Грузия – суверенитет и легитимност по кавказки Проф д. ик н. Нина Дюлгерова

Дързостта и скоростта на осъществяваните с особена бързина важни промени са доказателство, че избраният път на независимост не е гаранция за решаване на съществуващите проблеми, но е и в основата на големия брой нови опасни предизвикателства. Грузия, подобно на останалите бивши съветски републики (с изключение на етнически еднородната Армения), издигайки лозунга за независимост, се сблъсква с проблема за запазване на териториалната си цялост.

Проблемите са обвързани с нерешени въпроси от миналото и със създаването на нови в настоящето. Емблематично става определението на известния съветски дисидент акад. Сахаров за Грузия като “малката империя, включваща в своя състав Абхазия, Осетия и други национални образувания.”¹ Действително съветската власт се превръща в своеобразен “обединител” на Грузия. В състава на републиката влизат две автономни републики (Абхазка АССР и Аджарска АССР) и една автономна област (Южно-Осетинската АО). Независимо от малобройното население (в сравнение с други републики на СССР), Грузинската ССР (като федерация) има в Палатата на Съюза на Върховния Съвет на СССР повече депутатски места, отколкото Украйна (формално унитарна република). Грузия получава 32 места като съюзна република, 16 мандата за всяка автономна република и 5 за автономната област. Обстоятелството, че в продължение на три десетилетия СССР се ръководи от етническия грузинец Й. Сталин (Джугашвили), предопределя особеното място на Грузия в “братското семейство на народите”. Неслучайно в сталинския период в автономна Абхазия се провежда интензивна политика на “грузинизация”. Освен това в този период “малката империя” получава териториално разширяване, за сметка на “репресираните народи” на Северен Кавказ, в резултат на което за продължителен период от време юрисдикцията на Грузия се разпростира от двете страни на Кавказ.

Експериментът на Михаил Горбачов за Гласност и перестройка от 1985 до 1989 г. директно рефлектира в отношенията между Грузия и автономните региони – Южна Осетия, Абхазия и Аджария. Те стартират чрез едностранните промени в техните конституции, направени въпреки принципите на федерализма. Нарушен е специфичният характер на този тип устройство, съгласно който различните власти са длъжни да участват в приемането на конституционните промени, засягащи отношенията между тях. Приетото през ноември 1989 г. решение на Върховния съвет на Южно-Осетинската автономна област за повишаване на статута й от автономна област в автономна република, е признато за недействително от Върховния съвет на Грузия.² След 20 септември 1990 г. напрежението ескалира, когато ВС на Южно-Осетинската автономна област приема Декларация за суверенитет, провъзгласява Южно-Осетинска демократична съветска република и се обръща към Москва за нейното признаване като независим субект на съветската федерация.³ Политиката на Южна Осетия влиза в противоречие с Конституцията на СССР, според която териториалните промени, засягащи съюзните републики, не могат да бъдат осъществявани без тяхното съгласие. Това е сериозно основание за Върховния Съвет на Грузия да предприеме съответните мерки: да анулира през декември с.г. решението на ЮОАО, да потвърди нейното присъствие като административна единица на Грузия и да обяви извънредно положение в Цхинвалски регион. Ескалацията на насилие в района превръща хиляди осетинци в бежанци, а отсъствието на институции, способни да посредничат в конфликта, отново доказва кризата във федеративния механизъм на Съюза.

Многобройни са обвиненията срещу грузинския президент Звиад Гамсахурдия. Решението му да анулира автономията на Южна Осетия, предизвикало въоръжения конфликт, се изтъква като аргумент, оневиняващ южноосетинския сепаратизъм.⁴ Също така нееднократно се търси паралел с Косовския въпрос, където въоръженият конфликт възниква след орязване на автономните права на провинцията в бивша Югославия.⁵

Кризисната ситуация елиминира възможността за участие на осетинци и грузинци в общи избори. Неучастието на грузинци в референдума за реформи в Съветския съюз през март 1991 г. не е препятствие за жителите на Южна Осетия, които с голямо болшинство гласуват за предложението.⁶

През януари 1992 г. проведеният в Южна Осетия референдум за обединяване на Северна и Южна Осетия и присъединяване към Русия завършва с резултат 98%, който не е признат от Москва и Тбилиси. Следващата крачка на Върховния съвет на Южна Осетия е обявяването на независимост на 28 май 1992 г. И досега тази независимост е призната само от такива самопровъзгласили се републики като Приднестровието, Абхазия и Арцах (Нагорни Карабах).⁷

През целия период на активни инициативи и действия от страна на Цхинвали, Грузия и Южна Осетия са във война, която приключва с подписаните на 24 юни 1992 г. Дагомиски (Сочински) съглашения между руския президент Б. Елцин, председателя на Държавния съвет на Република Грузия Е. Шеварнадзе и представители на Южна Осетия. С него се пристъпва към регулиране на грузино-осетинския конфликт, като в зоната на конфликта през юли с.г. се въвеждат смесени руско-грузинско-осетински миротворчески сили. Числеността на всеки един от трите миротворчески контингента е около 500 човека. В Южна Осетия “сините каски” са подчинени на Смесената контролна комисия (СКК), обединяваща Тбилиси, Цхинвали, Владикавказ и Москва. Съгласно документа прекратяването на техния мандат е възможен само с консенсус на “четворката”.⁸

През декември 2000 г. са актуализирани позициите на Тбилиси и Москва чрез междуправителствено съглашение за възстановяването на икономиката в зоната на грузино-осетинския конфликт и за връщането на бежанците.⁹

До 2004 г. съглашението за прекратяване на огъня се спазва и от двете страни, а бежанците от региона се завръщат, което не стимулира нова вълна на насилие. На 3 януари 2004 г. новият президент на Грузия Михаил Саакашвили заявява, че това е последната година, когато Южна Осетия и Абхазия не участват в грузински избори.¹⁰ Тази закана остава без последствия. Политическият статут на Южна Осетия запазва своята неопределена форма. Въпросът за правното положение на района в грузинската конституция не присъства изобщо.¹¹ Официален Тбилиси смята Южна Осетия за “Цхинвалския регион на Грузия”, но фактически не го контролира. Периодично през лятото на всяка година, има провокации по грузинско-южноосетинската граница, а също и спорадични предложения от грузинския президент за регулиране на двустранните отношения във формат “център-регион”.¹²

Междувременно на 30 ноември 1996 г. в Южно-Осетинската република се провеждат първите президентски избори, на които за президент е избран Людвиг Чибиров. Неговият наследник е победилият в следващите избори от 8 декември 2001 г. Едуард Кокойта, който през март 2002 г. отправя в Москва молба за признаване на независимостта на Южна Осетия и приемането й в състава на Федерацията.¹³

През 1999 г. страните на конфликта, както и страните набюдатели (Руската Федерация, Република Северна Осетия-Алания – субект на Руската Федерация, и Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа) не успяват да постигнат консенсус за правния статут на Южна Осетия.¹⁴ Непреодолими са противоречията за:

• 
  съотношението между принципите за териториална цялост и самоопределението на народите;
  
• 
  равните права между Южна Осетия и Грузия;
  
• 
  оформянето на отношенията между Южна и Северна Осетия;
  
• 
  статута на Южна Осетия в Конституцията на Грузия;
  
• 
  въпроса за международните паспорти за жителите на Южна Осетия.
  

* * *
Проблемите на Грузия с Южна Осетия са релевантни на грузино-абхазките противоречия, независимо от някои нюанси. Процесите за извоюване или утвърждаване на суверенитета са характерни и за Абхазия в периода след разпадането на съветската система. Едностранните решения между център и региони са емблемата на промяната, ескалираща в насилие. По пътя на законодателните решения Тбилиси и Сухуми¹⁵ разширяват разрива между тях.

Абхазия не за първи път се стреми към промяна на статута си в рамките на СССР. Още през април 1957 г. е изпратено публично обръщение до Москва, подписано от изтъкнати дейци на Абхазия, с молба за присъединяване на Абхазката ССР към Руската Федерация. През десет години (1967, 1977 и 1988 г.) подобни обръщения за излизане от състава на Грузия, за присъединяване към Руската Федерация или за даването на Абхазия на статут на суверенна съюзна република в рамките на СССР трасират пътя на промяната. Страхът от асимилиране на абхазкия етнос от по-силната грузинска нация обосновава активността на абхазките интелектуалци и политици.

На 25 август 1990 г., две години след последния опит за промяна, Върховният съвет на Абхазия приема декларация за независимост, а негрузинското население участва в референдума през март 1991 г. за реформа в съветската федеративна система. Грузинските власти бойкотират референдума, а след две седмици етническите абхазци, живеещи в Абхазия, не участват в референдума за независимостта на Грузия.

Военният съвет на Грузия, взел власттта през януари 1992 г. след свалянето чрез военен преврат на президента З. Гамсахурдиа, отменя Конституцията от 1978 г. и едностранно възстановява грузинската Конституция от 1921 г. В нея частично и много неопределено се споменава за административната автономия на Абхазия. На 23 юли 1992 г. Върховният съвет на Абхазия също денонсира Конституцията на Абхазката АССР от 1978 г. и провъзгласява възстановяването на Конституционния проект от 1925 г. Едностранно приет от Третия конгрес на Съвета на Абхазия, той не е ратифициран от съветската власт в Москва. Това не пречи на Сухуми, подобно на останалите правни субекти на Съветската федерация, да търси исторически аргументи в полза на утвърждаване на своята независимост. Концепцията на абхазките политици и лидери се основава на актуализиране на Грузинската конституция от 1921 г., в която Абхазия отсъства като юридически субект. С Конституцията обаче Тбилиси денонсира Съюзния договор с Абхазия от 16 декември 1921 г. Съгласно член 1 от този договор “Социалистическа Съветска Република Грузия и Социалистическа Съветска Република Абхазия сключват военен, политически и финансово-икономически съюз”.¹⁶ Самият факт на договорни отношения е по-голямо признание за Абхазия като правен субект, отколкото Конституционният проект от 1925 г. Продължение на тази логика е твърдението на абхазкия историк С. Лакоба, че тази конституция не се нуждае от признанието на другите държави, тъй като Абхазия е независима държава.¹⁷

Държавният съвет на Грузия начело с Едуард Шеварнадзе прави категоричната и решаващата стъпка за прекратяване на отношенията между Абхазия и Грузия. През август 1992 г. той взема решение за военна намеса в изострящия се конфликт между грузинската и абхазката общност в самата Абхазия.¹⁸ Грузия обосновава въвеждането на войски в Абхазия през август 1992 г. с необходимостта да се охраняват комуникационните пътища по време на конфликта между новото правителство на Шеварнадзе и привържениците на неотдавна сваления президент Гамсахурдиа. Съществуващият конфликт със Сухуми обаче предполага целта на военната интервенция на Тбилиси в Абхазия да е “решаването” на абхазкия въпрос.¹⁹ За Тбилиси войната е предизвикана от опита на “агресивните абхазки сепаратисти” да провалят тази операция, стратегическа грешка, която експрезидентът Е. Шеварнадзе по-късно признава.²⁰

Военният конфликт е предшестван от неудачен грузино-абхазки опит за регулиране на властовите пълномощия между двата етноса в самата Абхазия, уникален в рамките на Южен Кавказ. Законът за реформиране на избирателната система в Абхазия е съгласуван през лятото на 1991 г. между грузинския президент З. Гамсахурдия и абхазките националистически лидери и е използван в парламентарните избори в Абхазия. През есента с.г. З. Гамсахурдия печели време за концентрация на военни сили за предстоящата война с Южна Осетия. За абхазкото ръководство това споразумение потвърждава неговия привилегирован статут в републиката и засилва политическите му позиции. Дългосрочни цели за разделянето на властовите пълномощия също отсъстват в Тбилиси и Сухуми. Всяка от тях е подвластна на инерцията на съветския федерализъм.²¹

Грузинците със самочувствието на “титулната” нация на Грузия установяват културна и политическа хегемония в Грузинската ССР, изтласквайки навсякъде, освен в автономните републики, негрузинските общности от всички форми на политическо участие. По време на своето дълго дисиденстване З. Гамсахурдия последователно защитава идеята за дискриминация на грузинската общност в Абхазия и се обявява срещу преобладаващото присъствие на абхазците в административните структури на автономната република.²²

В Абхазия политиката на изтласкване на националните малцинства е идентична с тази в Грузия. Акцентът в грузино-абхазките политически дискусии в Сухуми се поставя върху етническата принадлежност на “коренното” население и на историческото право на тази нация върху абхазката територия. В техните проекти отсъстват модели за разделяне на властовите пълномощия или федерални форми за разпределение на тези пълномощия.²³

Емоционалната обремененоост и инерция на мислене и поведение обрича на неуспех опита да се разчупи модела на съветския федерализъм. Специфичен е приложеният метод за разпределение на местата в парламента между различните етнически общности. Избирателните окръзи на Абхазия са 65, но всеки един от тях е закрепостен за кандидатите на една от трите групи – абхазци, грузинци и “лица от други националности”. Мултиетническият електорат на всеки окръг гласува за кандидата на определена етническа общност. Резултат от системата за разпределяне на политическите постове е и разпределението на местата в парламента. Този принцип на разделяне на електората съответства на етнотериториалните традиции на съветския федерализъм. Всяка етническа група получава определена територия, където да установи монополна власт под контрола на комунистическата партия.²⁴

В новите условия обаче прилагането на традиционните принципи води до демократична делегитимация на урегулирането върху основата на разделяне на властовите пълномощия. Принципите на лична свобода на избора и пропорционалното представителство в законодателния орган a priori се елиминират. Отделният избирател е ограничен да подкрепя кандидата на определената етническа група, след като мажоритарният принцип е изключен от електоралния процес. Разпределянето на избирателните окръзи между етническите общества се разминава и с демократичния принцип “един човек – един глас”. Етническият принцип гарантира и повишава представителството на отделните етнически общности в държавните органи, но съобразен с доказали своята жизненост методи и механизми.²⁵

Според съгласувания избирателен закон абхазката общност получава в парламента квота от 28 места, грузинската – 26, а останалите 11 са за представителите на останалите етнически групи (руснаци, арменци и гърци).²⁶ По същество този закон е отказ от принципа на управление на мнозинството, което би гарантирало на грузинската община, представляваща 45% от населението, мнозинство в парламента и контрол над правителството. Опитът за постигане на компромисно решение не преодолява поляризацията между двете основни етнически групи след изборите през есента на 1991 г. Всеки от двата етноса не се отказва от идеята да постави под свой контрол Абхазия. Разликата от два гласа в полза на абхазката фракция амбицира нейните членове да поискат съществени поправки в Конституцията, променящи статута на републиката. Нарушаването на предварително договорените условия, подобни предложения да бъдат приемани с мнозинство от две трети, водят до парламентарна криза след бойкота на парламентарните заседания от грузинската парламентарна група. Ескалацията на напрежение между двата политически лагера води до военната акция на Грузия в Абхазия през август 1992 г.²⁷

Военната победа на Сухуми над Тбилиси е последвана от серия законодателни акции, които задълбочават грешките от неудачния експеримент по разделянето на властовите пълномощия. Продължава да се следва линията за прилагането на конституционните форми на управление, които да са в унисон с техните интереси и идентичности. Абхазките власти отказват да допуснат масово връщане на грузинските бежанци, поставяйки ги в зависимост от окончателното регулиране на въпроса за политическия статут на републиката. Разрешение за връщане имат само жителите на Галския район, чието население до грузино-абхазката война е изцяло грузинско. Те получават едностранни гаранции за сигурност от абхазките власти, които продължават тенденцията за толериране на абхазкото население и през следващите години. Неслучайно през 1999 г. след провъзгласяване на независимостта на републиката нейното ръководство не може да представи проект за постконфликтно регулиране, според който властта да се дели с грузинците и другите малцинства на Абхазия. Декларираното в приетата през 1994 г. Конституция на Абхазия постановление, че източник на суверенитета е цялото население, живеещо на територията на републиката, ръководството на републиката прилага изцяло в етнически ракурс. Голяма част от ключовите политически постове в републиката са заети от представители на абхазката националност. Многобройното грузинско население, превърнало се в бежанци, е елиминирано от процеса на обсъждане, предшестващ провъзгласяването на Конституцията от 1994 г., а също така не участва и в референдума, довел до обявяване на независимостта на републиката през 1999 година.²⁸

Неудачният експеримент за прилагането на етническия принцип при формирането на абхазкия парламент се превръща в силен аргумент както за Сухуми, така и за Тбилиси. Абхазците са категорични в невъзможността да се достигне жизнеспособна форма за регулиране на отношенията им с грузинската общност върху основата на разделяне на властовите пълномощия с нея.²⁹

Негативни изводи от федеративното решение за компромиса от 1991 г. правят и в Тбилиси. Според Е. Шеварнадзе провалът за договореността се обуславя от самата идея за ограничаване на принципа на управление на мнозинството и от квотния принцип на заемане на държавни длъжности по етнически признак. В обръщението си към грузинския парламент през ноември 1992 г. той заклеймява сключеното от З. Гамсахурдиа компромисно съглашение като “апартейд де-юре”, расова дискриминация и установяване на етнодиктатура. Шеварнадзе е категоричен, че тази договореност е стремеж на малцинството да диктува своята воля на мнозинството, съзнателно провокирайки междуетнически сблъсъци.³⁰

Отказът на Шеварнадзе да дели властовите пълномощия с негрузинските общности е в унисон с политиката, водена от него като лидер на комунистическата партия на Съветска Грузия. Компартията като представител на “титулната” нация провежда политика, гарантираща привилегированото представителство на грузинския етнос в партийните, държавните, гражданските, административните и икономическите структури. Тя осигурява и хегемонията на грузинците в културната и научната област.³¹

Елементът на непогрешимост и желание да осъществи преследваните цели – суверенитет, но и споразумение с Грузия, присъства в предложения през лятото на 1992 г. от абхазкия юрист Тарас Шамба проектодоговор между Грузия и Абхазия. Военната интервенция на Грузия оставя документа в сферата на хипотезите, но той е характерен за появилите се след грузино-абхазката война предложения на Сухуми. Този проектодоговор предвижда съюз между Грузия и Абхазия, в което двете страни се определят като равноправни и суверенни държави. В проекта присъства и текст, съгласно който Абхазия “по собствена воля доброволно се обединява с Република Грузия”.³²

Според проектодоговора някои пълномощия преминават под грузинска юрисдикция, но общогрузинското законодателство има задължителен характер на територията на Абхазия, само ако не противоречи на абхазкото. По въпросите на съвместното управление се предлага използване на рамково законодателство, което да се осъществява чрез общо правителство и чрез общи принципи, които, след като се одобрят от Абхазия, получават силата на действащи законодателни актове. В текста категорично се подчертава, че при разпределението на конституционните пълномощия в случай на конфликтна ситуация абхазката Конституция и законодателство ще имат приоритет над грузинските. Абхазия е длъжна да регулира всички въпроси, свързани с приемането на свой закон за гражданството, който да бъде признат от Грузия. Абхазката национална гвардия е под ръководството на абхазките власти, а в случай на агресивни действия срещу двете държави тя преминава в разположение на Министерството на отбраната на Грузия. Всяка от страните има свои постоянни дипломатически представителства във всяка от столиците, а двете държави са равноправни субекти на международните отношения. Двустранните проблеми между Тбилиси и Сухуми се решават съгласно действащото законодателство или съгласно принципите и нормите на международното право.³³

Законодателните параметри на държавно устройство на Абхазия, предложени в проектодоговора, показват несъществени разлики с правните характеристики на типа независима държава. В него обаче отсъстват взривоопасните термини “конфедерация” и “федерация”. Представеният тип държавно устройство е свободен вариант на конфедерация, където съюзът не ограничава сувернните пълномощия на влизащите в него участници.³⁴ Абхазкият проект утвърждава тезата, че независимо от общото правителство и участието на Сухуми в грузинските органи на властта, нито един законодателен акт, приет от тези органи, няма задължителен характер на абхазка територия. Отсъствието на механизми и институции, които да регулират конфликтите в дадения проектодоговор, е заменено с протоколната фраза “решаване с помощта на нормите на международното право, регулиращо отношенията между независими държави”.³⁵

Подобна постановка на взаимоотношенията между Тбилиси и Сухуми не отговаря на предопределените от конфедеративния тип държавно устройство отношения, основаващи се на идеята за обединяване на междудържавните усилия в името на общи конкретни цели. Съществува теза, че с подписването на този договор от Грузия Абхазия постига целта си за независимост и право на отделяне.³⁶

Неоспорим е фактът, че след успешната за Абхазия грузино-абхазка война всички следващи предложения на Сухуми са варианти на проектодоговора на Т. Шабма. В него се налага тезата за последователност и категоричност в абхазката позиция за елиминиране на възможността Грузия да се изявява като принципал в републиката. Направеният демарш с проектодоговора на Т. Шабма е част от акцията на абхазката фракция в парламента в Сухуми да осъществи конституционните промени в статута на републиката, без да иска съгласие от грузинското население на Абхазия. В контекста на създалата се през 1992 г. ситуация е логично да се предлага вариант за решаването на абхазко-грузинския конфликт чрез съглашение между две суверенни държави. Това е напълно в духа на националистическата позиция за защитата на правото на самоопределение само на титулната нация на страната, но е и израз на суверенната воля на цялото население.

Според проектодоговора абхазкият суверенитет се осигурява чрез ограничаване на възможността за въздействие на Тбилиси чрез създаването на грузински въоръжени формирования. В главата за защитата от външен агресор, при който случай абхазката армия минава на подчинение на Министерството на отбраната на Грузия, има допълнително условие, според което “страните се задължават да не създават никакви военни формирования по национален признак”.³⁷

Проектодоговорът на Шамба отразява точно принципите, които отстояват представителите на абхазкия национализъм – отказ от всеки друг статут, освен гарантиращия суверенитет и право на отделяне. Още повече, че през 1999 г. Абхазия обявява своята независимост.
* * *
Военните неуспехи срещу сепаратистите в Южна Осетия и Абхазия актуализират в Тбилиси федералистката идея в средата на 90-те години на ХХ век. Отсъствието на възможности да възстанови контрола върху обявилите независимостта си републики мотивира грузинския президент Е. Шеварнадзе да предложи обединяването на Грузия с Абхазия и Южна Осетия на федеративен принцип.³⁸

Решението на този въпрос според президента е прелюдия към решаване на статута на Аджария. Желанията обаче се разминават с реалността. Сухуми продължава да проявява индиферентност към грузинските федеративни планове. Отсъствието на механизъм, който да гарантира независимостта на малочислената абхазка нация, мотивира поведението на Сухуми. В Сухуми не вярват, че е възможно равенство между грузинския и абхазкия етнос, независимо от грузинските предложения за максимална политическа автономия на Абхазия и ключови позиции на абхазки представители във федеративните институции.

Въпросът за взаимоотношенията Грузия-Абхазия и Грузия-Южна Осетия продължава да присъства в международния контекст на кавказките процеси. Управлението на Е. Шеварнадзе (1992-2003) установява крехко статукво, с което превръща постсъветска Грузия в зона на несигурност с тлеещи конфликти. Вариантите за прилагането на федералисткия или конфедералисткия модел продължават да бъдат обект на дискусии и проекти, но реалните шансове за тяхното осъществяване и досега отсъстват.