IV. ОЦЕНКА НА РАЦИОНАЛНОСТА И ЕФЕКТИВНОСТТА НА ИЗВЪРШЕНИТЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРИТОРИАЛНИ ПРОМЕНИ

Проучването, имащо за предмет оценка на рационалността и ефективността на извършените промени в АТЕ и ТЕ след приемането на ЗАТУРБ е извършено в периода 10 септември – 12 ноември 2010 г. Проучването преминава през три фази. Първата фаза е свързана с набирането на статистическа и друга информация, достоверно отразяваща извършените промени през анализирания период. Основен източник на информация използвана за целите на проучването е “Национален регистър на населените места” и Единен класификатор на административно-териториалните и териториални единици /ЕКАТТЕ/, публично достъпни на интернет страницата на НСИ http://www.nsi.bg/nrnm/. В допълнение е използвана и систематизирана информация за извършените АТП след 2000 г., предоставена от възложителя МРРБ. Тази информация е особенно полезна в случаите, когато данните от Националния регистър на ниво “събитие” са агрегирани и не позволяват да се наблюдават някои важни диференциации на някои типове промени, като напр. тези, засягащи промяната в границите на община. Набраната информация е анализирана за всеки тип промяна поотделно и е представена структурирано на следните нива: ниво адмнистративна област; ниво община; ниво райони и кметства и ниво населени места и селищни образувания. Резултатите от анализа са представени в Раздел III. Общ преглед на извършените административно- териториални промени след приемане на ЗАТУРБ.

Паралелно с първата фаза на проучването, стартира и втората същинска фаза, която има за цел да даде отговор дали извършените промени са постигнали своите цели – доколко са рационални и ефективни, където има очаквания от такъв характер и те могат да бъдат оценени. В тази фаза изпълнителят разработи анкетна карта, която да набере и осигури информация за това, дали са постигнати целите, които са били поставени с искането за извършване на АТП, постигната ли е удовлетвореност на гражданите от извършените промени, в кои сфери и в каква степен промяната е довела до подобрение в сравнение с положението преди промяната.

Определени са обектите за оценка, както и целевите групи, които ще бъдат анкетирани, като същите са съгласувани с възложителя. С помощта на информация, предоставена от възложителя, предварително са проучени мотивите за исканите промени (с изключение на промените от компетенциите на органите на местното самоуправление). Анкетирането е извършено от екипа, изпълнител на поръчката, като са извършени посещения в 40 АТЕ и ТЕ. Паралелно с процеса на анкетиране са проведени и множество полу-структурирани интервюта с представители на местните администрации, проведени са срещи с инициативните комитети, организирали извършването на промените, където това е било възможно.

На базата на набраната информация от теренната работа е извършена оценка за ефективността на извършените промени. Особено внимание при изследването е обърнато на категорията промени „създаване на нова община” и „промени в границите на община” – общината, като основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление, представлява особена важност за целите на изследването.

На базата на изводите от извършения анализ са формулирани проблемни области, свързани с прилагането на съществуващата правна рамка, като са направени и предложения за извършване на промени в ЗАТУРБ.

През третата фаза на проучването докладът с резултатите е представен на кръгла маса с участие на всички заинтересовани страни, представители на различните власти от различните нива на управление в страната за публичното му обсъждане и получаване на препоръки, които да се отразят в окончателния вариант.
2. Оценка на ефективността и рационалността на извършените промени на ниво област

От приемането на ЗАТУРБ досега е извършена само една административно-териториална промяна на ниво област. През 2001 г. с указ на президента община Кнежа се отделя от област Враца и се присъединява към област Плевен.

• 
  Присъединяването към по-добре развития в социално-икономически, търговски и инфраструктурен план гр. Плевен ще се отрази положително и на местното развитие в община Кнежа. Например, бившият секретар на общината отбеляза, че изчерпването на свободни територии за развитие на индустриални зони в района на община Плевен може да се компенсира с предоставянето на такива от община Кнежа, която разполага в достатъчна степен с подобни територии;
  
• 
  Намерение на област Плевен за обособяване на по-динамично демографско, икономическо и транспортно развитие на целия район по поречието на р. Искър;
  
• 
  Развитие на община Кнежа като административен център с капацитет за обслужване на населението и от съседни общини, най-вече това на община Искър, обл. Плевен, поради отсъствие на важни административни структури на нейна територия. В гр. Кнежа има изградени и функциониращи РПУ, пожарна, МБАЛ, клон на “Електроразпределение” ЕАД и др. Водещ мотив е било желанието на местната власт да разшири обхвата на предоставяните услуги, което би създало потребност от разкриване на нови работни места и по този начин да се стимулира местната икономика. Сериозен аргумент е бил фактът, че за жителите на община Искър е по-близо да ползват изредените публични услуги в гр. Кнежа, отколкото в гр. Плевен. От друга страна, местната власт е предусещала назряващия проблем със закриването на неефективни МБАЛ и, увеличавайки броя на потребителите на здравните услуги от съседни общини, се е намерило потенциално решение за запазване на общинската болница. Община Кнежа има само една съседна община от обл. Враца – Бяла Слатина, която разполага с необходимите административни структури, за да задоволи в максимална степен потребностите на своето население.
  
• 
  Пътно-транспортната отдалеченост на гр. Кнежа от областния център Плевен е по-малка в сравнение с тази от гр. Враца.
  
• 
  И не на последно място, традиционно земеделският облик на община Кнежа се вписва по-добре в приоритетите за развитие на Плевенска област.
  

Важни за настоящия анализ са резултатите от категориите икономическо развитие (възможности за работа и правене на бизнес) и подобрен начин на живот, с които се свързват мотивите за извършената промяна. И в двете категории мнението на анкетираните не е еднозначно, което прави оценката на ефекта от промяната трудно дефинируема – т.е. налице са елементи от трите скали положителна, отрицателна, неутрална. В подкрепа на този извод служат отговорите на въпроса „Ако сега се извършва тази промяна, бихте ли я подкрепили?” - 50% посочват отговор „отчасти”, 42% - отговор „да” и 8% от анкетираните не желаят да я подкрепят.

На ниво област ЗАТУРБ регламентира три видове АТП: 1) Промяната на границите; 2) Промяна на административния център; 3) Промяна на наименованието на областта. Въпреки това, както се посочи в Раздел ІІІ, отделяне на едно населено място и присъединяването му към друга община на територията на друга област също би могло да води до промяна на границите на областта, ако присъединеното населено място се явява гранично (такъв е случая със с. Тетово, и други такива, описани по-долу). ЗАТУРБ обаче класифицира тази промяна като АТП, свързана с границите на община, и с това до известна степен се затруднява адекватния анализ на промените, извършени на областно ниво.
3. Оценка на ефективността и рационалността на извършените промени на ниво община

За целите на оценката приемаме, че рационалност на извършена промяна имаме, когато промяната е довела до по-добро функциониране на административно-териториалната единица в новата среда и мотивите при иницииране на промяната са се оказали основателни.

Ефективност от извършена промяна разглеждаме тогава, когато в следствие на извършването й са постигнати предварително зададени цели, т.е. резултатите отговарят на цели, по които е постигнат обществен консенсус, като е постигната максималната възможна полза при определените налични ресурси.

Измерването на ефективността чрез използвания инструментариум, не може да доведе до постигането на съвсем точни резултати, но, с оглед на ограниченото време и ресурси, сложността на оценяването и многокомпонентността на оценяваните социални системи, приемаме, че методиката осигурява в приемлива степен, достоверност на получените резултати.

Извършването на оценка на рационалността и ефективността на извършените АТП на ниво община се разпростира върху всички типове промени на това ниво, уредени в ЗАТУРБ, по които са регистрирани събития в Националния регистър на населените места, а именно:

1. създаване на нова община;

2. промяна на границите на община поради отделяне на населено място и присъединяването му към съседна община на територията на една област, с която има обща граница;

3. промяна на границите на община, при която едно или няколко населени места могат да се отделят от една община и да се присъединят към друга съседна община, намираща се на територията на друга област;

4. промяна на административния център и на наименование на община.

Поради факта, че в НРНМ всички събития, отнасящи се до промяна на граници/състав на общини, са включени в една група, при анализа е използвана и допълнителна информация, предоставена от МРРБ, отнасяща се до промени по чл.28 (2) от Закона – „промяна на границите на община, при която едно или няколко населени места могат да се отделят от една община и да се присъединят към друга съседна община, намираща се на територията на друга област”.

За целите на АТУ развитието на местната демокрация този тип промяна несъмнено има най-голямо значение. Поради факта, че на това ниво на управление се предоставя най-широк кръг от публични услуги, този вид АТП носи най-много рискове, респективно възможности за подобряване предоставянето на услуги. Ефектите от този вид промяна са най-големи, съответно видими и разпознаваеми. За целите на оценката в извадката за проучването са подбрани 3 общини (33,3%) от всички промени. Териториалното разпределение на извадката включва община от ареала на Пловдив (Куклен), където са концентрирани близо половината от всички промени свързани със „създаване на община поради отделяне”, община в близост до столицата, съставена от едно населено място (първата създадена след приемането на Закона – община Долна баня) и община в централната част на страната (последната създадена – община Сопот).

Анализът на набраната информация, както и натрупаните впечатленията при срещите с представители на местната общност недвусмислено показват категоричната подкрепа за извършената промяна, десет и повече години по късно. Това обстоятелство налага извода, че осигуряването на по-голяма самостоятелност в управлението на местно ниво среща широка обществена подкрепа. В отговор на въпроса дали биха подкрепили извършването на промяната, ако тя се извършваше сега, повече от 90 % безусловно казват „да”.

Запитани дали познават мотивите за извършената промяна, една трета от анкетираните лица декларират, че познават мотивите, друга една трета декларират частично познаване на мотивите за създаването и останалите признават, че не познават мотивите за промяната. Наблюдавайки времето на извършване на промяната, се открива зависимост между дела на лицата, запознати с мотивите, и отдалечеността във времето на извършената промяна, т.е. избледнява общностната памет за събитията и процесите на територията. Друго регистрирано наблюдение е, че по-широка обществена информираност е налице там, където процедурата по отделяне/създаване е преминала с повече трудности и е отнела по-дълго време.

Изразявайки мнението си за основателността на мотивите за промяната, около две трети (60%) ги определят като основателни, 30 % - като частично основателни и само 10 % - като неоснователни. Областите и степента, в които настъпилата АТП е довела до промени са обект на оценка в проведеното проучване. Очаквано, административното обслужване на гражданите и бизнеса на територията се посочва почти единодушно като силно подобрено след създаването на новата АТЕ. Много често гражданите трябва да заделят повече от един ден, за да получат определена услуга (административна, техническа или друга публична), пътувайки често до градски център с нередовен транспорт и/или без условия за паркиране (напр. гр. Пловдив), което води до драстично увеличаване на цената за достъп до услуга. Това е обикновено най-често срещаният мотив за търсене на промяна. По-малко от 10% от анкетираните лица декларират, че отделянето не е довело до подобряване на административното обслужване след обособяването на територията като самостоятелна община. От гледна точка на ефективността при административното обслужване, категорично може да се заяви, че промяната води до неговото подобряване и мотивите са основателни.

Създаването на община със съпътстващите я органи на местното самоуправление повишава възможността на гражданите за по-активно включване в обществените и политически процеси на местно ниво. Възможността за включване в тези процеси недвусмислено създава усещане за „по-голяма демократичност” в управлението на територията. Анкетираните са категорични (100%), че промяната е довела до по-голяма демократичност в местното самоуправление. Доближаването на властта до гражданите и повишаването на възможността за пряко включване се оценява като достижение, което е важно, особено за активните граждани. Възможността за участие в управлението повишава и отговорността за бъдещото развитие на териториалната общност. Доближаването на властта подобрява и разпознаваемостта на представителите на местната власт, което, особено в новосъздадени общини, които имат стремеж да доказват постоянно своята жизнеспособност, е важен стимул за по-голяма ангажираност.

Друг често срещан мотив за създаване на нова община е „липсата на инвестиции, влошената производствена среда, социална, транспортна и техническа инфраструктура”. Усещането, че териториите в периферията на общината са пренебрегвани (много често основателно) за сметка на общинския център, е причина за формирането на „центробежни сили”, които, натрупвани с годините, катализират до идеята за отделяне. Недостатъчните (спрямо потребностите на общините) публични инвестиции, определят сравнително лошото качество на средата за живот в населените места. Интересно е да се отбележи, че 96% от анкетираните споделят разбирането, че след отделянето в самостоятелна община качеството на живот се е подобрило. Тези твърдения се подкрепят от реални факти привеждани като доказателства в подкрепа на тези твърдения. След обособяване в нова община почти навсякъде се наблюдава ръст в размера на публичните инвестиции, водещи до изграждане на дълго чакали съоръжения и обекти на комуналната инфраструктура. Административната самостоятелност на по-малките общности повишава активността и апетита за външно финансиране, което се осигурява от структурните фондове на ЕС и/или други национални или външни програми. Често размерът на привлечените средства многократно надвишава годишния общински бюджет. Това води до качествено подобряване на условията за живот, особено в онези общини, които имат потенциал и собствен ресурс да съфинансират изпълнението на проектните дейности.

Административната, респективно финансова автономност на новата АТЕ води до по-голяма заинтересованост от по-ефективно управление на общинската собственост (земеделски земи, сграден фонд по селата и т.н.), по-ефективно и съобразено с местните потребност организиране на редица услуги като улична чистота, зимно поддържане на общинската пътна мрежа, и др.).

Познаване на социалните проблеми на гражданите на територията води и до по-адекватни отношения на органа на местното самоуправления и изпълнителните органи по въпроси като осигуряване на еднократни помощи, осигуряване на временна заетост и др.

Относително по-слабо се оценява влиянието на „промяната” в сферите „възможности за правене на бизнес” и „подобрени възможности за работа”. Анкетираните лица са разделени в оценките си за влиянието на промяната в подобряване на условията за работа и бизнес на територията. Наблюдава се и сравнително голямо различие в оценките на представители на отделните общини при отговорите на тези въпроси. Най-позитивна оценка (90%) се регистрира в община Сопот, където можем да допуснемя че е примесена с повече емоционалност, отколкото рационалност. По-слабо влияние върху тези фактори (между 20 и 30%) е оказало обособяването на общини Куклен и Долна баня, което е обяснимо, особено за Куклен с географската близост до гр. Пловдив, където традиционно е заета икономически активната работна сила на общината.

Придобиването на статут на община (особено на общински център) от отделно населено място или група населени места повишава самочувствието на неговите жители. Това се наблюдава ясно от резултатите при проучването, в което около 80% от анкетираните заявяват, че това се е отразило на тяхното самочувствие, като 50% определят това влияние като силно и 30% - отчасти. Едва една пета декларират, че промяната не се е отразила върху тяхното самочувствие.

Промяна на административния център и на наименование на община. Регистрираните промени са свързани единствено с промяна на наименованието на община, без да е налице промяна на административния център. Поради характера на самата промяна е трудно да се търси ефективност на същата, доколкото промяната на наименованието може в много тесни граници да повлияе върху това. Рационалността на промяната е по-съществена, доколкото с нея се отхвърля изкуствено наложена символика за дадена територия.

Промяна на границите на община. Промяната на границите на община е най-често срещаната и искана промяна на това административно ниво. Мотивите и основанията на тези искания са предимно необходимостта от подобряване на транспортното и административно обслужване, подобряване на достъпа до здравно обслужване, както и търсенето на достъп до други публични услуги, които се предоставят от АТЕ с наличие на повече деконцентрирани структури на държавата (бюра по труда, съд и прокуратура, полицейски служби и други). Не може да не се отчитат и процесите на западане на отделни населени места в резултат на ограничените ресурсни възможности на общините или нарушаването на традиционни връзки между съседни населени места.

Промяна на границите на община поради отделяне на населено място и присъединяването му към съседна община на територията на една област

Тази промяна е относително по-често срещана (в 88% от случаите), отколкото промяната, при която населени места преминават към община в рамките на друга административна област (12% от случаите).

Оценката на ефективността на този тип промени е трудно да се оцени еднозначно. Макар и почти еднакви, в мотивите се забелязват и известни различия, които често не са широко известни за гражданите. Резултатите от проучването показват, че около 20% от анкетираните лица не познават мотивите за извършената промяна или това познаване е частично при още 50% от тях, едва около 30% споделят, че познават мотивите за отделянето. Приблизително такава е и структурата на отговорите по отношение на основателността на мотивите за промени. При отделни извършени промени се наблюдават различия в мнението на представителите на местната власт и гражданите на въпроса за основателността на мотивите. Такъв е случаят с преминаването на с. Мадара от община Каспичан към община Шумен. Официалните мотиви за промяната са свързани с по-доброто стопанисване и социализиране на Националния историко-археологически резерват Мадара и в частност паметника „Мадарски конник”. Според гражданите основният мотив е подобряването на транспортното обслужване (връзката с гр. Шумен) и осигуряване на достъп до публични услуги на едно място, предвид че гр. Шумен е областен център и там се предоставят и услуги, достъпни на по-високо административно ниво. В оценката на рационалността на тази промяна се регистрират силно противоречиви мнения относно това. Причината е, че все още съществуват неуточнени землищни граници и според представители на местните администрации самият паметник се намира в землищните граници на с. Кюлевча, община Каспичан. Макар и спорна, промяната среща одобрението на около половината от населението на с. Мадара, основно поради факта, че те получават повече публични услуги на едно място (гр. Шумен), вместо в няколко отделни населени места.

Поради факта, че в повечето случаи на промяна на граници на община в следствие на отделяне на едно или няколко населени места, същите преминават към по-голяма община, обикновено областен център, те губят възможността за достъп до средствата на Програмата за развитие на селските райони. Преминавайки към състава на голяма община, те често стават едно от многото населени места на голямата община без сериозна възможност за достъп до ресурса на ОПРР. Изключения правят случаите, в които присъединената територия има специфични природо-географски характеристики или други уникални за района дадености, които я правят привлекателна за присъединяване от по-голямата община. В тези случаи тези територии получават по-голямо внимание от органите на местно самоуправление, съпътствано с по-голям размер на публичните инвестиции, които подобряват облика на населеното място, респективно качеството на живот.

Процесът на отделяне и присъединяване към друга община обикновено не е кратък и лесен. Макар редът да е разписан подробно в Закона, се използват процедурни „трикове”, които отлагат вземането на решение от общините, от които се търси отделянето. Една от причините за това е, че даването на съгласие за отделяне е свързано с осигуряването на средства за провеждането на местни референдуми, които общината следва да осигури. Тези искания постъпват в различни периоди от бюджетната година и обикновено за това не са планирани средства. Мнението на представители на инициативните комитети, участвали по места в процесите по отделяне, е да не е задължително решението на общинските съвети, от които се отделят населените места, защото възниква конфликт на интереси. Това предложение е резонно, особено ако те не се задължват да осигурят средства за провеждането на допитването на населението, като същите се осигурят от инициативните комитети.