи от потреблението на минерални води, плажна ивица и други публични блага с характеристика на местни, няма как да се разпростре в еднаква степен за всички данъкоплатци (в национален мащаб), докато ползите от потреблението на другия клас публични блага – “чисти”-те, няма как да се лимитират за тези, които акумулират добавъчна полезност от потреблението на местни (проблема дали това е целесъобразно – въобще не стои!).

Необходимостта да се изравняват фискалните позиции на общините произтича от факта, че различните общини имат различен фискален капацитет – това от една страна. От друга страна, това е необходимостта отделните общини да предоставят на местното население определен набор от локални блага, който набор съставлява определен национален “стандарт”, който на свой ред отразява определени обществени ценности – като например образователни услуги, противопожарна охрана и т.н. В този смисъл дадена община, която няма финансов ресурс да поддържа училище или противопожарна служба, има “моралната” отговорност да обезпечи тяхната доставка. Очевидно това е невъзможно без външно финансиране. На свой ред – тази невъзможност, е основание за пряка финансова подкрепа от страна на правителството. Следователно изравняването на фискалните позиции на общините е продиктувано от възприетите обществени ценности на равнище “държава” и затова е в правомощията на правителството. То е и негова отговорност. В подкрепа на този правителствен прерогатив е и факта, че не винаги зоните на ползите от локалните блага съвпадат с административно-териториалната единица, която получава финансова подкрепа от правителството за доставката им. Например – често в общинските учебни заведения учат и деца, които не са жители на съответната община. Представения пример онагледява и проблема относно преливането на външните ефекти от една община в друга. Именно корекцията на такива вторично възникнали външни ефекти налага, на собствено основание, необходимостта от адекватно регулиране на ползите от потреблението на местните публични блага и разходите за тяхната доставка (разбирани най-тясно – като резултативни на величината на платените данъци).



Данъците, които действат на равнище “държава” са унифицирани (в смисъл – еднакви за всички граждани, без оглед на местожителството им), за разлика от данъците, които са в прерогатив на местните власти. От предходното изложение е ясно, че те частично унифицирани – в смисъл, че като видове са еднакви за всички граждани (без оглед на местожителството им), но ставките (равнищата) им могат да се различават. В добавка към това, местните публични власти могат да въвеждат такси, за потреблението на местни публични блага, по свое усмотрение. Чрез тях е възможно да се създават условия на потреблението им, които дискриминират граждани, които не са местни жители. По този начин възниква неравноправно данъчно третиране гражданите по признака “местожителство”, което противоречи на основния принцип за справедливостта. Поради тази причина местните публични власти, при изграждането на данъчната си политика (на местно равнище), трябва да се стараят да не допускат такова положение. В това се състои принципа за “неутралност” на местните данъци, който е прерогатив на местните публични власти. Този принцип може да се разгледа в по-широк контекст – в две направления. едното е по отношение създаването на условия за конкуренция между местните и външните за дадената община стопански субекти. Последното от своя страна е реализация на правителствения прерогатив, чрез данъците, да се създават условия за свободна стопанска инициатива и в този смисъл – за стабилизация на стопанската активност. Второто направление, с което е свързано изискването за неутралност на местните данъци, е във връзка с диверсификацията на предлаганите локални публични блага. Това изискване отразява простия факт, че различните общини имат различни дадености – природни, исторически и др. В този смисъл на местните публични власти е дадена възможността автономно да създават условия за извличане на ползи от потреблението им и в тази връзка – предлагането на тези уникални локални публични блага да се финансира (напълно или частично) от въвеждането на определени такси за ползването им. Например – плажната ивица, минералните води, достъпа до културно-исторически ценности и обекти и т.н.


Текст за самостоятелен анализ
Синята зона във Варна се отменя. Това съобщи кметът Варна Кирил Йорданов на специално свикана пресконференция, на която присъстваха и областният управител Данчо Симеонов, председателят на Общинския съвет Николай Апостолов, директорът на управителния съвет на "Паркинги и гаражи" Мирослав Михов и председателят на общинската комисия по финанси Иван Портних. Решението е взето след провелата се среща между министър-председателя Бойко Борисов, кмета на морската столица и губернатора, на която е била обсъдена ситуация в града и проектът за "синя зона", предаде Дарик.

Основният мотив за решението е финансово-икономическата ситуация в страната, както и финансовото положение на всеки автомобилист и семейство в града, заяви Кирил Йорданов, който преди дни обяви, че не е наясно с проекта. Той допълни, че платеното паркиране би довело до задълбочаване на проблема. Кметът каза още, че не може да се ангажира с отговор на въпроса кога ще има синя зона. Йорданов бе категоричен, че първо трябва да се реализира проектът за интегриран градски транспорт, който значително ще облекчи ситуацията с движението в града.

Зоните за платено паркиране, които се таксуват чрез монтираните вече автомати, продължават да функционират, заяви градоначалникът. "Едно е да въведеш 24 000 места, а друго да са 180.", аргументира се Йорданов. Той посочи, че за две седмици от всички платени зони в града са събрани 17 000 лева. Те влизат в общината и се използват за подобряване условията на улиците.

Информационен източник: http://news.varna24.bg/353123.html





8.2. “МЕХАНИЗМИ” И ИНСТРУМЕНТИ ЗА ФИНАНСИРАНЕ.
Фискалната позиция на общината е величина, която характеризира способността й да предложи определен набор от локални публични блага, като финансира тяхната доставка изцяло със собствени средства. Очевидно “фискалната позиция на общината” е предпоставена от “фискалния капацитет на общината”, но нейната величина се определя и от един неявен фактор. Това са фискалните разходи, които трябва да се направят, за да се постигне определен национален стандарт в потреблението на местни публични блага (виж Гл.VІІ, т.1).

Фискалния капацитет (FC) на i-тата община се определя по формулата:

FCi=TRc . TBi (2)

където TRc е стандартният процент на данъчно облагане в страната, а TBi е данъчната база в страната.

Фискалните потребности (FN) на i-тата община се определят по формулата:

FNi=BEc . Ni (3)

където BEc са стандартните бюджетни разходи, които са необходими за потреблението на дадено публично благо, а Ni е количеството на потребление на това благо в дадената община.

Така фискална позиция (FP) на i-тата община се определя по формулата:



FPi=FCi / FNi (4)
Когато:

    • FPi=1 – налице е фискална еквивалентност, т.е. общината не се нуждае от субсидиране, но освен това е налице ефективност в осигуряването на публично доставяното благо;

    • FPi<1 – налице е необходимост от финансиране (т.е. от субсидия);

    • FPi>1 – налице е възможност за самофинансиране, като при това ще остава излишък от средства, които могат да се преразпределят за финансиране доставката на други публични блага.

Потребностите са изменчиви, но се характеризират с определена устойчивост. В този смисъл и в по-общ контекст може да се обобщи, че обществените потребности, въпреки че се развиват са също относително стабилни във времето. Това е така защото те са предпоставени от фактори, чиято темпорална динамика се проявява в относително дълги периоди – например изменение в демографската характеристика, изменения на климатичните и географските дадености и т.н. На тази основа става ясно, че фискалната позиция на общината се определя предимно от фискалния капацитет. Негово проявление са приходите в общинския бюджет. Те могат да се обобщят в различни класификации – в зависимост от критерия. Така според нормативната им природа3 те се класифицират в следните групи:

  • Данъчни;

  • Не-данъчни.

А в зависимост от произхода:

  • Собствени;

  • Привлечени.

В групата на “данъчните приходи” са причислени всички местни данъци и такси – плащани от местните жители на дадената община, както и тези данъци, за които централната власт е предоставила правомощие на местната власт да събира и акумулира в бюджета си. Вече е уточнено, че правомощията на общината по отношение на тази група са ограничени от регулация на централно (правителствено) равнище. Но към това следва да се прибави, че възможността за самофинансиране на общината въз основа на данъчни приходи, е лимитирано както от стопанската конюнктура на национално равнище, така и от стопанския капацитет – на местно равнище. Така някои общини, в които има развита икономика, могат да се финансират изцяло по това направление, но за повечето – това не е възможно. Това предопределя значението на не-данъчните източници като ключови за осъществяването както на обществените функции на общината, така и по отношение на доставката на местни публични блага. В група на “не-данъчните” приходи спадат всички приходи (на местно равнище) от предоставяне ползването на общинско имущество, от приватизация на общинско имущество, както и заемните средствата получени от общината (най-често във формата на банкови или облигационни заеми). Но най-значимия финансов източник (в тази група) са републиканските субсидии и средствата по различни финансиращи програми на национално и над-национално равнище (напр. средствата по различни оперативни програми на ЕС).

Втората класификация е предпоставена от статута на общината – тя е юридическо лице с право на собственост и самостоятелен бюджет4. Като всеки бюджет и общинския има приходна и разходна част. Приходната част се оформя от собствените приходи на общината и преотстъпени на общината държавни приходи, както и субсидии от републиканския бюджет. На тази основа втората класификация определя приходите в общинския бюджет в две групи: собствени и привлечени. Собствените приходи на общината се формират от местни данъци и такси, приходи от предоставяне на концесии, глоби и имуществени санкции, лихви, наеми и др. приходи. Привлечените средства (съгласно критерия на тази класификация) имат характер на преотстъпени държавни приходи.

Всички приходи в общинския бюджет с изключение на целевите субсидии и субвенциите могат да се ползват за покриване на разходи, одобрени с бюджета на общината от ОС. Субсидиите от държавния бюджет (републикански субсидии), според предназначението си (или алтернативна – според начина на използване), биват три вида5:

- Общи субсидии;

- Целеви субсидии и

- Субвенции.

Общите субсидии представляват финансов ресурс, с който се подпомагат общините, чийто източник е републиканския бюджет. Размера на това подпомагане (т.е. на общите субсидии) е определен по обективни критерии, утвърдени със Закона за Републиканския Бюджет за съответната година. Целевите субсидии са средства от републиканския бюджет, предоставени на конкретна община по конкретен повод (необходимост) за придобиване на дълготрайни материални активи, или за изпълнение на регионални програми и проекти с национално значение. Субвенциите, от своя страна, са суми предоставени целево от държавния бюджет, под определени условия – но имат допълваща роля. В този смисъл и с критерий “начин на финансиране”, се различават два вида субсидии:


  • Пълни субсидии, чието съдържание съвпада с това на общите и

  • Допълващи субсидии.

За последните следва да се направи уточнението, че това са субсидии, които се предоставят, когато публичните власти (на централно равнище, т.е. правителството) желаят да компенсират външни ефекти от стопански и социални дейности в дадената община или когато възнамеряват да насърчат потреблението на дадени публични блага в конкретната община.

Комбинираното използване на коефициента на децентрализация (виж формула 1, по-горе в текста) и на формализираната методика за определяне на фискалната позиция на общината (виж уравнение 3, по-горе в текста), дават възможност да се характеризира технически само част от взаимовръзката “данъци, благосъстояние и обем на предложените публични блага”. Очевидно липсва описание на изменението на благосъстоянието, под влияние на данъчните разходи (за местните жители) и предложения обем публични блага (представен с обема на публичните разходи). Такова описание се представя с инструментариума на ординалната теория за полезността – кривите на безразличие и бюджетните прави. В теорията на благосъстоянието те са съответно – криви на обществено безразличие и бюджетно ограничение на общината. Така с тяхна помощ изследваната взаимовръзка, даваща същината на представата за фискална децентрализация, се описва пълно. За илюстрация на изменението на благосъстоянието в следствие на финансиране от страна на държавата, чрез механизма на субсидиране, на доставката на местни публични блага е представена графичната интерпретация на влиянието върху него (т.е. върху благосъстоянието), което оказват “пълните субсидии” – фиг.1. В този случай централната власт (т.е. правителството) предоставя субсидия на местната власт (т.е. на общината) в определения размер, която трябва да се изразходва за потребление на дадено местно благо или реализацията на дадена републиканска програма.



Фиг. 1: “Субсидиране и благосъстояние”

line 6
UCs
G

(други блага)

line 5
Gb

B2

B1

S1
PG

О PGb PGs (субсидирани публични блага)


Постановка на модела: общината разполага с бюджет, който задава ограничение във възможностите за доставка на блага (от страна на общината) представено с отсечката GbPGb. Оптимумът се задава с комбинацията от блага ОВ1 и ОВ2, определена от точката на допиране на възможно най-високо разположената крива на обществено безразличие UCb с даденото бюджетно ограничение GbPGb – в т.В. Поради различни причини – например необходимостта от поддържане на определен стандарт (в случая разбиран като минимален размер) в предлагането на публични блага – това от една страна и от друга – ограничеността на собствения бюджет на общината за покриване на този минимум (което може да се установи чрез фискалната позиция на общината), централната публична власт разпределя субсидия за общината в размер илюстриран с отсечката PGbPGs. В частност това е необходимия допълнителен обем от даденото публично благо за покриването на минимума определен от националния стандарт, който предопределя величината на финансовата субсидия за общината. По този начин бюджетното ограничение на общината се измества, успоредно на първоначалното, в позиция GsPGs. Това е така, защото с тази субсидия правителството дава възможност на общината да разполага с необходимия й ресурс за доставката на пълния (минимално изискуемия обем) от субсидираното публично благо, но не и за увеличение на потреблението на други публични блага. Но, ако общината се стреми да оптимизира общественото благосъстояние (в случая разбирано и като неговата максимизация), то в действителност се получава тъкмо обратното – общината изразходва част от субсидията и за други блага, а не само за това, чието потребление е субсидирано от държавата (правителството). В този случай оптимумът се илюстрира с т.S, съобразно което оптималната комбинация включва повече и от двете блата – съответно в размер илюстриран с отсечките OS1 и OS2, но именно поради това не покрива изискуемия размер на минимум предлагане на субсидираното благо в размер на ОС2.

Ако обаче субсидията, освен пълна е и целева, т.е. общината не може да изразходва предоставеният й финансов ресурс за други цели освен за прякото предназначение на финансовото подпомагане, то тя няма да е в състояние да оптимизира общественото благосъстояние, въпреки, че ще покрие националния стандарт в предлагането на субсидираното публично благо. Това състояние се илюстрира с комбинацията представена с т. С върху коригираното с размера на субсидията бюджетно ограничение GsPGs. Така общината ще доставя други публични блага в размер еквивалентен на обема предлагане от преди субсидирането, а именно – ОВ1; но за сметка на това ще покрие изискуемия размер на минимум предлагане на субсидираното благо в размер на ОС2.

Представения пример е показателен за сложността на задачата пред органите на местната и публичната власт по отношение на едновременното решаване на проблема относно оптималното равнище на предлагане на мести и национални публични блага. Тази сложност, както е видно и от примера, често се изразява във фундаментално противоречие (несъвместимост) на целите и/или средствата за постигането им.

Ако считате, че сте разбрали всичко казано до тук – опитайте се да решите задачите в карето след този текст.




Задачи за самостоятелна проверка на знанията

ВТНН...... коефициент на централизация

бюджетната формула за определяне на субсидията

Нещо по разпределението - диверсификацията





8.3. ФИСКАЛНА ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ПУБЛИЧЕН ИЗБОР
Вече трябва да е ясно, че чрез фискалната децентрализация се търси оптимално решение на проблема с пространствената сегментация на възможните ползи от потреблението на локални публични блага, при спазването на ръководните принципи за фискална еквивалентност и изравняване на фискалната позиция на общината, които – на свой ред, са конкретизация на принципи от по-висок йерархичен ред – принципа за ефективност и принципа за справедливост. При интерпретацията на принципа за фискална еквивалентност стана въпрос за разликата в алтернативните възможности на публичния избор, разкривани на различните йерархични равнища – съответно на национално и на местно равнище. Този въпрос има качествено и количествено измерение. Подходяща илюстрация на тези аспекти на проблема се дава с моделите на Тибо и на Оейтс.

Основно предположение в модела на Тибо е, че съществуват достатъчно на брой общини, всяка от които представя различен набор (“меню”) от публични блага и бюджетните разходи за тяхното създаване. В този случай всеки субект ще се локализира в общината, която му предлага структура и равнище на предлагане на благата, отговарящи или сходни на неговите собствени предпочитания. Същевременно конкуренцията между общините ги принуждава да предлагат набор от публични блага с възможно минималните разходи по тяхното създаване, което кореспондира с възможността да се определят по-ниски равнища на данъци в тази община (за създаването на този набор блага). Така в крайна сметка отделните административно-териториални единици ще представляват общности от “единомишленици”, обединени от сходството в предпочитанията си по отношение на предлаганите местни публични блага, както и от сходство във вижданията за необходимото равнище на разходите за доставката им (измервано през величината на данъчното бреме на локално равнище). Представено по този начин решението на проблема относно децентрализацията на публичния избор води до извода, че това по същество е един пазарен подход към този проблем, който осигурява ефективно разпределение на ресурсите в публичния сектор. Това разпределение отговаря на изискването за Парето-оптималност и преодолява основния недостатък на Самуелсъновия модел6 относно необходимостта (респ. – невъзможността) за истинно разкриване на предпочитанията. Представеният модел на Тибо7 относително реалистично описва част от причините за миграцията на гражданите между отделните общини, но не може да претендира за изчерпателност. Причините за това са очевидни –сред мотивите, определящи избора на населено място (община) за местоживеене, този произтичащ от предпочитанията към предлагания набор от локални публични блага е с относително малка тежест. Към аргументите за ограничената реалистичност на модела на Тибо трябва да се добавят и предварителните условия, при които той е постановен, а именно – изискването за пълна мобилност на производствените фактори; достатъчни на брой общини, предлагащи при това необходимото разнообразие от локални публични блага, което на свой ред означава – наличие на обективни предпоставки за диверсификация на локалните публични блага и т.н.

Освен посочените недостатъци модела на Тибо съдържа и друг, който добре се илюстрира с известната в теорията “Теорема на Оейтс” за децентрализирания публичен избор. Постановка на модела на Оейтс:


    • Дефинират се две групи от населението, определени съобразно характеристиката на търсенето, за всяка от тях, на публичното благо;

    • Постоянни разходи за производството на публичното благо.

Графичната илюстрация е представена на фиг.2:
Фline 5line 9line 6
PPG
иг.2: “Теорема на Оейтс”


A


D1

D2

Dreg

line 7

SPG



Pconst

E2

E1

E

line 8line 13line 14

B


QPG

line 4
O

QD1PG

QD2PG

QDregPG

В модела на Оейтс и съобразно изискването на Тибо – за сходство в предпочитанията относно вида на публично доставяното благо, е налице такова сходство, но въпросното публично благо е предпочитано в различна степен. Поради това населението е разделено (условно) на две групи – първата, чийто предпочитания са по-слаби и втора – с по-силни такива. На фиг.2 това положение е представено с две различни криви на търсене – съответно D1 и D2. За облекчение на анализа е прието, че разходите за производство (и респ. – доставка) на публичното благо са постоянни и са на равнище Pconst. Това предопределя абсолютната еластичност на кривата на предлагане на публичното благо SPG. По този начин за двете групи възникват две различни равнища на равновесния обем на търсеното публично благо – QD1PG (за първата група) и QD2PG (за втората група), които на свой ред са предопределени от пресечните точки на SPG с D1 и D2 – съответно Е1 и Е2. Графичния анализ е показателен, че дори и при еднакви (и за двете групи) разходи за доставката на публичното благо, сходните им (но не и идентични) предпочитания резултират в две различни оценки за желания (и в този смисъл – равновесен) обем на потребление на публичното благо. Така става очевидно, че няма възможност публичните власти да предложат такъв обем от публичното благо, който отговаря на критерия за ефективно предлагане и респ. – е Парето-оптимален. В действителността тази ситуация е по-скоро правило, отколкото изключение. Във всички такива случаи решението се задава на принципа на “второто най-добро решение”, а именно – предлага се такова решение, което е удовлетворително в еднаква степен и за двете групи (или неудовлетворително – терминологичния избор е в зависимост от гледната точка). С други думи – решението се задава с административна регулация на търсенето. Това практично разрешение на проблема се илюстрира с регулираната грива на търсене – Dreg. Тя е абсолютно нееластична и се постановява на равнище, възприето за подходящо (“второто най-добро”) – QDregPG. Практическите последствия на това решение са, че първата група плаща повече, отколкото е равнището на потреблението й, което се илюстрира с площта на фигурата (в случая – триъгълник) Е1ЕВ, а втората група – получава по-малко количество от публичната услуга, отколкото е платила (площта на фигура Е2ЕА).

Предходната точка на настоящата глава завърши с извод относно сложността на задачата пред органите на местната и публичната власт по отношение на едновременното решаване на проблема за оптималното равнище на предлагане на мести и национални публични блага. Представения пример в настоящата част е показателен, че тази сложност се възпроизвежда дори търсенето на решение по проблема да се сведе на само на равнище местна власт.


Упражнение

ВТНН.... ВТНН...... бюджетната методика за определяне на субсидията



Ключови понятия и термини

ВТНН...


Основна литература

.....


Допълнителна литература


1 Това равнище е предпоставено от административно-териториалното деление на страната. Така в други страни то може да е друго – например в САЩ “федерално правителство – отделни щати”, а на по-ниско йерархично ниво “щатско правителство – местно правителство”. Иначе казано – в САЩ йерархичната административно-управленска структура е тристепенна. По примера на САЩ проблемът за фискалната децентрализация се определя и като “фискален федерализъм”, т.е. възможно е единната проблематика относно децентрализацията, в различните източници да се означава по различен начин. Също така е видно, че и отделните йерархични елементи (структури) могат да имат различни наименования (не само за САЩ, а по принцип – например “кантон” за Швейцария). Б.а.

2 Във формален вид условието за “фискалната еквивалентност” се представя с условието на Самуелсън за оптимално предлагане на публични блага.

3 Виж чл.2, ал.2 от ЗУДБ “Приходите на държавата са данъчни и не-данъчни и се набират от физически и юридически лица по ред, определен със закон”.

4 Виж КРБ – чл.136, ал.3 “Общината е юридическо лице”; чл.140 “Общината има право на своя собственост, която използва в интерес на териториалната общност” и чл.141, ал.1 “Общината има самостоятелен бюджет”.

5 Виж чл.43, ал2 от ЗУДБ “Средствата по ал. 1 се предоставят под формата на общи субсидии на основата на обективни критерии, като в конкретни случаи могат да се използват целеви субсидии или субвенции”.


6 Този модел е разгледан в предходните глави под наименованието “Ефективно предлагане на публични блага”, съгласно който модел условието за оптимално предлагане на публични блага е изведено на базата на нормативен анализ на адаптираната по Берксон функция на общественото благосъстояние. Така критерия за оптимум (оптимално условие) за предлагане на публичното благо, изисква пределната норма на трансформация между публични и частни блага да е еквивалентна на сумата от пределните норми на субституция между тези блага, развита по броя на индивидите в групата.

7 Известен в теорията като “Гласуване с краката”.



База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница