Фрмс консулт



страница3/9
Дата22.07.2016
Размер1.38 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Закриване на район или кметство и промяна в границите на район или кметство

В процеса на анализ на извършените промени на ниво район и кметство се открои следното специфично обстоятелство, което затрудни интерпретацията на статистическите данни и законодателните параметри на АТП на ниво кметство. На практика при всяко закриване на кметство/а закритите единици се отделят, разделят, сливат, присъединяват към действащи кметства, т.е. те не изчезват безвъзвратно. В допълнителните разпоредби на ЗАТУРБ тези понятия ясно се дефинират. Така например, "сливане" е АТП, изразяваща се в обединяването на АТЕ или ТЕ, при което се създава нова единица от същия вид, а съществуващите се закриват. И сливането, и закриването се тълкуват като две различни промени, които обаче водят до един и същ измерим резултат – създаване на нова единица. „Присъединяване” е АТП, при която АТЕ или ТЕ се включва към съществуващата единица (която вече е с променени граници), като присъединяващата се единица се заличава. Да вземем следния пример: „Закриват се кметствата с по-малко от 500 жители и се причисляват към съответните кметства, както следва: с. Ястребна към кметство с. Любен; с. Босна и с. Ирник към кметство с. Добротица; селата Слатина, Поляна и Н. Попина към кметство с. Ситово”. Въпросът, който изниква, е: към закриване на кметство ли се отнася тази промяна или попада в групата „промяна на границите на кметство”? Възможният отговор „и към двете” е статистически некоректен, тъй като от гледна точка на търсения измерим резултат промяната е една – промяна в границите на приемните кметства. Селата Ястребна, Босна, Ирник, Слатина, Поляна и Н. Попина административно се закриват, но тяхното население продължава да се обслужва от приемните кметства, които след присъединяването на закритите села имат вече променени граници. В този смисъл е важно и полезно посланието на ЗАТУРБ да е еднозначно, т.е. върху коя перспектива на дадена промяна поставя акцент - върху тази, която регламентира стартовата ситуация (напр. закриване на кметства), или обратното – върху тази, която регламентира изходната ситуация или резултата (напр. промяна на границите на кметство). Отсъствието на подобен акцент в ЗАТУРБ до голяма степен затруднява анализа на извършените промени на всички нива (не само на ниво кметство), особено там, където има промени от типа закриване, отделяне, разделяне, сливане, присъединяване, тъй като позволява няколко гледни точки при анализа на извършени АТП, а това, от своя страна, води до некачествена оценка на ефективността на извършените промени.

Прави впечатление също така, че създаването на нова единица ЗАТУРБ не се тълкува като АТП, тъй като не попада в обхвата на глава четвърта „Ред за извършване на административно-териториални промени”. Редът за създаване на нови единици е разписан в две отделни глави – една за създаване на АТЕ и една за създаване на ТЕ. Например, създаването на кметства не е АТП, а на практика би трябвало да е, тъй като кметството е САТЕ, на чиято територия се предоставят публични услуги. В този смисъл е важно ЗАТУРБ да третира създаването на нови АТЕ като промяна, за да може еднозначно да се отчете нейният ефект. При така съществуващата в ЗАТУРБ понятийна база излиза, че резултатът от извършването на АТП „сливане” – създаването на нова единица от същия вид – сам по себе си не е АТП. Още повече, че съгласно чл. 30 от ЗАТУРБ редът за закриване на кметство и район, както и промяна на границите им (2 от 3-те видове АТП на ниво кметство) се извършва по условията и по реда за тяхното създаване, което не е АТП. Както по-долу е посочено, задължителен компонент от реда за създаване на кметство е допитване до местното население. Това означава ли, че и при закриване на кметство трябва да се организира допитване до населението? Прекалено нереалистично се явява допускането, в което, запитани дали са съгласни със закриване на кметството, местните жители биха отговорили утвърдително. По така действащата разпоредба на чл. 30 излиза, че промените във всички закрити кметства до момента са извършени незаконосъобразно, защото не е проведено допитване до народа, но пък причината за тяхното закриване, освен финансова с цел оптимизация на общинския бюджет, е и законова – няма условия за изпълнение на чл.16 т.1 – населението е под необходимия минимум за създаване на кметство. Това е въпрос на правно прецизиране, но корекцията е необходимо, за да се ограничи в максимална степен интерпретативният прочит на закона.

Освен броя на населението, като условие за създаване на кметства ЗАТУРБ определя и второ: възможност за изпълнение на предоставени от общината функции. От приемането на закона, когато числеността на кметството е определена на 100 души, досега тази граница се е променяла последователно на 500, 250 и последно на 150. Националният център за териториално развитие отбелязва8, че обикновено тези промени се свързват с разчети за способността на различните партии да спечелят повече кметски места. Динамиката на създаване на кметства в страната за периода 1995-2010 г. може да бъде показател за горепосочената липса на ясна концепция за развитие на кметското управление в страната. Според регистъра на ЕКАТТЕ броят на новосъздадените (т.е. тези, които се създават за първи път) кметства за периода 1995 – 1998 г. е 3780, когато изискването за брой население е 100 души. В отговор на демографските процеси в страната и засилената урбанизация, голяма част от тези кметства са вече закрити, като най-голям брой такива (1924) се закриват, когато минимумът население, за да се образува кметство, нараства до 500 души. След поредната корекция в ЗАТУРБ през 2003 г. този брой отново се променя и пада до 250 души. Така, в периода 2003-2007 г. създадените кметства (тук вече става въпрос за реабилитиране на закрити кметства) са 635. Други 350 кметства се новоразкриват от 2007 г. досега, когато изискуемият минимум става 150 души. Таблицата по-долу онагледява динамиката в създаването на кметства.



Таблица 1: Динамика на броя създадени/закрити кметства

Чл.16, т.1 от ЗАТУРБ – минимум брой население за образуване на кметство

Кметства9

Година

Брой население

Създадени (новосъзадени)

Закрити

Създадени

(новоразкрити)



1995-1998 г.

100 души

3780

7

91

1999-2003 г. до юни м.

500 души




1924

4

2003-2007 г.

250 души




20

635

2007 –

150 души




4

350

Както е видно от таблицата, създаването и закриването на кметства е по-скоро административен акт, който се извършва по законосъобразност, а не по целесъобразност. Това до голяма степен обезсмисля второто условие за създаване на кметство - възможност за изпълнение на предоставени от общината функции - което изискване има изцяло фиктивна роля най-вече заради факта, че не са уточнени параметрите за доказване на такава възможност.

За да се насърчава структурирането на територията на общините и създаването на жизнеспособни кметства с възможности за осигуряване на достъп на населението до по-голям обем обществени услуги и осигуряване на оперативна самостоятелност по пътя на делегираните бюджети, броят на населението за създаване на кметства следва да бъде завишен. В резултат на това, като допълнително условие би могло да се въведе максимална пътно-транспортна отдалеченост от населеното място до кметството, базирайки се върху логиката на условията за създаване на община. И двете единици имат една и съща водеща цел: подобряване предоставянето на публични услуги при възможно най-ниска цена в условията на местно самоуправление.

Както става видно от анализа дотук, понятието „население” присъства в почти всички разпоредби на ЗАТУРБ, но то не е в достатъчна степен конкретизирано. Как законът тълкува населението – население по постоянен адрес или по настоящ адрес? И двете алтернативи имат своите плюсове и минуси, но техният подробен анализ е извън предмета на настоящото проучване. Препоръчваме този въпрос за експертна дискусия.

След кратък преглед на условията за създаване на кметство обръщаме внимание и на реда, по който то се извършва. Редът за създаване на кметство е достатъчно ясен, но едно от изискванията – формата, под която гражданите трябва да дадат своето мнение, е необходимо да се специфицира. Към момента чл.17, (1), т. 2 от ЗАТУРБ регламентира формата за допитване до населението да е референдум или подписка на населението в заинтересованите населени места. Двете форми, обаче, са различни по своята същност, валидност и финансиране. Съгласно чл. 5 на Закона за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС) местните референдуми се финансират от общинския бюджет, а подписките - от граждани и юридически лица. В ЗПУГДВМС валидността на подписката, тоест тя ще бъде взета под внимание в Общинския съвет, когато става въпрос за предизвикване на референдуми, е 5% от подписите на населението по постоянен адрес. При референдума, за да е положителен вотът в него, трябва да са участвали не по-малко от участвалите в последните избори за общински съвет в съответната община и с "да" да са гласували повече от половината от участвалите в референдума избиратели – при всички случаи това е повече от 5% от населението, следователно двете форми са несъпоставими. В ЗПУГДВМС подписката по-скоро се разглежда като алтернативна на референдумите форма за допитване да населението в случаите на предварително заявяване на позиция (напр. създаване на инициативен комитет в защита на определена кауза или такъв за предизвикване на референдум). Самото гласуване за приемане на окончателно решение по местен въпрос става с референдум. За да се избегнат подобни законови несъответствия и занапред, предлагаме чл. 17 (1) т.2 в ЗАТУРБ да не посочва конкретно формата за допитване до населението, а да реферира към специалния закон за това.



Промяна на административния център на кметство

Третата АТП на кметство, която е предвидена като възможна в ЗАТУРБ, е промяната на административния център на кметство. От приемането на закона до момента е извършена само една такава промяна – премества се седалището на кметство Фабрика в с. Цацаровци, общ. Златоград. Кметство Фабрика се състои само от двете населени места – с. Фабрика и с. Цацаровци. Мотивите за нея са, че в последните години с. Фабрика се обезлюдява, а по-големия брой население е концентриран в с. Цацаровци.




4. Административно-териториални промени на ниво населени места и селищни образувания

Териториалните единици, регламентирани от законодателя в ЗАТУРБ, са населените места и селищните образувания.



Населеното място е основната териториална единица и е елемент от състава на всички АТЕ. По своята същност ТЕ се делят на градове и села и подлежат на регистрация в ЕКАТТЕ.

По отношение на населените места в закона се предвижда възможността за:



  • Създаване на ново населено място;

  • Възстановяване на заличено населено място;

  • Закриване на населено място;

  • Отделяне на части от населено място и обособяването им в ново населено място;

  • Отделяне на части от населено място и присъединяването им към друго населено място;

  • Присъединяване на едно населено място към друго;

  • Закриване на населено място поради строителство на големи стопански обекти;

  • Обявяване на село за град;

  • Промяна на наименованието на населено място.

Създаване на населени места е първата устройствена промяна, регламентирана в ЗАТУРБ. Условията и редът за създаване на нови населени места са уредени в чл. 19 и 20 от ЗАТУРБ. При приемането за ЗАТУРБ през 1995 г. необходимите условия за създаване на ново населено място са съществуващо трайно заселване на население или възникнала потребност от ново заселване, наличие на устройствен план или определени строителни граници, както и население над 100 души.

През 1998 г. в ЗАТУРБ настъпват изменения в условията за създаване на ново населено място. Необходимо е трайно заселване на население в съществуващо селищно образувание в определена с устройствен план територия или възникнала потребност от заселване в нея, както и наличие на постоянно живеещо население и на изградена социална инфраструктура. Отпада изискването населението да наброява над 100 души. Изменен е и редът за създаване на ново населено място. Необходимо е искането за създаване на ново населено място да бъде подписано най-малко от 25 на сто от избирателите или от кмета на общината до общинския съвет. Общинският съвет в двумесечен срок обсъжда направеното искане и изпраща своето решение на областния управител, който, от своя страна, в едномесечен срок внася в Министерския съвет мотивирано предложение за създаване на ново населено място.

Съгласно справка в Националния регистър на населените места на НСИ от влизането в сила на ЗАТУРБ до сега като създадено ново населено място е отразено създаването на с. Дебелец, община Дългопол (2007 г.). Наред с това е посочено и създаването на три нови населени места при отделяне.

Прави впечатление липсата на динамика в създаването на нови населени места. От една страна, това би могло да се дължи на значителния брой населени места в страната – 5302. По данни на НСИ градовете обхващат 257 населени места, като в тях живеят 5401214 души (2009 г.), а селата – 5045 населени места (2009 г.) с население 2162496 души или 28,6% от общото население на страната. От друга страна, условията за създаване на ново населено място, регламентирани в чл.19, ал.2 на ЗАТУРБ, не са конкретни. С оглед избягване на предпоставки за субективизъм и усъвършенстване на нормативната уредба се препоръчва условията за създаване на ново населено място да се конкретизират, като се въведе изискване за население с постоянен адрес на територията над 50 души, както и наличие на жилищен фонд с възможност за целогодишно обитаване и изградена основна техническа инфраструктура (водоснабдяване, електрификация, пътна или улична мрежа).

Редът, предвиден за създаване на ново населено място, е достатъчен и е подробно разписан. По отношение на наименуването на новосъздаденото населено място знаем, че това е изключително право на Президента на Република България, но според нас е необходимо той да знае какво е предложението на населението и на общинския съвет. Едната възможност е включването на подобно предложение в искането на избирателите или на кмета на общината за създаване на ново населено място, а общинският съвет да се произнесе по предложението в решението си. В случай, че тази възможност е неприемлива, следва да се определи друг ред за наименуване на новосъздадено населено място от Президента на Република България, но той да бъде ясно разписан в разпоредбите на ЗАТУРБ.

Възстановяване на заличени населени места е втората възможност, регламентирана в ЗАТУРБ. В чл. 21 е предвидена правната възможност за възстановяване на заличени населени места, като са формулирани условия, а редът е този по чл. 20. През годините не са правени редакции в чл.21 на ЗАТУРБ. От приемането на ЗАТУРБ през 1995 г. до сега са извършени 7 устройствени промени, свързани с възстановяване на заличено населено място съгласно справка в Националния регистър на населените места на НСИ.

В повечето случаи на заличаване на населени места няма обосновани причини за това действие, които да бъдат анализирани и преценено отпадането им. С оглед на усъвършенстване на нормативната уредба и бъдещото прилагане на закона се препоръчва да се прецезира условието в чл.21, т.1.

По отношение на териториалната единица населено място в ЗАТУРБ са регламентирани възможности за няколко АТП. Една от тях е закриване на населено място.

Промяната, водеща до закриване на населено място, се извършва поради отсъствие на един или няколко от характеризиращите признаци на населено място съгласно чл.3, ал.2 от ЗАТУРБ, както и отпадане на условията по чл. 19, ал. 2, т. 3. Закриването на населено място може да се разглежда като административно действие, в случаите, в които се извършва по предложение на кмета на общината до общинския съвет, когато е налице несъответствие с разпоредбите на ЗАТУРБ в частта минимален брой население, а именно когато броят на жителите по постоянен адрес в съответното населено място е под 50. Трябва да се обсъди и възможността правото за предприемане на административни действия по закриване на населени место когато липсва население или някои от другите характеристики на населено място да се предостави на областния управител, ако кмета и общинския съвет не предприемат действия по закон.

През изследвания период са извършени 10 АТП, свързани със закриване на населено място. Наред с това в Националния регистър на населените места на НСИ три промени, отнасящи се до закриване на населени места в резултат на сливането им в ново населено място, също са регистрирани като закриване, както и 32 промени, свързани със закриване при присъединяване на населени места. Значителният брой закрити населени места говори за продължаващото обезлюдяване на малките населени места, главно бивши махали и колиби в областите Ловеч, Търговище и Сливен, в които основно са съсредоточени този тип промени. Това поставя въпроса за обслужването на населението и една от възможностите за подобряването му е чрез обединяване на населени места и формиране на по-големи и по-добре функциониращи единици.

В разпоредбите на ЗАТУРБ са предвидени възможности за промени в границите на населените места – сливане, разделяне, отделяне на части от едно населено място и присъединяване към друго.



Отделяне на части от населено място и обособяването им в ново населено място. През изследвания период са извършени 9 промени от този тип. Регламентът за извършване на тази АТП не е променян през годините и при нейното осъществяване следва да се спазват условията и редът за създаване на ново населено място.

Административно-териториалната промяна, свързана с отделяне на части от населено място и присъединяването им към друго населено място, също се извършва по реда на създаване на ново населено място. Поради факта, че в Националния регистър на населените места тази промяна не е ясно разграничена, при анализа сме ползвали и допълнителна информация, предоставена от МРРБ. По данни на МРРБ от влизането на ЗАТУРБ в сила до днес са извършени 3 промени по чл. 32, т. 3.

Административно-териториална промяна със сравнително сходна на предходната промяна специфика е присъединяването на едно населено място към друго.

Редът за извършване на тази АТП (Чл. 32, т.4 от ЗАТУРБ – ДВ, бр. 154 от 1998 г.) е допълнен през 1998 г. Ако населеното място, което се присъединява към друго населено място, е едновременно и кметство, то след приключване на процедурата по чл. 20 общинският съвет взема решение за закриване на кметството. Решението се обнародва в "Държавен вестник" чрез областния управител.

Добавя се и нова т.5, отнасяща се до промяна, свързана със закриване на населено място поради строителство на големи стопански обекти (язовири, летищни комплекси, промишлени комплекси и др.), която се извършва с указ на президента по предложение на МС.

В Националния регистър на населените места (НРНМ) са регистрирани 18 промени, свързани с присъединяване на едно населено място към друго. През изследвания период не са регистрирани АТП, свързани със закриване на населено място поради строителство на големи стопански обекти

В последните години по-масов характер придобива административно-териториалната промяна, свързана с обявяването на село за град, която е специфична само за тази единица.

През анализирания период са извършени 17 промени, отнасящи се до обявяване на село за град. Условията и редът за извършването й са регламентирани в чл. 33. Исканията за обявяване на населени места за градове са продиктувани от субективната необходимост за уплътняване на територията на населените места, възможностите за по-високо строителство в градовете и цените на недвижимите имоти. Напоследък се наблюдава повишен интерес към инвестиции в редица населени места. Този процес е особено показателен в някои села, които имат статут на курортни населени места. ЗАТУРБ поставя като условие за обявяването на село за град наличието на население над 3500 души и изградена социална и техническа инфраструктура.

С промяната на ЗАТУРБ от май 2005 г. изискването за население за обявяването на село за град за курортни населени места е намалено на 1000 души. С изменението се цели създаването на предпоставки за по-ефективно използване на поземлените имоти в урбанизираните територии, с което да се създадат допълнителни стимули за развитието на населените места със статут на курорти. Селата Китен и Свети Влас са първите, които се възползват от промените в ЗАТУРБ.

Към настоящия момент няма легална дефиниция на курортно населено място. Съществува само списък с обявени населени места и местности за курорти с национално и местно значение със заповеди на министъра на здравеопазването по реда на Наредба №14 от 1976 г. Този списък не се актуализира, а няма предвиден нов ред в новия Закон за здравето. Дискусионен е също така и въпросът доколко едно малко населено място с 1000 души население може да обслужва притока на желаещи да ползват наличния курортен ресурс.

В тази връзка за населените места с курортен ресурс се препоръчва да се обсъди завишаване на изискванията /не само броя на населението, но и да се въведат допълнителни критерии/ за обявяването им за град, за да се запази обликът на малките населени места в страната с цел привличане на повече туристи и недопускане на презастрояване в съответните територии.

Редът за обявяване на село за град предвижда това да става по предложение на кмета на кметство или на кмета на общината, което го отличава от другите процедури по ЗАТУРБ, където водещо е искането на населението. Препоръчваме и в този случай процедурата да стартира с искане, подписано от 25 % от избирателите, подкрепено от становище на кмета на кметство до кмета на общината, който да го внесе с мотивирано предложение за обсъждане в общинския съвет.

С решение на КС на РБ от 1996 г. текстът на Чл. 34 от ЗАТУРБ е обявен за противоконституционен и в ЗАТУРБ (1998 г.) е записано, че промяна на наименованието на населено място се извършва с указ на президента на Република България. Както бе отбелязано по-горе, по аналогия с наименуването на новосъздадено населено място, и тук е добре да се определи ред за преименуване на населено място от Президента на Република България, който да бъде ясно разписан в разпоредбите на ЗАТУРБ.

Извършените промени, свързани с промяна на наименованието на населено място, са 11, като 5 от тях са извършени в периода 1996 г. – 1998 г., а останалите – след промяната на ЗАТУРБ от 1998 г.


Втората териториална единица, регламентирана в ЗАТУРБ, е селищното образувание. Те биват с национално и местно значение. Територията на селищното образувание се определя от неговите строителни граници. То е разположено на територията на едно или повече населени места и няма самостоятелно землище.

По отношение на селищните образования в закона се предвижда възможността за:



  • Създаване на ново селищно образувание;

  • Закриване на селищно образувание;

  • Промяна на наименованието на селищно образувание;

  • Получаване на статут на населено място.

Условията и редът за създаване на ново селищно образувание не са променяни от приемането на ЗАТУРБ през 1995 г.

Основно исканията за създаване на селищно образувание са продиктувани от необходимостта от задоволяване на възникнали курортни или промишлени нужди с местно или национално значение. Друго условие за създаването му е наличие на устройствен план или определени строителни граници на селищното образувание. С цел извършване на подробно устройствено планиране и реализиране на инвестиции на дадена територия в ЗАТУРБ е дадена възможност за обособяването на дадена територия в самостоятелна териториална единица – селищно образувание.

В НРНМ са регистрирани 125 случая на създадени селищни образувания от влизането на ЗАТУРБ в сила до днес, от които около 10% са селищните образувания с национално значение, определени с решение на МС, а останалата преобладаваща част са такива от местно значение. Към настоящия момент няма ясен регламент за разграничаване на селищните образувания с национално и местно значение. Съгласно чл. 23 от ЗАТУРБ Министерският съвет определя селищните образувания с национално значение, но не става ясно въз основа на какви критерии. След като Законът въвежда това понятие, законодателят би следвало да посочи и какво съдържание влага в него. В тази връзка се препоръчва допълване на уредбата в частта за критериите за определяне на селищни образувания с национално значение.

Редът за извършване на промяна, водеща до закриване на селищно образувание, както и този, свързан с получаване на статут на населено място, също не е променян от приемането на ЗАТУРБ през 1995 г. През анализирания период не са извършени промени, водещи до закриване на селищно образувание, както и такива, свързани с получаване на селищно образувание на статут на населено място.

Прави впечатление значителният брой регистрирани случаи, свързани със създаване на селищно образувание, и същевременно липсата на практика по получванане на селищните образувания на статут на населени места. Може би в следващите години ще сме свидетели на подобен процес.

С решение на КС на РБ от 1996 г. текстът на Чл. 35 от ЗАТУРБ е обявен за противоконституционен и в ЗАТУРБ от 1998 г. в Чл.35, т.1 е записано, че промяна на наименованието на селищно образувание с национално значение се извършва с указ на президента на Република България. Съгласно Чл.35, т.2 промяна на наименованието на селищно образувание с местно значение се извършва с решение на общинския съвет.

До момента е наблюдаван само един случай, свързан с промяна на наименованието на селищно образувание в местността Крушевски баир в землището на гр. Севлиево на селищно образувание Хоталич (решение на Общински съвет – Севлиево от 24.02.2010 г.) съгласно допълнителна информация, предоставена от МРРБ за целите на настоящия анализ.

По мнение на някои експерти липсва сериозно основание за съществуването на териториалната единица селищно образувание10 и не е ясно регламентирано как се управлява тя и какви са правомощията й.

Въз основа на извършената оценка на рационалността и ефективността на регистрираните устройствени и АТП на ниво селищни образувания може да се каже, че извършените устройствени промени, водещи до създаване на селищни образувания, от влизането в сила на ЗАТУРБ до днес, са рационални. Измерването обаче на ефективността на споменатите промени не може да доведе до постигане на точни резултати при използвания инструментариум. Ето защо при необходимост от доизясняване на концепцията за териториалната единица селищно образувание се препоръчва да бъде извършен по-задълбочен анализ и преценка на основата на съществуващата богата практика по създаване на селищни образувания.

1   2   3   4   5   6   7   8   9


База данных защищена авторским правом ©obuch.info 2016
отнасят до администрацията

    Начална страница