Икономически аспекти на трансформацията

Всяка страна, която държи на своите ценности и интереси, е загрижена за това дали ще бъде способна да ги защити от потенциални заплахи. Тя трябва да изработва и провежда интегрална политика, включваща пакет от частни политики за сигурност, фокусирани към изграждане и поддържане на способности, насочени за контрол и справяне със заплахите. Поддържането и развитието на адекватни перспективни способности е едно от най-големите предизвикателства на държавното управление. Поддържането на способност за производство на благото „сигурност” има икономическа основа, тъй като неизбежно изисква значителни средства. Отделянето на тези средства усложнява и без това трудната задача за разпределение на ограничените национални ресурси, нужни за производството и на другите необходими публични блага. Възникват множество трудно решими разпределителни въпроси – защо, колко, какви, кога, за какво, с какъв резултат и ефект, как и при какви условия да бъдат отделени тези ресурси.

При демократичната политическа организация парламентът е органът, който решава основните от тези въпроси. Многобройни и специално създадени институции вземат решения и изпълняват разпределителния процес. Различна е степента на национална централизация и ведомствена децентрализация на тези решения и дейности. Променлива е средата за сигурност и заплахите, при които се осъществява разпределителния процес. Независимо от голямото многообразие на разпределителната задача, напълно определени са критериите за разпределение. Възможно е икономично, ефективно, ефикасно или с най-голяма полза за данъкоплатците решение. Всяко от тези решения има различна рационалност и в голяма степен е обусловено от компетентността на законодателната власт и административния капацитет за приложение на изпълнителната власт. Основен инструмент за разпределение на ресурсите е бюджетният процес и от неговото качество зависи достигането на преследваните цели.

В настоящия материал не е възможно да се посочат детайлно предимствата и недостатъците на различните видове бюджетни процеси с оглед на тяхната разпределителна ефективност. Можем само да аргументираме, че сега използваната на национално равнище система на „контролно национално бюджетиране” категорично не е в състояние да обслужва процеса на трансформация и иновацията на способностите на силите за сигурност. Въпреки своя удобен и универсален характер тя е ориентирана към контрол на фондовете и покупките на входни ресурси. Наричана бюджет „Какво да си купим?” тя не разкрива технико-икономическата ефективност на предприеманите инвестиционни проекти. Не изяснява връзката на изпълняваните задачи и постиганите междинни продукти с бюджетните ресурси чрез показатели за средните единични разходи. Тя заобикаля, а не дава отговор на въпроса: „Какво да се прави, за да се постигнат целите на трансформацията”. Изход от тази неспособност е последователното преминаване към „изпълнителен” бюджет, който може да даде отговор на този въпрос. Тази междинна стъпка трябва да бъде последвана от преход към „програмен бюджет”, който включва „контролен”, надгражда „изпълнителен бюджет” и гарантира възможност за рационален избор на алтернативни системи за постигане на перспективни способности на силите. Това е бюджет за стратегическо разпределение на ресурси. Този бюджет е изграден от програми, които осъществяват подчинение на избраните цели и стратегия в съответствие с приетите политики за контрол на заплахите и рисковете.

Редица позитивни стъпки към прилагането на такъв тип бюджет бяха предприети в Министерството на отбраната [11, 2001]. В резултат от тях в началото на 2000 г. стартира приложението на Система за планиране-програмиране-бюджетиране, която днес обхваща програмното управление на 13 национални отбранителни програми и съставни подпрограми, проекти и задачи, с измерими и контролирани показатели за преследваните целеви резултати. По-важни от тези вътрешни субоптимизационни въпроси са проблемите за разпределение на ресурси за сигурността на национално равнище. За съжаление в настоящия момент, въпреки постигнатото от МО и частичното внедряване на програмно управление на ресурсите в Министерството на околната среда и водите, прогресът към програмно управление е незадоволителен. Това състояние се запазва въпреки многобройните заявления (последователно от министрите Милен Велчев и Пламен Орешарски) за необходимост и срочност на промяната. Все още споменатият преход се разглежда като желателен и зависещ повече от нагласите на Народното събрание, отколкото като задължение на правителството и МФ да предприемат решителни действия за радикална промяна на настоящата практика и законова уредба [13, 2006].

Отбелязаният дефицит на административен капацитет за внедряване на съвременно програмно планиране на националните ресурси вероятно ще затруднява бюджетния процес при присъединяване към ЕС. Решаването на този проблем е свързано с подобряване на взаимодействието на правителството с гражданското общество и парламента в периода на обсъждане на националния бюджет. Това е време за активно гражданско и парламентарно обсъждане и даване на важни оценки за ресурсната рамка на провежданите политики. Оставянето без достатъчно публично внимание или повърхностното разглеждане и одобряване на предлаганите програми и проекти без подходящи корекции обещава бъдещи проблеми на политиките и на данъкоплатците, понасящите техните ефекти.

В този момент са резонни няколко важни въпроса към проекта за бюджет за отбрана и сигурност:

• 
  Съобразени ли са планираните разходи с действителните външни и вътрешни заплахи за сигурността на гражданите и обществото като цяло? Какви разходи са достатъчни за изграждане на ефикасна защита срещу заплахите?
  
• 
  Приемливи ли са тези разходи за обществото както по величина, така и по ефикасност, ефективност, икономичност и най-голяма полза за данъкоплатците?
  
• 
  Могат ли гражданите и обществото да си позволят планираните разходи, без неприемливи щети за други лични или публични потребности?
  
• 
  Устойчиви ли са тези разходи от гледна точка на тяхното бъдещо въздействие върху личното и обществено благосъстояние и устойчивия икономически растеж в бъдеще?
  

Логичен извод е, че общата и частните политики за сигурност и отбрана на страната са недостатъчно прозрачни и отчетни пред гражданите на страната. Ограниченият достъп до информация подтиква гражданите да се доверят на твърденията на администраторите или коментарите на експерти, което естествено трудно може да подмени самостоятелно изработените преценки.

Тук бихме могли да дадем емпирични данни за състоянието на разпределението на ресурси и то само за отбраната на страната, като неизбежно се базираме на чуждата експертиза.

Годишният сборник на СИПРИ за 2004 г. [38], с естественото за такива издания закъснение, съобщава, че световните военни разходи за 2004 г. достигат 1035 млрд. долара (в текущи цени) при 794 млрд. долара. за 2003 г. Тези разходи са 2,6 % (2,5 % за 2003) от световния вътрешен продукт. В абсолютна стойност това са 162 долара. на човек (128 за 2003) от населението на света. Глобалните разходи за същата година са само 6 % (16 % за 2003) по-ниски от разходите от 1987-1988 г., които се приемат за връх на военните разходи от епохата на Студената война. Те са с 47 % (14 % за 2003) по-високи от разходите за 1998 г., когато тенденцията за намаляване на глобалните военни разходи се заменя от тренд на нарастване. Нарастването е за сметка на по-големите държави: САЩ понасят 47 % от общите разходи. Разходите на тази страна нарастват рязко в резултат от военните операции в Ирак и Афганистан. Дебатите за устойчивостта на тези разходи и тяхното влияние върху нарастващия бюджетен дефицит и икономическия растеж на страната нямат окончателен отговор, от една страна, поради схващането, че сигурността е предпоставка за устойчиво развитие, а от друга, че повишените военни разходи ще ограничат другите публични разходи.

От доклада на министър-председателя за бюджета за 2006 г. [5, 2005] става ясно, че прогнозата на МС за бюджета за отбрана за 2006 г предвижда 1086.0 млн. лв., които са 2,4 % от планирания за същата година БВП от 45,172 млн.лв. В долари при курс 1,6 лв. за 1 $, предвижданият бюджет е 678,75 млн. $, което означава, че всеки от 7,8-те милиона граждани на страната трябва да заплати по 87,02 $ или 139,2 лв. за издръжка на националната отбрана. Съпоставката със света показва, че българската отбранителна политика е приела световния стандарт за ресурсно бреме на гражданите за осигуряване на отбраната. Това е добре за българските граждани, които плащат около два пъти по-малко от средния гражданин на света, но не и за Българската армия. Тя получава 0,65 от това, с което разполага средния световен войник. Причината е, че гражданинът на България разполага със 65 % от продукта, с който разполага средният гражданин на света. Тези разходи обаче не са достатъчни за радикална модернизация на националната отбрана. В бъдеще те няма да съответстват на нарастващата несигурност, предизвикана от световния тероризъм. Няма да бъдат достатъчни за финансиране на участието в умиротворителни операции, за което страната се ангажира с членството си в Северноатлантическия алианс. Реалната политика неизбежно трябва да се съобрази и търси начин за преодоляване на този недостиг.

Съпоставянето на дела на националните отбранителни разходи с тези на света би бил успокоителен ако е общовалиден за всички. В действителност това не е вярно поради вариациите на благосъстоянието и разходите по региони и страни. За да избегнем грешката на генерализацията, можем да погледнем извадката на някои Централноевропейски страни. СИПРИ предлага следните данни за 2002 г. ( вж. таблица 1).

Таблица 1. Военни разходи на избрани Централно- и Източноевропейски страни и региони

Страна	Разходи за отбрана (млн. $)	% от БВП (2001 г.)	Население –2001 г.(млн.)	Разходи на глава от населението ($)
Чехия	1151	2,1	10,29	111,9
Естония	109	1,7	1,38	79,0
Унгария	925	1,8	9,92	93,2
Латвия	144	1,2	2,36	61,0
Литва	247	1,8	3,49	70,8
Полша	3052	1,9	38,64	79,0
Русия	11400	3,8	144,4	78,9
Словакия	410	1,4	5,4	75,9
Украйна	968	2,7	49,11	19,7
Централна и Източна Европа		2,7 (2001 г.)
Западна Европа		1,9 (2001 г.)
Целият свят		2,4 (2001 г.) 2,5 (2002 г.)

Източник: SIPRI Yearbook 2003: Armaments, Disarmaments, and International Security, SIPRI, Oxford University Press, 2003.

Забележка: Разходите са в цени от 2000 г. и обменни курсове за текущата година.

Общият извод е, че Източно- и Централноевропейските страни значително са намалили бремето за отбрана след епохата на Студената война. Все пак обаче те понасят с 0,8 % от БВП по-големи разходи в сравнение със Западна Европа. С това допринасят и за по-високите от тези на Западна Европа световни разходи за отбрана. Благоприятна характеристика за националната политика е, че разходите за отбрана в 2001 г. са по-ниски от тези на Централно- и Източноевропейските страни като цяло. Бюджетът за 2006 г. постепенно преодолява това различие, но едновременно с това увеличава и разликата със Западноевропейските страни. Очевидно е, че финансовата стабилизация и ефектите от икономически растеж в страната създават увереност за безпроблемно посрещане на относително повишаваните отбранителни разходи от гражданите и бюджета.

Погледът към Балканите дава допълнителна информация за сравнителни преценки за страната (таблица 2).

Забележка: Разходите са в цени от 2000 г. и обменни курсове за текущата година.

Отчитайки голямата условност на подобни сравнявания, предизвикана от неточности на съпоставянето, виждаме значителни различия в отбранително бреме между Балканските страни. Спорно е например дали граничните Турция, Словения или Молдова са балкански страни. Затова, ако погледнем всички Югоизточноевропейски страни ще видим, че водеща в разходите е Гърция, следвана от Босна и Херцеговина, Словения, Турция и Хърватска. Разходите на гражданите за отбрана варират от 500 до 100 $ на човек. При едни страни причина за това е сравнително високият стандарт (Гърция, Словения и донякъде Хърватска). За други (Босна и Херцеговина) това е регионалната несигурност и конфликтност. На отсрещната страна на полюса са Молдова и Албания. В средата са бивша Югославия, Македония, България и Румъния (около 50 $ на човек). Значителните вариации на военните разходи в субрегиона сами по себе си са израз на несигурност.

За да дадем някакво систематично обяснение за разходите за отбрана на страните, трябва да отчетем величината на заплахата за всяка от тези страни, различните ангажименти към организации за сигурност и отбранително коалиране, както и икономическите им възможности. Без да влизаме в детайли, можем само да подчертаем по-характерни моменти за страната.

По отношение на заплахата трябва да отбележим зоните на несигурност в Близкия изток и вътрешното напрежение в Западните Балкани. Страните, които са в тези огнища, е естествено да вземат мерки за своята сигурност. България има предимството да бъде настрани от тези конфликтни точки, което намалява отбранителното бреме.

Естеството на съвременното военно коалиране няма задължаващата сила на военните съюзи от миналото. То по-скоро има характер на морален ангажимент, който за някои страни е правило, а за други - пожелание. Все пак, влиянието на този фактор може да бъде отбелязано за страните - членки на НАТО. Като член на Северноатлантическия алианс България поема своите ангажименти и дори споделя разходите на коалицията за омиротворяване и демократизация на Ирак. Разходите за тази политическа линия увеличават общите разходи за отбрана с около 10 %.

По отношение на икономическите възможности трябва да отчетем връзката между разходите за отбрана и икономическото развитие и неговия източник - икономическия растеж на страните. Възможни са четири обясняващи хипотези. Първата е, че разходите за отбрана са резултат от икономическия растеж. Тази хипотеза произтича от логиката, че по-богатите вземат по-скъпи мерки за своята защита от по-бедните. Втората е, че повишените по различни причини разходи за отбрана задържат икономическия растеж и предизвикват икономическа изостаналост. Едно от възможните обяснения на икономическата изостаналост на Балканите е тяхната несигурност. Третага хипотеза е, че повишените разходи за отбрана могат да бъдат използвани за икономическо развитие и растеж. И за това предположение има много примери: въоръжението с цел заграбване на чужди ресурси, производството и износът на оръжие с цел собствено облагодетелстване, и др. Накрая, четвърта възможна хипотеза е, че отсъства връзка между разходите за отбрана и икономическото развитие и растеж.

Всяка от тези възможности е реална и е била регистрирана за различни страни и различни периоди от време. Разполагаме с редица данни, които могат да подкрепят тезата, че прекомерните разходи за отбрана в миналото са задържали икономическото развитие на страната. Днес разходите не са такива, за да очакваме подобни ефекти. Те обаче са недостатъчни, за да се построи съвременна отбрана на страната. Военните специалисти, които отговарят пред обществото за отбраната имат всичките необходими аргументи да искат повече ресурси за това. За съжаление икономическите възможности на страната са такива, че трудно могат да се осигурят дори планираните бюджетни средства без опасност за нейното устойчиво развитие в бъдеще.

Един популярен критерии за устойчивост на бюджета е пропорцията 1:2:4 на разходите за отбрана, образование и здравеопазване. Бюджетната прогноза дава отношение: 1:1,76:1,84, което очертава сериозна диспропорция в разходите за здравеопазване. Въпреки че се забелязва тенденция за подобряване, все още този елементарен критерий не е достигнат. Как трябва да стане това? В никакъв случай простото намаляване на едни разходи за сметка на други не дава добри резултати. Съкращаването на армията под граничния предел на практика ще остави страната без външна защита. Илюзия е също, че прекомерното увеличаване на разходите за вътрешен ред и сигурност ще гарантира желаната вътрешна сигурност. Решението е свързано с въпроса за какво и как се изразходват предоставените средства от данъкоплатците. Докато бюджетните средства се разпределят на базата на традиционните пропорции, коригирани с икономическия растеж, а не съобразно резултатите от дейността, няма да бъдат постигани желаните способности. Другата нормална алтернатива е бюджетните средства да се дават само по програми с измерими показатели за резултатите от тях. Програмното планиране на бюджетните средства на всички разходни министерства е първата реална крачка в тази посока. За съжаление дори позитивният опит на Министерството на отбраната не е последван от другите разходни министерства. Прилагането на тази съвременна световна практика не е строго изисквано от Министерския съвет. От тази гледна точка, ако администраторите не са наясно за какви конкретни резултати получават бюджетни средства, едва ли ще има и един гражданин в страната, който да е убеден, че отделяните средства се използват ефикасно, икономично, ефективно и с най-голяма стойност за данъкоплатците.

Но и това няма да бъде достатъчно. Последното и най-важно условие ще бъде разходните министерства и МС да предоставят необходимата информация за преследваните цели с измерими и разбираеми за гражданите резултати и без „служебни тайни”, които прикриват административната неспособност. Само тогава гражданите ще могат да преценят дали средствата им са оползотворени рационално.

Добрите намерения няма да са достатъчни за тази радикална промяна. Добрите практики по света не са увличащ пример и сила, която може да промени удобството на инерцията. Необходим е политически капацитет за промяна, поддържан от гражданите. Необходимо е съвременно, а не повърхностно и непрактично бюджетно законодателство. Необходимо е ангажирано гражданско участие. Все неща, отсъствието на които ще предопределя крехкото икономическо равновесие в страната.