Фрмс консулт



страница1/9
Дата22.07.2016
Размер1.38 Mb.
  1   2   3   4   5   6   7   8   9

ФРМС Консулт


София 1784, жк. Младост, бул. „Йерусалим”, бл. 51, офис 2,

тел.: (02) 976 89 89 факс: (02) 976 89 30 www.flgr.bg flgrconsult@flgr.bg
Анализ и оценка на ефективността
и рационалността на извършваните административно-териториални промени
в България


ФРМС Консулт

София, ноември 2010 г.
С Ъ Д Ъ Р Ж А Н И Е
I. УВОД .................................................................................................................................... 3

II. СЪЩНОСТ И СЪДЪРЖАНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНОТО УСТРОЙСТВО НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ ................................................................... 6

  1. Същност ....................................................................................................................... 6

  2. Административно-териториално устройство – основни принципи и структурни компоненти ................................................................................................................ 11

  3. Характеристики на съществуващото административно-териториално устройство на страната ................................................................................................................. 13

III. ОБЩ ПРЕГЛЕД НА ИЗВЪРШЕНИТЕ АДМНИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНИ ПРОМЕНИ СЛЕД ПРИЕМАНЕ НА ЗАТУРБ .................................................................... 16

1. Административно-териториални промени на на ниво област .......................... 16

2. Административно-териториални промени на ниво община ............................. 18

3. Административно-териториални промени на ниво райони и кметства ........... 25

4. Административно-териториални промени на ниво населени места и селищни образувания ................................................................................................................ 30

IV.ОЦЕНКА НА РАЦИОНАЛНОСТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА ИЗВЪРШЕНИТЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНИ ПРОМЕНИ ................................................. 38

1. Методология и инструментариум за оценка ...................................................... 38

2. Оценка на ефективността и рационалността на извършените промени на ниво област .......................................................................................................................... 40

3. Оценка на ефективността и рационаността на извършените промени на ниво община ........................................................................................................................ 42

4.Оценка на ефективността и рационалността на извършените промени на ниво райони и кметства ..................................................................................................... 52

5.Оценка на ефективността и на рационалността на извършените промени на ниво населени места и селищни образувания ........................................................ 54

V. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗА УСЪВЪРШЕНСТВУВАНЕ НА НА ЗАТУРБ .......................... 71

ИЗПОЛЗВАНА ЛИТЕРАТУРА ........................................................................................... 79

ИЗПОЛЗВАНИ СЪКРАЩЕНИЯ ......................................................................................... 80

ПРИЛОЖЕНИЯ ..................................................................................................................... 82

I. УВОД

Демократичните промени, чието начало бе поставено на 10 ноември 1989 г., родиха нова епоха в развитието на България. Завръщането на страната към семейството на демократична Европа постави като приоритети на дневен ред гарантирането на основните права и свободи на гражданите, разделението на властите, върховенството на суверенитета на народа, политическият плурализъм, общото, пряко и равно избирателно право, местното самоуправление, пазарната икономика.

Всяка промяна на обществените отношения налага и промени в административно-териториалното устройство (АТУ) на страната, като тази реформа е свързана с обособяването на задълженията както на държавата, така и на органите на местното самоуправление. Особено остра бе необходимостта от промяна на териториалната, функционална и институционална организация на държавата при прехода от централизирано, тоталитарно управление към правова и демократична държава и децентрализация на управлението.

Израз на тази належаща нужда от промяна на обществения договор стана фактът, че България бе една от първите сред новите демокрации, която тръгна по пътя на промените на конституционните си норми. Изборът на Велико народно събрание и приемането на Конституция на Република България (1991) поставиха началото на изграждането на България от 21 век.

Броени месеци след приемането на Конституцията влиза в сила и Законът за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА – 1991), който урежда обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация.

След силния старт на реформата в администрацията и местното самоуправление (1991), променените дейности и обем компетенции на отделните нива на публичните власти довеждат до необходимост от последващи стъпки по пътя на децентрализацията. Някои изследователи1 на процеса определят България (наред с Румъния, повечето държави от ОНД, Словакия и Чехия) като страна, в която за реформата в областта на децентрализацията е предприет „бърз подход на всяка цена, без да се държи сметка за това, което се случва”. При този подход бързите и неочаквани политически промени разколебават обществото по пътя към децентрализация: централната власт не предприема реален трансфер на правомощия към местните власти, като аргументът за това е липсата на капацитет у местните власти.

През 1995 г. е предприета следваща крачка в дефинирането на административно-териториалната организация на страната – приет е Законът за административно-териториалното устройство на Република България (ЗАТУРБ). Той дава възможност АТУ да се разглежда като процес, който търпи своето развитие през годините, отговаряйки на редица социални, икономически, политически и организационни промени, с прякото участието на гражданите във вземането на решения в областта на административно-териториални промени, които ги засягат.

Административно-териториалното устройство на България е резултат от целенасочена дейност по разделянето на територията на териториални единици с широкото участие на гражданите и изграждането на органи на публичната власт в тях като гаранция за провеждане на държавната политика. В това се състои и разликата между АТУ и административно-териториалното деление, решения за което през годините се вземаха на високите нива на управление и се налагаха по административен ред.

Значението на АТУ е организационно и политическо. Държавата следва да провежда определени дейности на цялата територия по еднакъв начин, следва да осигури спазването на едни и същи стандарти при управлението на страната и провеждането на политики.

От друга страна, АТУ на съвременна България е призвано да гарантира местната демокрация, да формира жизнени местни общности, да създава условия за процеса на децентрализация и да утвърди местни власти с ясно очертани правомощия и отговорности.

Предложенията за усъвършенстване на ЗАТУРБ, разгледани в края на доклада са валидни в рамките на настоящата ситуация на относително висока степен на централизация на управлението в България и при отчитане на възложените функции и предоставени компетенции на АТЕ в страната.

По-мащабна реформа в АТУ в България трябва да се разглежда задължително и основно в контекста на дълго отлаганата цялостна политика за децентрализация на управлението в България, която е обект на множество законодателни актове и най-вече на политическа воля за овластяване на по-ниските нива на управление.

Извършването на оценка за ефективността и рационалността на промените в АТЕ и ТЕ след приемането на ЗАТУРБ е малка, но важна стъпка в процеса на усъвършенстване на законодателството, която осигурява информация за ползите, вредите и проблемите при прилагането на АТУ през погледа на местните общности.

Настоящият доклад е в изпълнение на поръчка, възложена на „ФРМС Консулт” ЕООД от Министерството на регионалното развитие и благоустройството през м. септември 2010 г. Докладът отразява постигнатите резултати от изпълнение на поръчката, чиято основна цел е анализ и оценка на ефективността и рационалността на извършваните административно-териториални промени (АТП) в България.

Специфични цели на поръчката са:



  • да се извърши оценка постигнати ли са целите, поставени с исканията за АТП;

  • да се формулират основни проблеми; и

  • да се направят предложения за необходимите нормативни промени.

В изпълнение на поръчката изпълнителят е направил общ преглед на извършените АТП след приемане на ЗАТУРБ през 1995 г. Разгледани са и детайлно са изследвани видовете извършени промени съгласно закона (ЗАТУРБ), свързани с областите, общините, районите и кметствата, населените места и селищните образования.

Особено внимание при изследването е отделено на категорията промени, водещи до „създаване на нова община” или промени в границите на общини, тъй като общината - според Конституцията на Република България, е основната административно-териториална единица (АТЕ), в която се осъществява местното самоуправление. Тя е юридическо лице, има самостоятелен бюджет и право на собственост, която използва в интерес на териториалната общност.

Интерес за изследователите представляват новосъздадени общини, които към момента не отговарят на изискванията на закона в чл. 8 (1) т. 1 за наличие на население над 6000 души (напр. Перущица, Долна баня, Гурково, Николаево) и особено такива, които се състоят само от едно населено място.

Интерес за изследването представляват и новосъздадени общини с икономически потенциал (Приморско, Куклен, Сопот).

Специално внимание е отделено на извършените промени в границите на общини – преминаване на едно населено място от една община в друга, тъй като това е една от най-масовите АТП, която влияе съществено върху структурата и състава на общините.

Разглеждат се и зачестилите искания за обявяване на села за градове.

Набраните емпирични и статистически данни изпълнителят анализира по отношение на ефективността на извършените след приемането на ЗАТУРБ административно-териториални промени в България. Оценена е ефективността и рационалността на тези промени на различните нива: област, община, райони и кметства и населени места и селищни образувания.

Анализът и оценката на ефективността на извършваните АТП в България и на приноса им за подобряване качеството на живот и обслужване на населението са основа за предложенията за усъвършенстване на ЗАТУРБ, представени в заключителната част на този доклад.


II. СЪЩНОСТ И СЪДЪРЖАНИЕ НА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНОТО УСТРОЙСТВО НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ


  1. Същност

Административно-териториалното устройство е ключов елемент от организацията на държавата и публичната администрация, която можем да оприличим на скелет, благодарение на който протичат всички жизнени процеси в държавата - организъм. То включва разделянето на територията на административно-териториални и териториални единици (АТЕ и ТЕ), определяне на тяхната йерархия и субординация, така че да бъдат създадени условия за целенасочено държавно въздействие чрез политики, налагане на стандарти и предоставяне на услуги.

Познаването на социално-икономическите процеси за осъществяване на волята на държавата и тяхното протичане определят разделянето на територията на административно-териториални и териториални единици. Планирането и изграждането на всяка отделна АТЕ и ТЕ трябва да отговаря на структурните граници, изисквания, параметри и специфики, характерни за самите социално-икономически процеси. Единството на териториалното и социално-икономическото развитие на страната се реализира при съответствие между териториалния обхват на АТЕ, от една страна, и границите на социално-икономическото въздействие на държавните политики върху териториите, от друга. Това нарежда АТУ сред активните и значими елементи на развитието на обществените отношения.

Промените в обществено-икономическите отношения на страната са жалонирани от конституционна защита на АТУ. Всички конституции, приемани в Третата българска държава, определят нормативната рамка на административно-теритоториалната организация на страната.

Непосредствено след Освобождението Русия поема задължението да уреди и организира страната от гледна точка на териториалното й устройство. С утвърдената от главнокомандващия руската армия от 03.06.1877 г. "Инструкция за учреждението на първоначалното военно полицейско управление в заетите от войските земи" се запазва турското административно деление на санджак (малка губерния), кааза, нахия и община. Не се приема обособяването на вилает (област), поради сравнително малката територия на страната. Впоследствие тази инструкция се конкретизира като "Проект за гражданското управление на санджаците и окръзите", утвърден на 07.07.1877 г.

След Берлинския договор, подписан на 13 юли 1878 г., границите на Княжество България (63 хил. кв. км) са определени в чл. 2 на договора. На територията на Княжество България има 5 губернии (Софийска, Варненска, Русенска, Търновска и Видинска) и 33 окръга.

Конституцията на Българското княжество (1879 - 1947), известна като Търновска конституция, е приета на 16.04.1879 г., изм., 15.05.1893 г. и 11.07.1911 г., и е отменена с Конституция на НРБ, приета от ВНС на 4.12.1947 г., обн., ДВ, бр. 284 от 6.12.1947 г. В нейната Глава първа „За територията на княжеството” чл. 3 определя: „Територията административно се дели на окръжия, околии и общини” и постановява местното самоуправление, като „Особенъ законъ ще се изработи за наредбата на това административно деленье върху начала за самоуправление на общините.” Чл. 2 от същата глава определя правомощията на Народното събрание да извършва промени в границите на АТЕ: „Исправянье границите, ако не става въ места населени, може да бъде разрешено и отъ Обикновенното Народно Събрание”.

Създадени са 21 окръжия. В състава на тези окръжия са включени 58 околии. Източна Румелия е разделена на 6 департамента, които включват т. нар. "кантони".

На 10 май 1880 г. ІІ Обикновено народно събрание приема Закон за административното разделение на Княжество България, утвърден с Указ № 226 на княз Александър Батенберг от 23 май 1880 г. и обнародван в ДВ, бр. 45 от 28 май с. г. Този закон е основан на чл. 3 от Търновската конституция. С него се премахват губерниите и всички техни учреждения се затварят. Закриват се и 10 от съществуващите дотогава 31 окръзи. Останалите 21 окръзи се преименуват на окръжия. Окръжията се поделят на околии, като техният брой и обхват се определят от Министерския съвет. С решение на кабинета на министър-председателя Драган Цанков, утвърдено с Указ № 317 на княз Александър Батенберг от 26 юни 1880 г. (обн. в ДВ, бр. 55 от 5 юли с. г.), съществуващите в Княжество България 21 окръжия се разделят на 58 околии.

С Указ № 573 на княз Александър Батенберг от 28 юли 1882 г. (обнародван в ДВ, бр. 91 от 21 август с. г.), се утвърждава нов - втори поред след Освобождението - Закон за административното деление територията на Княжество България. В него окръжията са 14 на брой. Те, от своя страна, се подразделят на 56 околии, които имат население от 25 до 50 хиляди души. Както окръжията, така и околиите носят названието на своя административен център - град или село.

След Съединението на България (06.09.1885 год.) се извършва нова реформа. През 1886 г. съединена България има територия от 96 хил. кв. км и население, което наброява над 3 милиона души. В административно отношение тя се разделя на 23 окръжия и 84 околии. Обособени са 75 групи от общини и 7 независими общини.

През 1901 г. се осъществява второто по значимост след Освобождението административно-териториално преустройство в страната, просъществувало 33 години (до 1934 г.). Броят на окръзите е сведен на 12.

Това административно-териториално устройство се запазва за един сравнително дълъг период, като частични промени в броя и обхвата на териториалните единици са предизвикани предимно от присъединяването или отделянето на територии от България поради военните събития, в които участва страната ни по това време, и последствията от тях. По тази причина към края на 1920 г. окръзите вече са 15, околиите - 82, а общините - 2391.

Съществени промени настъпват през 30-те години, когато окръзите отпадат като звено в административно-териториалното деление на страната и на тяхно място се появяват областите.

С реформата през 1934 г. вместо съществуващите 12 окръга се създават 7 области.

Конституцията на Народна Република България (1947 - 1971), известна като Димитровска конституция, е приета на 4 декември 1947 г. от 6-то Велико народно събрание и действа до 1971 г. Глава пета на тази конституция е посветена на местните органи на държавната власт.

Чл. 47 определя, че територията на Народна Република България се дели на общини и окръзи, и че със закон могат да се създават и други административни единици.

Чл. 49, въведен в сила с публикация в ДВ бр. 89 от 1969 г., определя органите на държавната власт и народното самоуправление и тяхната мандатност: „Органи на държавната власт и народното самоуправление в общините, районите в градовете и окръзите са общинските, районните и окръжните народни съвети, избрани от населението на съответната административно-териториална единица за срок от четири години. По важни причини Народното събрание може да продължи пълномощията на народните съвети за срок до една година.”

Чл. 49 определя ролята на общинските и околийските народни съвети: „Общинските и околийските народни съвети ръководят провеждането на всички стопански, социални и културни мероприятия от местно значение съобразно със законите на страната. Те изработват стопанския план и бюджета на общината и околията в рамките на държавния народостопански план и на държавния бюджет и ръководят провеждането им; грижат се за правилното управление на държавните имоти и стопански предприятия на своята територия; грижат се за запазване на обществения ред, за съблюдаване на законите и за защита на правата на гражданите; ръководят дейността на подчинените им изпълнителни и разпоредителни органи.”

През 1944 г. областите стават 9, през 1946 г. наред с областите, се създават 95 околии. През 1949 г. вместо деветте области се създават 14 окръга и 101 околии, които впоследствие нарастват на 116. През 1959 г. отпадат околиите, а броят на окръзите нараства на 30. През 1964 г. с Указ 244 на Президиума на Народното събрание (обнародван и влязъл в сила едновременно със Закона за изменение на Закона за народните съвети, обн., ДВ, бр. 47 от 16.06.1964 г.) окръзите Пловдив-град и Варна-град са премахнати и до 1987 г. броят на окръзите се установява на 28.

Конституция на Народна Република България (1971 - 1991), известна като Живковска конституция, е приета на 18 май 1971 г. и действа до 1991 г. Глава VII „Народни съвети” е посветена на АТУ.

Член 109 от Конституцията постановява: (1) Тepитopиятa нa Народна рeпубликa Бългapия ce дeли нa oбщини и oкpъзи. Сoфия ce дeли нa aдминиcтpaтивнo-тepитopиaлни paйoни. (2) Дpуги aдминиcтpaтивнo-тepитopиaлни eдиници мoгaт дa бъдaт cъздaдeни cъc зaкoн.

Чл. 110 определя органите на държавната власт и на народното самоуправление: Оpгaни нa дъpжaвнaтa влacт и нa нapoднoтo caмoупpaвлeниe в oбщинитe, paйoнитe и oкpъзитe ca oбщинcкитe, paйoннитe и oкpъжнитe нapoдни cъвeти.

Чл. 112 определя задачите на народните съвети: Нapoднитe cъвeти ocъщecтвявaт дъpжaвнaтa пoлитикa нa cвoятa тepитopия. Тe paзвивaт дeйнocт зa изпълнeниe нa oбщoдъpжaвнитe зaдaчи и peшaвaт въпpocитe oт мecтнo знaчeниe.

На ролята на народните съвети е посветена ал. 1 на чл. 114: „Нapoднитe cъвeти в пpeдeлитe нa cвoятa кoмпeтeнтнocт pъкoвoдят paзвитиeтo нa икoнoмикaтa, нa здpaвнo-coциaлнaтa, кoмунaлнo-битoвaтa и култуpнoпpocвeтнaтa дeйнocт нa cвoятa тepитopия.”

В чл. 124 се определя йерархията на нивата народни съвети и държавната власт: (1) Пo-гopecтoящитe нapoдни cъвeти мoгaт дa oтмeнят пpoтивoзaкoннитe или нeпpaвилнитe aктoвe и дeйcтвия нa пo-дoлуcтoящитe нapoдни cъвeти. (2) Изпълнитeлнитe кoмитeти нa пo-гopecтoящитe нapoдни cъвeти мoгaт дa cпиpaт изпълнeниeтo нa пpoтивoзaкoннитe или нeпpaвилнитe aктoвe и дeйcтвия нa пo-дoлуcтoящитe нapoдни cъвeти, кaктo и дa oтмeнят пpoтивoзaкoннитe или нeпpaвилнитe aктoвe и дeйcтвия нa изпълнитeлнитe кoмитeти нa cъщитe нapoдни cъвeти. (3) Оpгaнът, кoйтo e cпpял пpoтивoзaкoнeн или нeпpaвилeн aкт или дeйcтвиe нa нapoдния cъвeт, гo oтнacя зa oтмeнявaнe в cъoтвeтния пo-гopecтoящ opгaн нa дъpжaвнaтa влacт. (4) Спopoвe, възникнaли мeжду миниcтри и pъкoвoдитeли нa дpуги вeдoмcтвa и изпълнитeлни кoмитeти нa oкpъжни нapoдни cъвeти, ce peшaвaт oт Миниcтepcкия cъвeт.

През 1979 г. в обхвата на съществуващите 28 окръга се извършва административно-териториална реформа, засягаща второто равнище на териториално управление - общините. Въвеждат се "селищните системи" - качествено нови обекти на териториалното управление, които през 1979 г. са административно обособени в 291 общини вместо съществуващите до тогава 1389. През 1981 г. техният брой е 300. През 1987 г. се премахват окръзите и на тяхно място се създават девет области. Уедряват общините до 249, без 24-те в гр. София (с общините в гр. София общият им брой достига 273).

Най-новата Конституция на Република България, която до днес определя административно-териториалната структура на страната, е в сила от 13.07.1991 г.

Алинея първа на Чл. 2 определя България като единна държава с местно самоуправление.

Глава седма, посветена на местното самоуправление и местната администрация, определя АТУ: територията на Република България се дели на общини и области (чл. 135, ал. 1). Чл. 136, ал. 1 определя общината като основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. Ал. 2 на същия член постановява границите на общините да се определят след допитване до населението.

Чл. 142 определя областта като административно-териториална единица за провеждане на регионална политика, за осъществяване на държавно управление по места и за осигуряване на съответствие между националните и местните интереси. Управлението в областта се осъществява от областен управител, подпомаган от областна администрация (Чл. 143, ал. 1)

Правните постановки на Конституцията се доразвиват и конкретизират в пакет устройствени закони. Законът за административно-териториалното устройство на Р България (ЗАТУРБ - ДВ, бр. 63/1995 г., посл. изм. ДВ, бр.36 от 4 Април 2008 г.) е основният сред тях.

Законът за административно-териториалното устройство на Република България (ЗАТУРБ) урежда създаването на административно-териториални и териториални единици в Република България, както и извършването на АТП.


  1. Основни принципи и структурни компоненти на административно-териториално устройство

Основните принципи при АТУ на страната са съобразени с изискванията на Европейската харта за местно самоуправление (ЕХМС), ратифицирана от Народното събрание през 1995 г. С нея се регламентира прилагането на общоевропейските норми, които защитават и развиват правата и самостоятелността на местната власт и се изисква всяка промяна в границите на дадена териториална общност трябва да е съгласувана с нейното население, за препоръчване – чрез референдум.

АТУ се “разглежда като многостранен и продължителен процес на промяна на териториалната структура на местните и регионалните общности в рамките на общата система на управление на страната”. При промяната на АТУ се търси баланс на местните и държавните интереси, цели се развитие на местното самоуправление и на демокрацията в страната, постига се взаимна допълняемост на задачите и функциите на държавната и местната власт.

Процесът на АТУ се ръководи от следните принципи:


  • Принцип на конституционна защита на местните власти

Всички конституции на съвременна България възприемат този принцип, като дори във времената на социализма „народното самоуправление” е конституционно гарантирано.

  • Принцип за общината като основна административно-териториална единица

Този принцип гарантира баланса на местните и националните интереси, демократичността на общностното развитие, правото и реалната възможност за местните общности да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела.

  • Принцип за участието на гражданите във вземането на решения за АТП, които ги касаят

Този принцип гарантира невъзможността да се въвеждат АТП чрез командни или авторитарни методи и защитата на интересите на местните общности чрез формите на пряката демокрация (референдум).

  • Принцип на универсалност на компетенциите2

Съгласно този принцип еднаквите по вид териториални единици имат еднакви компетенции, права и отговорности.

Този принцип изисква всяка промяна в АТУ, свързана със създаване на нова административно-териториална единица или с изменение на границите на съществуваща такава, да се ръководи от оценка от гледна точка на подобряване на условията на живот на населението в административно-териториалната единица: промяната следва да води до по-добри ресурсна осигуреност, възможност за изпълнение на задълженията и отговорностите, съответстващи на големината и типа АТЕ.

  • Принцип на териториално съседство и общност на интересите (хомогенност на територията)4

Този принцип изисква териториална близост (компактност) и наличие на свързаност между хора и ресурси, което е предпоставка за наличие на обща идентичност и споделени цели. Общественото благо и обществената нужда следва да са в синхрон с финансовата, икономическата и управленската целесъобразност.

  1   2   3   4   5   6   7   8   9


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница