Трети етап на реституционното законодателство /2002 – 2004 г/

ЗСКИ е изцяло нов закон, който третира реда на издаване, сделките и плащания-та с компенсаторни инструменти, без да отменя алтернативите за обезщетяване и начи-на за изчисляване на стойността на подлежащите на компенсация активи, посочени в ЗОСОИ. Най-голямото негово достойнство се състои в това, че той предефинира мяс-тото на първоначалните притежатели на компенсаторни книжа в процеса на приватиза-ция. Вместо “доставчици” на най-евтиният приватизационен ресурс на фирмите, спече-лили притизационни сделки, предлагащи поради отсъствието на други възможности своите книжа на символични цени, каквато роля практически им беше отредена по ЗОСОИ, сега те се разглеждат като потенциални дребни инвеститори или продавачи на притежаваните от тях компенсаторни инструменти на фондовата борса в условията на прозрачност и равнопоставеност с останалите участници в процеса. Заедно с това ЗСКИ уеднаквява режима при който се сключват сделките и се извършват плащанията по отношение на всички видове компенсаторни инструменти, приравнявайки статута на ПКБ с този на КЗ и ЖКЗ. От текстовете на закона ясно личи законодателната воля за замяна на тромавата процедура на администриране на сделките и плащанията с пазар-на регулация, подчиняваща се изключително на търсенето и предлагането. Така напри-мер, ЗСКИ предвижда откриването и воденето на сметките, регистрацията на сделките и плащанията с компенсаторни инструменти и воденето на паричните сметки и из-вършването на необходимите плащания във връзка с тях да се извършва единствено от Централния депозитар. ЗСКИ влиза в сила на 10.06.2002 г., като от тази дата се спират както издаването, така и сделките с компенсаторни книжа по ЗОСОИ. В 20-дневен срок от влизането му в сила всички упълномощени органи /службите по “ЗОСОИ” към областните управи и министерства, както и поземлените комисии/ “ се задължават да предоставят информацията от своите регистри за издадените от тях компенсаторни ин-струменти на, както и за влезлите в сила актове за обезщетяване, въз основа на които все още не са издадени компенсаторни инструменти на Централния регистър на ком-пенсаторните инструменти /ЦРКИ/. В 10-дневен срок ЦРКИ е длъжен да предостави тази информация на Централния депозитар, който от своя страна регистрира компенса-торните инструменти по сметките на техните притежатели въз основа на получената информация, отново в 10-дневен срок. Същите се считат като издадени като безналич-ни с регистрирането им в Централния депозитар. За издадените след влизане на закона в сила компенсаторни инструменти се предвижда органите упълномощени да опреде-лят размера на обезщетението в 7-дневен срок от издаването им да изпращат в ЦРКИ информация за издадените компенсаторни инструменти, а Централният депозитар от своя страна да регистрира тези инструменти по сметки на техните притежатели в 3-дневен срок от получаването и.

Съществени различия в сравнение със ЗОСОИ се наблюдават по отношение на самият способ на извършване на сделките и плащанията с компенсаторни инструмен-ти: “Продажба на компенсаторни инструменти се извършва само на регулиран пазар на ценни книжа при условията и по реда на Закона за публично предлагане на ценни книжа”. /пак там/ Когато тези инструменти са използувани за плащане, “те се погася-ват, а Центраният депозитар ги заличава по сметката на техния притежател въз основа на негово нареждане, придружено с уведомление от органа, който е приел плащането с тях”. /пак там/ Тази законова рамка позволява постигане на публичност и равнопоста-веност при сключването на сделки с компенсаторни инструменти, формиране на еди-нен национален пазар, уеднаквяване на цените и поставя бариера пред нерегламенти-раното участие на нелегитимни контрагенти в търговията. ЗСКИ предвижда създаване на единна централизирана информационна система, обслужваща регистрацията на сделките и плащанията чрез използуване на опита и възможностите на утвърдили се вече институции като Централния депозитар и фондовата борса. Промени се наблюда-ват и по отношение на правния институт на компенсаторните инструменти - за разли-ка от ЗОСОИ, където те не се дефинират като ценни книжа, според ЗСКИ те имат статута на безналични и поименни компенсаторни инструменти, търгувани на отделен сегмент на фондовата борса при условията и по реда на ЗППЦК.¹

Общата оценка на разглежданият закон не може да бъде друга, освен положи-телна, основание за което се явява обстоятелството, че той преодолява практически всички широко дискутирани слабости на ЗОСОИ. Той заменя административното с па-зарно регулиране, централизира и институционализира търговията, уеднаквява статута на различните видове книжа, и най-важното – реабилитира самата философия на зако-на. Основните проблеми пред неговото приложение ще възникнат, когато Агенцията за приватизация не предложи на фондовата борса равностойни като количество и неат-рактивни акции на дружества, подлежащи на приватизация с непарични платежни средства.

Законът за изменение и допълнение на Закона на публично предлагане на ценни книжа /ЗППЦК/, /обн. ДВ, бр. 61 от 2002 г./, сам по себе си не е реституционен закон, доколкото има за свой предмет процеса на публично предлагане на ценни книжа, независимо от начина на тяхното придобиване. Неговата значимост по отношение на изследваните от нас процеси на градска реституция произтича от факта, че той има важната функция да урегулира статута и разшири правата на притежателите на мино-ритарни пакети от акции на търговски дружества, каквито се явяват една немалка част от обезщетените бивши собственици: всички притежатели на акции от търговски дру-жества, получени като обезщетение за включени в дълготрайните им активи техните отчуждени имоти и имущества, всички лица, които са превърнали своите компенса-торни книжа в акции по линия на масовата приватизация, и особено на онези собстве-ници на компенсаторни инструменти на които предстои да придобият малки пакети от акции на фондовата борса, съгласно ЗСКИ.

Най-общо казано измененията и допълненията в ЗППЦК съдържат в себе си ня-колко основни момента, които имат отношение към защитата на правата на дребните акционери:

• 
  Преди всичко те предвиждат ефективна защита на правата на миноритарните ак-ционери в случаите на увеличение на капитала на дружеството /най-често срещаното средство да редуциране на техните дялове/. Това увеличение вече ще става чрез задъл-жително емитиране на права, механизъм осигуряващ равен шанс на всеки един акцио-нер /независимо от размера на притежавания от него дял/ да участвува в увеличението на капитала. В случай на отказ от участие в увеличаването на капитала акционерите имат възможност да продадат това свое право на фондовата борса. Посредством изпол-зуването на този публичен борсов механизъм се премахва възможността за привилеги-ровано изкупуване на миноритарните пакети акции единствено от мажоритарния соб-ственик по занижени цени и едновременно с това се предоставя правото при покупката на правата на акционерите, отказали се от участие при увеличението на капитала, да могат да участвуват всички заинтересовани инвеститори.;
  

• 
  Законът въвежда допълнителни изисквания при отписването на публичните друже-ства от регистъра на Комисията по ценните книжа. Превръщането на дружеството от публично в непублично, чрез закупуване на над 90 % от капитала от мажоритарния собственик, също не може да става за сметка на потъпкването на правата на дребните акционери – при отправяне на търгово предложение от мажоритарния собственик, най-малко 50% от тях трябва да приемат предложените условия. Предвижда се също така установяването на прагове за преминаването на които от мажоритарния собственик се изисква да отправи търгово предложение към останалите акционери /в случая размера на праговете е определен на 50% и 67 % от капитала на дружеството/.
  

• 
  Поставя се изискването ръководните органи на дружеството да публикуват под-робни 3-месечни отчети, съдържащи информация за текущата дейност на дружест-вото, вместо досегашните пределно общи 6-месечни отчети. Всички по-важни показа-тели относно състоянието на дружеството задължително се прилагат в борсовия бюле-тин, най-късно един ден след излизането им.;
  

• 
  Предвижда се създаването на длъжността “директор за връзки с инвеститорите”, чието задължение е да отговаря на всякакви въпроси на настоящи акционери, потен-циални инвеститори, на регулаторните органи, на медиите и др., свързани с текущото финансово и икономическо състояние на дружеството.;
  

• 
  Регламентира статута на “независимия директор”, който не може да бъде: служител в публичното дружество, акционер, който пряко или чрез свързани лица притежава най-малко 25 % от гласовете в Общото събрание, лице, което е в трайни търговски от-ношения с дружеството или е свързано лице с друг член от управителния или кон-тролния му орган. Институцията на “независимия директор” изпълнява важната функ-ция да гарантира правата на дребните акционери.;
  

• 
  Намалява се прага за разпореждане с активите на публичното дружество от страна на неговото ръководство и се поставя изискването най-малко1/3 от членовете на съвета на директорите или на надзорния съвет да бъдат независими лица.
  

В резултат на следването на този принцип нашето законодателство се ориентира изключително в посока на осигуряване на справедливо обезщетение на бившите собст-веници, като презумпцията на законодателя беше, че истински справедливата реститу-ция е само и единствено натуралната реституция. Логична последица от реализацията на този законодателен приоритет беше отсъствието до средата на 2002 г. на каквато и да било координация между процесите на реституция и приватизация. Вместо да пре-върнат процеса на реституция в елемент на цялостната политика на раздържавяване държавните власти предпочетоха стриктното приложение на формално-юридическата формула, независимо от коренно променилите се условия и неизбежните промени на-стъпили в подлежащите на реституция активи. Фактически целият процес на реститу-ция се затвори в рамките на държавната администрация и съдебната система. Във всяка своя фаза реституцията се сведе до правен казус, а не до процес, който може да ускори раздържавяването и създаде необходимите условия за формирането на средни слоеве в българското общество. Вярваше се, че по силата на някакъв чудотворен механизъм реституцията ще се впише в цялостния процес на раздържавяване: “Тази част от насе-лението, на която се възстанови правото на собственост върху отделните видове земи и обекти има възможност за самостоятелна творческа инициатива. Това ще създаде пред тези граждани и една голяма отговорност. Те биха могли да напуснат държавната рабо-та и като частни собственици, частни производители да станат независими хора от икономическа гледна точка, а това означава свободни хора в демократична държава.” /Джеров, 1994; 7/ Не бе извършена никаква диференциация на обектите, които подле-жаха на натурална реституция на такива, които имат нестопанско предназначение и та-кива, които се явяват част от функциониращи стопански структури, при което за втори-те да се предвиди ефективен механизъм за акциониране като форма на обезщетение, а не просто да се възстанови правото на собственост върху стопански постройки. Това засегна интересите на немалък брой предприятия, които се лишиха от необходимите им за стопанска дейност сгради и терени от една страна, и превърна новите собстве-ници в поставени извън пазара обикновени владелци на недвижимости.

Най-големи са слабостите в българския реституционен модел в сферата на ком-пенсационното законодателство /ЗОСОИ/. Вместо обезщетението да се извърши из-ключително чрез инвестиционни бонове при условията на масовата приватизация /схе-ма, която беше приложена в Чехия още в средата на 90-те години, чрез създаването на специален реституционен фонд/ при условията на обезпеченост с приватизационен ре-сурс, то компенсацията се сведе до емитиране на огромна по стойност маса компенса-торни книжа срещу които не стояха никакви подлежащи на приватизация чрез тях дър-жавни активи. Първоначалните собственици на тези книжа бяха по законов и админи-стративен път дискримирани да участвуват в приватизацията, а техните книжа бяха из-ползувани като средство за оздравяване на нежизнеспособните РМД и при покупката на държавни предприятия за които не би трябвало да се допуска плащане с непарични средства. Компенсацията с акции на търговски дружества беше масово препятствувана, а ЦМП не само “пропусна” да форсира масовата приватизация в периода 1999 – 2002 г., но дори редуцира обема и стойността на предлаганите за приватизация дялове от държавни предприятия.

ЗСКИ и Закона на изменение и допълнение на ЗППЦК, макар и с голямо закъс-нение /повече от половината емитирани компенсаторни записи и бонове са вече изпол-зувани/ се стремят да оптимизират компенсационната политика, изхождайки от схва-щането, че тази политика не свършва с издаването на обезщетителен документ на съот-ветният искател, а предполага изработването на обмислена държавна стратегия за за пазарната интеграция на обезщетените собственици. С тяхното приемане става въз-можно инвестиционното приложение на компенсаторните инструменти, т.е. възмож-ността те да бъдат трансформирани в акции на борсата от страна на техните първона-чални собственици, и укрепването на статута на “оцелелите” дребни акционери.

Социално-икономическите последици от приетите реституционни закони и во-дената реституционна политика се сведоха до появата на значителен брой собственици на разнородни реституционни активи, повечето от които са изключени от стопанския оборот. Реституционните ресурси в рамките на така сложилият се правен режим като цяло не можаха да се превърнат в производствени фактори – те или останаха в битието си на недвижими имоти и не се трансформираха в дълготрайни активи, а в качеството си на обезщетителни книжа не намериха своето инвестиционно приложение. В социал-но-икономически план беше пропусната възможността за преминаване и трайно уста-новяване на реституентите към бизнес-сектора като дребни акционери и собственици на малки фирми.

Стриктното придържане на законодателната и изпълнителната власт към фор-мално-юридическото схващане за справедлива реституция единствено като законосъ-образен акт, ведно с пазарната недостатъчност на обезщетителните схеми, доведе един-ствено до преразпределение на общественото богатство от държавата /общините/ към правоимащите, преразпределение, което продуцира най-вече имуществени неравенства и само по изключение – пазарно-ориентирани стопански форми. В много голяма степен беше пропусната възможността за превръщане на реституционния процес в интегрална част от една пазарно-ориентирана политика на раздържавяване, там където това беше възможно и особено по отношение на процеса на компенсация в рамките на който съществуваха условия за регламентиране на стопанската активност и пазарна регула-ция на следреституционното поведение с много по-висока социална и икономическа ефективност.