V. ПРЕДЛОЖЕНИЯ ЗА УСЪВЪРШЕНСТВУВАНЕ НА НА ЗАТУРБ

1. Общи предложения за усъвършенстване на ЗАТУРБ

2. Предложения на ниво област

3. Предложения на ниво община

4. Предложения на ниво район и кметства

5. Предложения на ниво населени места и селищни образувания

• 
  Целта на ЗАТУРБ, както самото наименование подсказва, е да регламентира основите на АТУ в страната. Въпреки това при създаването и последващите изменения на закона липсват разпоредби за прилагането му с обратната сила, което го прави недостатъчно ефективен инструмент за осъществяване на административно-териториална политика. Например, не е регламентиран ред, по който да се извършват промени при наличие на разлики между условията за създаване на АТЕ и условията при който те функционират. С течение на времето условията във съществуващите АТ и ТЕ се променят. В много случаи тенденцията на промени е отрицателна, а няма разпоредби, които да регламентират необходимите действия при тези случаи – следва ли да продължават да съществуват тези единици или не, и ако не как да се извършват промените с тях. С ясното съзнание за отправяне на „еретично” предложение, екипът счита за необходимо да се извърши промяна във философията на ЗАТУРБ в посока повишаване нейната обратна сила.
  
• 
  За по-голяма нормативна яснота е полезно в ЗАТУРБ да бъдат регламентирани функциите, ролите и отговорности по АТУ на областните администрации, МРРБ, МС и Президентството. Съгласно действащата нормативна уредба и по-специално чл. 3. (1) от Закона за устройство на територията Министърът на регионалното развитие и благоустройството ръководи осъществяването на държавната политика по устройство на територията. В тази вързка, с цел ограничаване на бюрократичните процеси в оосъществяването на АТП е целесъобразно изпълнението на ЗАТУРБ да се възложи на МРРБ, а не както е сега – на МС. МРРБ следва да бъде и вносител на исканията за създаване и промени с АТЕ като има задължението да анализира изпълнението на условията за създаването им на базата на информация, анализи и разчети направени от общините и областните управители и да предоставя становище както по законосъобразност, така и по целесъобразност.
  
• 
  Важно е ЗАТУРБ да даде определение за АТП с което да внесе яснота върху коя перспектива на отделна АТП поставя акцент – върху тази, която регламентира изходната ситуация (напр. закриване на кметства) или обратното – върху тази, която регламентира резултата (напр. промяна на границите на кметство). Отсъствието на подобно определение в ЗАТУРБ до голяма степен затруднява анализа на извършените промени на всички нива, особено там, където има промени от типа закриване, отделяне, разделяне, сливане, присъединяване, тъй като позволява няколко гледни точки при анализа на извършени АТП, а това, от своя страна, води до непълна оценка на ефективността на извършените промени.
  
• 
  Почти във всички разпоредби на ЗАТУРБ понятието „население” представлява важен елемент от условията за извършване на АТП. Необходимо е обаче то да се прецизира - население по постоянен адрес или по настоящ адрес. По отношение на населението понятието „трайно заселване” (чл.21, т.3) също присъства без дефиниция, което създава предпоставки за интерпретация и субективно тълкуване на съответната разпоредба, следователно то също се нуждае от прецизиране. Заслужава да се обсъди и евентуално възможността за използване на зона (долна и горна граница) при дефиниране на броя на населението като условия за създаване на АТ и ТЕ и промени с тях.
  
• 
  Необходимост е да се дадат легални дефиниции на понятията техническа и социална инфраструктура, които фигурират в условията за създаване и промени в не малък брой разпоредби на закона – например, наличие на жилищен фонд с възможност за целогодишно обитаване и изградена основна техническа инфраструктура (водоснабдяване, електрификация, пътна или улична мрежа).
  
• 
  Необходимо е да се преосмислят използваните от закона форми на допитване до населението тъй като понастоящем има много противоречия със изискванията на новоприетия ЗПУГДВМС и практически ги правят неизползваеми. Напр. изискването при местен референдум да са участвали не по-малко от участвалите в последните избори за общински съвет в съответната община на практика прави невъзможно приемането на предложението предмет на референдума.
  
• 
  Пи редактиране на текстовете на Закона е необходимо да се синхронизират текстовете в общите положения и тези за отделните единици относно основните им характеристики.
  

• 
  Да се регламентират условия и ред за извършване на промени на ниво област. макар че областната администрация е деконцентрирана структура на централната изпълнителна власт връзката й с гражданите и местните процеси на развитие е относително силна, за да предполага необходимост от широк консултативен процес в предприемането на АТП на областно ниво и редът на тяхното извършване не следва да се различава от разписаните процедури в ЗАТУРБ.
  
• 
  Промяната едно или няколко населени места да могат да се отделят от една община и да се присъединят към друга съседна община, намираща се на територията на друга област (чл. 28, (2) в ЗАТУРБ), да бъде специфицира като промяна на областни граници, а не както действа досега – промяна на границите на община.
  
• 
  Измененията в тази раздел на закона следва да имат предвид и политиката за бъдещото развитие на областта като евентуален орган на местно самоуправление на второ ниво
  

• 
  Съществуват няколко общини (Родопи, Марица, Тунджа и Добричка), чиито наименования не отговарят на изискването на чл.7(3) от ЗАТУРБ – „Наименование на общината е наименованието на населеното място – неин административен център”. С разбирането, че това е най-малкият проблем, свързан с тяхното функциониране, коректността предполага да се направи промяна в ЗАТУРБ, която да допуска и изключения от тази норма, освен ако не се предприемат действия, свързани с тяхната реорганизация.
  
• 
  Създаване или закриване на общини поради „сливане”, „разделяне”, „присъединяване” и „заличаване” са форми, които не се използват в практиката за извършване на АТП на ниво община. Използването в бъдеще на някои от тези форми е добре да се насърчи чрез осигуряването на икономическа заинтересованост, използвайки инструментариума, с който централната власт разполага (напр. взаимоотношения с републикански бюджет, достъп до ресурси от структурните фондове и други). За това ще допринесат съществени изменения и конкретизиране на условията за създаване на общини и респективно за извършването на промени с тях.
  
• 
  Да се определи ред и начин за доказване спазването на изискването на чл.8(1) т.5 за необходимост от достатъчен финансов капацитет за финансиране на разходите на новосъздаващата се община както и да се обсъди възможността за въвеждането и на други условия за икономическия и финансов потенциал на създаваната единица.
  

• 
  Необходимо е да се преодолее съществуващата неравнопоставеност на големите населени места във връзка с възможността за създаването на райони в тях – за тези с население над 300 000 души със закон, а за тези с население над 100 000 – с решение на общинския съвет. Организацията на територията на големите градове е въпрос от местно значение и това предполага пълни правомощия в тази област на общинския съвет. Това би довело до отмяна на Закона за териториалното деление на столичната община и големите градове и промяна в текстовете на ЗАТУРБ, а съща така да повишаване демократичността му и възможност за децентрализация на пълномощия към общинските съвети.
  
• 
  Чл. 30 посочва, че промяната за закриване на кметства/район се извършва по реда на тяхното създаване, което означава че задължително трябва да се проведе референдум за това. По отношение на районите в столицата и големите градове тази разпоредба създава затруднения, тъй като предполага за всяка промяна да се иска изменение на закон. По така действащата разпоредба, излиза също така, че всички закривания на кметства до момента са извършени незаконосъобразно, защото в нито един от случаите не е проведено допитване до народа, тъй като причината за закриването е законова – промяна в изискващия се брой население за създаване на кметства. Това предполага цялостно преосмисляне на текстовете свързани със закриването на САТЕ. Възможност би било закриването на тези единици при неизпълнение на условията за създаването им, когато населението няма интерес от такова действие и не би подкрепило подписка или референдум, да се осъществява по административен редна определен период от време.
  
• 
  Свързан с въпроса за закриването на САТЕ е и въпросът за създаването им. Основното им предназначение е да осигуряват по-добро обслужване на населението чрез децентрализиране на администрация и услуги. На това основание би следвало създаването им да е от изключителна компетентност на общинските съвети и/или областния управител, като се извърши и допитване до населението но с помощта на по-опростени форми от референдум и подписка. Възможно е да се предвиди 6 месеца преди провеждане на местни избори по предложение на Общинските съвети областния управител да издава заповед с която да се определят кметствата на територията на областта за следващия мандат. Това ще предполага и закриване на тези които на отговарят на условията на закона.
  
• 
  От практическа полза ще бъде уточняването на параметрите за доказване на възможност за изпълнение на предоставени от общината функции – второ условие за създаване на кметство.
  
• 
  За да се насърчава структурирането на територията на общините и създаването на жизнеспособни кметства с възможности за осигуряване на достъп на населението до по-голям обем обществени услуги и осигуряване на оперативна самостоятелност по пътя на делегираните бюджети, броят на населението за създаване на кметства следва да бъде завишен. Би могло да се прецени необходимостта от разширяване на условията за създаване на САТЕ с въвеждането напр. на условие за пътно-транспортна отделеченост на населените места до кметството, финансова ефективност и др. следвайки логиката на разпоредбите за създаване на община. И двете единици имат обща цел – предоставяне на публични услуги при възможно най-ниска цена в условията на местно самоуправление.
  

• 
  С оглед избягване на предпоставки за субективизъм и усъвършенстване на нормативната уредба се препоръчва условията за създаване на ново населено място да се конкретизират.
  
• 
  Проблем представлява закриването на населени места тъй като по закона това става по реда за създаването им т.е на основание искане от населението или от кмета на общината. Кметовете обикновено нямат интерес от закриване на населени места, а когато те са обезлюдени или нямат землищни или строителни граници няма кои да инициира искането чрез подписка. Следва да се обсъди възможността при липса на население с постоянен адрес населените места да се закриват по административен ред.
  
• 
  Макар и обявена за противоконституционна през 1996 г., да се реабилитира възможността за инициатива на гражданите при промяна на името на населеното място или, ако инициативата е от административна структура (кметство, община, област, централна власт), да се провежда допитване до местното население. Това предполага администрацията на Президента на Република България, в чиито правомощия е наименованието на населените места да предложи условия и ред за тяхната промяна.
  
• 
  Отсъстват практики, които да потвърдят съществуването на определени ползи за обявяването на дадено населено място за град (с изключение на нормите за застрояване по ЗУТ). Целесъобразността на промяната (особено обявяването на курортните селища за град) е сравнително дискусионна, тъй като формалните мотиви за нея са свързани с подобряване развитието на населените места, но това е цел на всяка една местна администрация, респ. всяко населено място, и обявяването на населено място за град не би подпомогнало този процес. Още повече, че неясните ползи и субективните неформални цели, които се преследват при извършването на тази промяна, предопределят до голяма степен отсъствието на ясно определен ефект от нея. Целесъобразно е да се обсъди и това, кой да бъде органа вземащ решение за обявяване на село за град. Необходимо ли е това да е в компвтвнциите на МС или може тази функция да се поеме от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинския съвет.
  
• 
  Селищното образувание присъства в ЗАТУРБ, без да са дефинирани конкретните ползи от неговото съществуване, и на фона на останалите АТЕ и ТЕ стои неубедително. Дискусионен е въпроси дали мястото на тази единица е в този закон или в Закона за устройство на територията. По своя характер това не са териториални единици защото се намират в територията на други урбанизирани територии каквито са населените места. ЗАТУРБ следва да урежда само възможността селищното образование да прерастне в населено място когато в него има трайно заселване на население.
  

• 
  Промени в статута и в броя на селищата в България през 2009 година, Гл. ас. Пело Михайлов, Аграрен университет – Пловдив, "География '21 - научно-методическо списание”, 1/2010.
  
• 
  Хроника на обособяване на регионите в България, Димитър Попов, 2010.
  
• 
  Administrativní členění Česka, Radim Perlín, Geografické rozhledy 1/09–10.
  
• 
  Местно самоуправление – предпоставки и тенденции, Министерство на регионалното развитие и благоустройството, Дирекция “Административно-териториално устройство и местно самоуправление”, 2008.
  
• 
  Аналитичен доклад за развитие и усъвършенстване на АТУ на страната и правната му основа, Национален Център за Териториално Развитие, 2007.
  
• 
  Аспекти на политиката на административно-териториално устройство и административно-териториални промени, Министерство на регионалното развитие и благоустройството, Дирекция “Административно-териториално устройство и местно самоуправление”, 2007.
  
• 
  Децентрализацията и влиянието й върху възможностите на общините и областите за усвояване на средства от фондовете на Европейския съюз, Христо Станев, Юлия Спиридонова, Алеко Джилджов, Институт „Отворено общество”, София 2006.
  
• 
  Историческо развитие на административно-териториалното устройство на територията на България, Министерство на регионалното развитие и благоустройството, Дирекция “Административно-териториално устройство и местно самоуправление”, 2006.
  
• 
  Институции и административна уредба на средновековна България, История на българите (От древността до края на XVI век), т.1, Проф. Петър Ангелов, 2003.
  
• 
  Териториалните и регионалните реформи в страните от Централна и Източна Европа след 1990 г., Павел Свианиевич, 2003.
  
• 
  Административно-териториалното устройство на Република България, Савин Ковачев, 2001.
  

АТЕ - административно-териториална единица

АТП - административно-териториални промени

АТУ - административно-териториално устройство

ДВ – Държавен вестник

ДВСК - Държавен ветеринарно-санитарен контрол

ЕКАТТЕ - Единен класификатор на административно-териториалните и териториалните единици

ЕС – Европейски съюз

ЗАТУРБ - Закон за административно-териториалното устройство на Република България

ЗМСМА - Закон за местното самоуправление и местната администрация

ЗПУГДВМС - Закон за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление

ЗУТ – Закон за устройство на територията

КС на РБ – Конституционен съд на Република България

МБАЛ – Многопрофилна болница за активно лечение

МРРБ – Министерство на регионалното развитие и благоустройството

МС – Министерски съвет

НАП – Национална агенция по приходите

НРНМ - Национален регистър на населените места

НСИ – Национален статистически институт

ОбС – Общински съвет

ОНД – Общност на независимите държави

ОПРР – Оперативна програма „Регионално развитие”

РИОСВ – Регионална инспекция по околната среда и водите

РПУ – Районно полицейско управление

САТЕ - съставни административно-териториални единици

ТЕ - териториални единици

НРБ – Народна Република България

ЕХМС - Европейска харта за местно самоуправление

NUTS - Nomenclature of Territorial Units for Statistics (Номенклатура на териториалните единици за статистиката)

Приложения

СПРАВКА за единиците