Имиграционна политика на Европейския съюз

През последните десетилетия очевидна става тенденцията на прогресивно увеличение обема на световните миграционни потоци. Причините за това с основание се търсят и намират в икономическите различия между развитите и развиващите се страни и демографските промени, поставени на сцената на фона на търговските и политически проблеми, институционалната неустойчивост и подкрепени от стимулиращата одобрителност на улесняващите комуникации и транспорт.

Глобализацията засяга всички, дори Европейския съюз. В своето заключение от декември 2006 година Европейският Съвет подчертава значението на този ‘проблем’ и насочва вниманието към предизвикателствата и промените, с които той е свързан.¹ Предположението, че миграционният натиск, оказван на Европа, ще отслабне, е неубедително. Точно обратното, очакват се засилени миграционни движения през границите на Европейския съюз от юг и югоизток.

Миграцията се превръща в заплаха, която основателно представлява ако не първата, то една от първите точки от дискусионната програма на Европейския съюз. Контролирането и ограничението й са необходимо условие за стабилност и следователно са в интерес на всички страни членки на ЕС. Това във висша степен се отнася и за опазването на социалната сплотеност.²

Често се говори за онези аспекти на миграционната политика, които се отнасят до социалното развитие, културното многообразие и личните перспективи. Но значенията й имат много по-широк обхват. Асоциацията на миграцията с тероризма, например, е една от първите грешки, които трябва да бъдат избягвани. Въпросите, които се засягат на конференцията на Федералната криминална служба във Визбаден от 14 ноември 2006 година, кръжат около управлението на миграцията и борбата срещу незаконната миграция.³

Всяка година хиляди нелегални имигранти, които идват предимно от Централна Африка и Южна Азия, достигат Северноафриканския бряг в опита си да се прехвърлят в Европа. Най-честите страни, попадащи във фокуса на незаконните имигранти, са Италия, Испания, Португалия и Гърция.

Особено сложен е въпросът за точното определяне броя им. Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (OECD) го оценява на приблизително половин милион всяка година.⁴

Миграционната политика, с оглед световните миграционни движения, се формира не само под напрежението между двата полюса – свобода и сигурност, но и в тясна зависимост с външната, икономическата, финансовата и развойната политика.⁵

Затова Европейският съюз в лицето на всички държави членки се стреми към възприемането на единен кохерентен подход.

Всичко започва след края на Втората Световна Война, когато страните участнички са поставени пред необходимостта от следвоенно възстановяване. Но политическата и финансова немощ на Западна Европа не оставя друг избор, освен създаването на единна организация.

През 1957 г. с договорното формиране на Европейската Икономическа Общност се предизвиква процес на икономическа интеграция, който поставя началото на свободното движение на работна ръка в рамките на Общността. Едва след образуването на вътрешния пазар, основаващ се на свободното движение на стоки, услуги, капитал и хора, с Единния Европейски Акт от 1986 г. изплува опасението от допълнителна имигрантска вълна, която ще залее Общността. Предприети са стъпки за подсилване на външните граници и така се стига до нуждата от единство – както общи визови и миграционни мерки, така и такива в случаите на търсене и предоставяне на убежище.

Така миграционните ограничения за трети страни се превръщат в основна черта на политиката от този период. Подходът, известен още като ‘крепостта Европа’ (fortress Europe), подсилва впечатлението за хармонизирана политика по миграционните въпроси предвид неефективността на индивидуалните ограничителни мерки.

В сферата на компетенциите на създадената през 1976 г. група ‘ТРЕНД’ (‘Тероризъм, Радикализъм, Екстремизъм, Насилие, Демокрация’), в която се обединяват министрите на Германия, Италия, Франция, Обединеното Кралство, Бенелюкс (Белгия, Холандия, Люксембург), Ирландия и Дания, влизат тероризмът и вътрешната сигурност, но през 1985 обсегът на последните се разширява, обхващайки незаконната имиграция и организираната престъпност. Шест години по-късно групата се интегрира в Европейския съвет.⁶

Водени от желанието и волята си за по-голяма свобода на движение на хората в Европейската общност, Франция, Германия и Бенелюкс формират първата група от държави, която през 1985 г. в Шенген (Люксембург) подписва договор за отслабване контрола по вътрешните граници и засилването му по външните, въвеждане серия от общи мерки относно издаването на визи, предоставянето на убежище, изграждането на по-тясно политическо и правно сътрудничество. Така посредством едно междуправителствено споразумение извън структурите на Общността държавите от този регион започват да се приближават до една от основните цели на Европа – свободно пространство без вътрешни граници.⁷

През 1990 г. Шенгенското споразумение прераства в Шенгенска Конвенция, която влиза в сила през 1995 г. след присъединяването на Италия, Испания, Португалия, Гърция, Австрия, Дания, Финландия и Швеция (1996 г.).

Този нов инструмент съдържа уговорки относно политическото и съдебно сътрудничество, защитата на личната информация, предотвратяването на трафика на наркотици, общата визова политика и контрола на външните граници.

А една от основните форми на сътрудничество между властите е общата информационна система, известна като Шенгенска информационна система (SIS), която разполага с обща централна база данни, намираща се в Страсбург, и националните на всички други страни, подписали споразумението. Информацията, която може да бъде намерена в тази база данни, се отнася до граждани на други страни, които са пресекли като бежанци Шенгенската граница. Целта на придобилия такава форма ‘черен списък’ е да не се допуска престоят на лице в страните, приели Шенгенската Конвенция, ако достъпът му до някоя от тях вече е бил отказан.

„Конвенцията в своята цялост излага нормите, в които иначе е трудно да се направи разграничение между понятията ‘имиграция’ и ‘престъпление’” (Miguel Pajares)⁸, затова Шенген продължава да бъде най-важният Европейски инструмент по въпросите на миграцията и предоставянето на убежище, като в тази връзка недвусмислено оказва влияние върху националните политики.

Впоследствие, държавите членки осъзнават необходимостта от институционализиране на допълнителни и задължителни политики във вътрешността на Европа. Договорът от Маастрихт (1992 г.) интегрира неформалното междуправителствено сътрудничество в структурата на Европейската Общност и едновременно с това формално признава ‘правосъдието и вътрешните въпроси’ като ‘факт от общ интерес’(1993 г.).⁹

В Глава VI на договора се засягат свободното движение на хората, контролът на външните граници, предоставянето на убежище, имиграцията, защитата правата на гражданите на трети страни и съдебното сътрудничество.

Въпреки всичко, това развитие на въпроса е в по-висока степен институционализация на вече съществуващите междуправителствени спогодби, отколкото нова компетенция на Европейския съюз. Според същата Глава VI, така наречения ‘трети стълб’, вземането на решения е оставено в ‘ръцете’ на Съвета, Комисията няма право на инициатива, а Европейският парламент и Европейският Съд също са ‘вън от играта’.

Подписването на Амстердамския договор от 1997 г., който е в сила от 1999 г., представлява повратна точка за въпросите на имиграцията и предоставянето на убежище, изграждайки законовата основа на Европейската миграционна политика. Измествайки Глава VI, Глава IV по ‘Визи, убежище, имиграция и други политики, отнасящи се до свободното движение на хора’ поставя целта за изграждане ‘пространство на свобода, сигурност и справедливост’.¹⁰ А за да се постигне това, не може да се пренебрегва равнопоставеността на гражданите на трети страни. Затова се съставя пет-годишна програма, в рамките на която се предвижда извеждането на визовата, имиграционната политика и предоставянето на убежище от ‘третия стълб’ на Правосъдието и Вътрешните въпроси (където изключително влияние при вземането на решения имат националните правителства посредством Европейския съвет) и вплитането им в ‘първия стълб’ на Европейската Общност (където Европейската Комисия, Европейският Парламент и Европейският Съд разполагат с по-голяма власт). През този преходен период, който започва през май 1999 г., за изпълнение на Амстердамския договор Комисията и страните членки имат правото да предлагат мерки по миграционните въпроси. Решенията на Съвета, след задължителна консултация с Европейския Парламент, все пак трябва да са единодушни, с изключение на някои аспекти от визовата политика, които изискват единствено квалифицирано мнозинство.¹¹ По-конкретно, мерките, които следва да бъдат предприети, се отнасят до:

• 
  Условията на влизане и престой в ЕС;
  
• 
  Процедурни стандарти по предоставянето на дългосрочни визи и разрешения за престой, включително за случаите на събиране на семейства, незаконна имиграция и незаконно пребиваване, както и репатриране на нелегално пребиваващите;
  
• 
  Мерки, определящи правата и условията, при които граждани на трети страни, законно пребиваващи в една страна членка, могат да преминат и в друга;
  

Някъде тогава се осъзнава и необходимостта от провеждане на координирана имиграционна политика и повечето от държавите членки преразглеждат действията си в тази област.

При изграждането на националните си миграционни политики всяка от тях взема предвид собствената си история, но не пропуска да обърне внимание и на ситуацията, в която е поставена. Повечето страни са приемащи, други – „страни на произход” на имигранти (Испания и Португалия). Едните затварят границите си, другите се превръщат в привлекателни за имигранти от трети страни, особено предвид развитието си през последните десетилетия. Така предложението за поддържане на ‘нулева имиграция’ се проваля, но преди и едновременно с това предизвиква значителни промени в икономическата и демографската ситуация в Европа.¹³

В страни като Германия и Великобритания започва открит дебат относно необходимостта от привличането и приемането на квалифицирани работници. Франция организира мащабен национален дебат по проблемите на имиграцията и предприема важни реформи в своето законодателство. Европа, която сама по себе си представлява единен пазар без граници за свободно движение на стоки, услуги, капитали и хора, вече не се възприема единствено от държавите, но и от гражданите, като естествено пространство, в което трябва да се прилага нова имиграционна политика, разрешаваща проблеми като незаконната имиграция и трафика на хора.¹⁴

Виенската конференция на най-високо равнище с ‘Виенския план за действие’ отново се прицелва в оптималното осъществяване на уговорките от Амстердамския договор във връзка с установяването на ‘пространство на свобода, сигурност и справедливост’. Създава се списък с конкретни краткосрочни (до май 2001 г.) и дългосрочни (до май 2004 г.) цели.

В резултат на дебата се приема предложението на Холандия за съставяне на работна група, която да спомогне за ограничаването наплива от търсещи убежище и имигрантите в страните членки. И така е създадена Работна група на Високо равнище (High Level Working Group) от опитни длъжностни лица и експерти, чиято основна цел е да анализира и открие причините за миграцията, съобразявайки се с правата на човека. Поставена е и задача за изготвяне на доклади и планове за действие, отнасящи се до шест от страните, от които произхождат най-много бежанци, заливащи съюза, между които Албания, Афганистан, Ирак, Мароко, Сомалия и Шриланка.¹⁵

Европейският съвет, проведен в Тампер през 1999 г., поставя политическите насоки за осъществяването идеята за ‘пространство на свобода, сигурност и справедливост’, наблягайки на четири точки от имиграционната политика на ЕС:

• 
  Сътрудничество със страните на произход – страните членки се задължават да провеждат активна политика на интеграция посредством консулствата си в трети страни;
  
• 
  Общ европейски режим за предоставяне на убежище;
  
• 
  Справедливо третиране гражданите на трети страни – ЕС следва да се отнася обективно и безпристрастно към гражданите на трети страни, които пребивават законно на територията на страните членки;
  
• 
  Ефективно управление на миграционните потоци – страните членки призовават за стартиране на информационни кампании в ‘страните на произход и транзитно преминаване’ с цел да се предотвратят нелегалната миграция и трафикът на хора. Съветът поема инициативата да наложи до края на 2000 г. стриктни наказания на онези, свързани с трафика на хора и икономическа експлоатация на имигранти;
  

Необходимостта от нов подход към миграционните потоци се потвърждава. Въпреки недоволството и отказа на държавите членки като Великобритания, Ирландия и Дания да отстъпят от суверенната си позицията по въпроса, на преден план излизат зависимости, които обединяват отделните страни срещу предизвикателствата на обстоятелствата.

Предвид бързия си икономически растеж много от тях изготвят програми, които да покрият нуждите от работна ръка в определени отрасли. Европейската комисия, от друга страна, предлага провеждането на широк обществен дебат – Комуникация относно имиграцията, който би положил основата на бъдещите политики.

На преден план се поставя ‘управлението’, не просто ‘контролирането’ на имиграцията, чрез нови легални канали. Революционният характер на това предложение се крие в отстраняването на неуспешните ограничителни политки и, подхождайки творчески към ситуацията, в преодоляването на негативните последици от миграцията:

• 
  Отваряне на нови канали за легална имиграция;
  
• 
  Борба срещу незаконната имиграция;
  
• 
  Равно третиране на гражданите на трети страни и политики на интеграция;
  
• 
  Сътрудничество със страните на произход;
  
• 
  Предоставяне на убежище;
  

• 
  Въвеждане на квоти или свободен режим за отделни отрасли и определяне критерии за избор на работници;
  
• 
  Определяне на статута, който трябва да се дава на имигрантите в зависимост от продължителността на техния престол;
  
• 
  Създаване на средства за предотвратяване на негативните ефекти за страните на произход – загуба на квалифицирана работна ръка, и гарантиране на ползите в дългосрочен аспект;¹⁷
  

Първата от основните стъпки, които предстоят да бъдат направени, сочи необходимостта от нови форми на координация на международните политики и управлението на миграционните потоци, в това число – постигане на равновесие в сътрудничеството с неправителствени организации.

Разпределението на правомощията между Европейския съюз и държавите членки е втората важна стъпка, чието предприемане би впрегнало ефективно отговорностите на всички страни при вземането на решения и постигането на споразумения. Тук от особено значение е предоставянето на компетенции и на държавите членки по процедурите за оформяне на критериите и механизмите за приемане – условия за влизане и престой с цел работа, обучение или квалификация.

На срещата на най-високо равнище в Севиля през юни 2002 г. се разисква темата за имиграционната политика и борбата срещу незаконната имиграция. Взема се решението за ускорено приложение на програмата, приета в Тампер, за създаването на ‘пространство на свобода, сигурност и справедливост’.

В заключениета на Европейския съвет в Севиля се посочва: ‘От съдбоносно значение за Европейския съюз и държавите членки е регулирането на миграционните потоци съгласно законовите разпоредби в сътрудничество със страните на произход и транзит на тези потоци. Европейският съвет приветства постигнатите резултати през последните шест месеца, в частност – всеобхватния план за борба срещу незаконната имиграция, плана за контрол на външните граници и Директивата, въвеждаща минимални стандарти за приемане на бежанци в държавите членки, и призовава следващите председателства да продължат да отделят специално внимание на миграционните политики в дневния си ред.’¹⁸

Съществено внимание се обръща и на координацията и контрола по външните граници на Съюза, като се предприемат съвместни действия по създаването на мрежа от контакти на имиграционните власти, обучение на граничната полиция и засилване на охранителни мерки.

Другото важно решение от срещата в Севиля засяга отношенията с трети страни, според което по-тясното икономическо сътрудничество между тях и Съюза би насърчило икономическия растеж, което, от своя страна, ще намали миграционните потоци. В бъдеще всички споразумения за икономическо подпомагане ще са придружени и от клауза за съвместно управление на миграционните потоци и условията, които ще бъдат прилагани в случаите на незаконна имиграция.

Наред с изложените по-горе инициативи и стратегии, Съветът на Европа също изучава и анализира миграционните потоци на континента и формулира насоки в развитието на политиката на управление и контрол върху миграцията. На Конференцията на министрите на държавите членки на Съвета на Европа във Финландия през 2002 г. е представена ‘Стратегия за управлението на миграционните процеси’, чиято цел е подпомагането на отделните държави в усъвършенстването на националните политики по отношение на миграцията и хармонизирането им с тези на другите европейски страни.

Нито една държава не би могла да подтисне нелегалния приток на чужденци, независимо от строгите правила, които налага. В този ред на мисли, единственото, което правителствата могат да предприемат, е да се опитат да контролират в свой интерес миграционните потоци, сътрудничейки си с другите държави. Управлението на миграцията следва да се осъществява при спазване на човешките права, създавайки най-благоприятни социални и икономически условия както за имигрантите, така и за приемащите държави. Следвайки принципите за законност, зашита, интеграция и сътрудничество, правителствата влизат в контакт със социалните партньори и неправителствените оргазнизации, тъй като основната причина за досегашните неуспехи на провежданите политики е именно липсата на диалог помежду им.

Съветът за управление на миграционните потоци формулира четири основни цели, към които правителствата на държавите членки на Съвета на Европа, между които е и България, следва да се стремят:

• 
  Разработване на систематични правила и мерки за контрол върху миграцията, които да създадат повече възможности за отделните имигранти и съответно полза за приемащите държави, пресичайки в максимална степен нелегалните имиграционни канали и трафика на хора;
  
• 
  Предоставяне на адекватна защита в случаите на масови и внезапни миграционни потоци;
  
• 
  Създаване на благоприятна среда за интеграция на имигрантите;
  
• 
  Установяване на по-тесен диалог и сътрудничество с ‘държавите на произход и транзит’ и разглеждане на миграционната политика в контекста на външната политика;
  

От своя страна, трудовата миграция обхваща както високо образовани специалисти, така и ниско квалифицирана работна ръка. Независимо от асиметрията в търсенето, което в много голяма степен зависи от работодателите, правителствата следва да се придържат към двустранни и многостранни конвенции за временен обмен на работници, съгласувайки се с тях. Така контролът и управлението на трудовата миграция се превръща в съвместна политика, постигната благодарение на преговорите с бизнес и социалните парньори.

И все пак, високата нелегална имиграция означава слаба миграционна политика. От тази гледна точка, вземането на превантивни мерки е възможно само при наличието на засилено сътрудничество между т.нар. ‘приемащи държави’ и ‘държави на произход’, което отново поставя необходимостта от единен подход и правила – хармонизацията на миграционната политика.

„Защитата в случаите на масови и внезапни миграционни потоци засяга предимно бежанците и имигрантите, напуснали страната си в случаи на големи хуманитарни кризи. Правителствата на отделните държави се призовават да не нарушават правата на човека и да спазват принципите на международната солидарност. Бежанците следва да се връщат в държавите си при промяна на политическата обстановка и когато отпадне нуждата от защита. От голямо значение в тази насока е сътрудничеството между отделните държави по отношение на политиката на връщане и прием на тези лица. Държавите, които връщат имигранти, отделят определени средства за това, но, от друга страна, и държавите на произход на имигрантите са длъжни да предвидят средства, с които да подпомогнат завърналите се граждани да намерят работа или да започнат свой бизнес и по този начин да им създадат добри условия на живот.”¹⁹

Създаването на благоприятна среда за интеграция на имигрантите е третата цел, към която следва да се стремят държавите членки на Съвета на Европа. Основните елементи, които биха осигурили на имигрантите такава среда и, съответно, биха довели до максимален принос от страна на имигрантите в икономиките на приемащите страни, са следните:

• 
  Уеднаквяване на системите и условията за предоставяне на разрешения за работа и престой
  
• 
  Предоставяне на еднакви социално-икономически, политически и граждански права с местните жители
  
• 
  Лесен и справедлив процес на натурализация и получаване на гражданство, съответно – ясна политика по отношение на двойното гражданство
  
• 
  Законодателство аз борба с расовата и етническа дискриминация
  

Но независимо от всичко развитието на миграционната политика продължава да среща трудности. Липсата на ‘желание’ от страна на страните членки подхванва невъзможността на ЕС да отговори ефективно на предизвикателствата в управлението на миграцията и борбата с трафика на хора.

Според Илка Лайтинен, изпълнителния директно на Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество на външните граници на страните членки на ЕС (FRONTEX), ‘страните членки са все още единствените, отговорни за контрола на границите...’. FRONTEX със 72-членен екип и €32,2 милиона бюджет за 2007 година разполага с недостатъчни ресурси, защото възможностите на организацията зависят и от готовността на националните правителства да действат единно.

‘Незаконната и законната имиграция са двете страни на един и същи въпрос’, казва Морено Санчез. За борбата с трафика на хора той предполага обстоен подход, комбинирайки развойната и търговската политики на ЕС, за да се създаде истиска обща политика. Страните членки трябва да ‘споделят отговорностите и бремето’. ‘Едновременно с това трябва да се отнасяме хуманно с нелегалните имигранти. Трябва да наказваме трафикантите на хора, а не жертвите на бедността.’ (Морено Санчез)

‘Имигрантите са основната причина за демографския ръст на ЕС’ (Лили Грубер). Според Комисията, имигрантите от трети страни днес представляват 8.6% от населението на Съюза. Мерките, предприети досега в опита да се управлява законната имиграция, се оказват неуспешни. Необходима е по-ефективна информационна политика по миграционните въпроси, насочена не само към гражданите на трети страни, но и към гражданите на Европейския съюз. Също така, според Комисията, ЕС до 2030 г. ще има нужда от 20 милиона имигранти, за да се покрие нуждата от работна ръка, което поставя на дневен ред въпроса за управление на националните миграционни квоти.

Според Кийс Грьонендик, професор от Университета в Нимеген, Холандия, ‘ако Европейският съюз цели привличането на високо квалифицирана работна ръка, трябва да създаде ясни правила. Това се отнася както до научните работници и техните семейства, на които трябва да се предостави разрешение за пребиваване от 3 го 5 г., така и до студентите от трети страни – 6 до 12 месеца след завършване на образованието, за да успеят да си намерят работа. За нещастие, добавя той, предложенията на Комисията не засягат тези проблеми.’²¹

В този ред на мисли, голямо впечатление прави и статията на Харълд Клайншмид от Института за Социални науки към Университета на Цукуба, когото ще си позволя да цитирам.²²

‘В какво може да се състои миграционната политика на една регионална институция? Какви могат да бъдат целите на миграцията? Кои фактори могат да стимулират развитието на миграционна политика? Какви са последствията от успеха и провала на една миграционна политика?

Първият въпрос е относителен, тъй като провеждането на миграционна политика е преимуществено и изконно право на всяка суверенна държава от началото на XIX в. Затова всяка политическа сфера, която може да се категоризира като миграционна политика на ЕС, следва да оказва силно влияние върху способността за вземане на решения от правителствата на страните членки на ЕС. Ако наистина е така, в какво се състои миграционната политика на регионална институция, каквато е Европейският съюз?

Важен фактор в регулирането стабилността на населението на една страна е контролът на транснационалната миграция. През последните двеста години най-изтъкнатият инструмент за регулиране на миграцията е контролът й. Така правителствата изграждат миграционни политики, административни и политически инструменти, ограничаващи нерегулираното пресичане на границите. А когато някой се заеме с провеждането на регионална интеграция, последствието е едно, а именно – превръщането на международните граници в банална пречка. Затова, още веднъж, какви са целите, които си поставя миграционната политика на една регионална институция, каквато е Европейският съюз?

Третият въпрос е другата страна на втория. Очевидно, институциите на легалната интеграция искат да изтеглят вземането на решения от правомощията на правителствата на страните членки. Обаче, доколкото обхватът на миграционната политика се ограничава с въпросите, върху които се е фокусирал през последните двеста години и повече, а именно, предотватяването на нерегулираната имиграция, регионалните институции могат единствено да генерират свои собствени компетенции по политическите въпроси, ако, в същото време, разполагат с административните и политически средства обективно да контролират транснационалната имиграция. В случая с ЕС, обаче, нито една институция, освен правителствата на суверенните страни членки, не разполага с техническите средства и законовата основа да извършва подобен контрол. Дилемата се състои в следното: при настоящото фокусиране на миграционната политика върху предотвратяването на нерегулираната имиграция, няма смисъл регионалната институция да изработва своя собствена миграционна политика, ако не смята да я осъществи.

В този контекст уместно би било да се зададе въпросът ‘Какви са последствията от успеха или неуспеха на една миграционна политика?’.

Отдавна се говори за ‘стените’ в Европа. До края на XVIII и началото на XIX в. около много градове са издигнати защитни стени, не само в Европа. Тези крепостни стени са изразители на изолацията и ограничаването на нерегулирания достъп. Стените подсказват различията в социален, политически, икономически и културен аспект, отделят ‘градската общност’ от ‘суровата природа’. През XIX и XX в. много от крепостните стени са разрушени или пренебрегнати, но стени продължават да се строят около страните. Някои от тях са от камък и бетон, други се състоят от административни режими. Но задачата си остава същата: да предотварят пресичането на границите. Географи, политици и военни стратези оприличават международните граници с ‘обвивката на политическото тяло’. Заявяват, че проникването под нея е опасно посегателство над целостта й и трябва да се предотвратява на всяка цена. Тези опасения са насочени към въоръжените армии и имигрантите. Справянето с първите е относително лесно, или поне така се е считало във Франция преди началото на Първата световна война, имайки предвид ‘непристъпността на стената’, издигната на границата с Германия. Но немските войски проникват във Франция, заобикаляйки същата тази укрепителна стена и минавайки през Белгия. Берлинската стена също е безполезна, докато разделя Германия на две части от 1961 го 1989 г. Е, успява да задържи мигрантския поток, но разходите по поддръжката, надзора и администрацията предизвикват рухването на държавата, чието правителство одобрява построяването й.

Въпреки явния провал на ‘стените’ във Франция и Германия, европейците не са се отказали от тях. Те не обслужват военни цели и не са построени от камък и бетон. Но дебатът по въпроса дали и как Европа може и трябва да издигне стена срещу имигрантите продължава. Метафората ‘крепост Европа’ следва да остави впечатлението, че европейците целят да откъснат отделни части от континента от останалата част на света. Ограниченията, наложени от Шенгенските споразумения, са политически отговор на засиления имигрантски поток към Европа. И ако някой направи измервания и сравни обема на миграционните потоци в Европа и навсякъде по-света, ще се окаже, че заплаха за Европа е пренебрежимо малка.

Но въпреки това, продължаващите интеграционни процеси, от една страна, оказват силно влияние върху имиграцията, защото допълнително улесняват движението и пресичането на превърналите се в ‘банална пречка’ граници, което ограничава възможностите на правителствата за ефективен миграционен контрол. От друга страна, регионалната интеграция предизвиква промени в публичната политика, определяйки кой е имигрант и кой принадлежи към местното население, което още повече усложнява ситуацията.

Третият проблем се състои в това, че регионалната интеграция омаловажава най-значимия принцип, на който се крепи миграционната политика на суверенните страни, а именно, че миграцията е определима в строги рамки и контролируема чрез охраняването на налионалните граници. Трите проблема разширяват политическия терен, на който миграцията в единство с регионалната интеграция би се проявила. Казано по-ясно, регионалната интеграция придава политически характер на миграцията в смисъла на повдигане на дискусията за нормите и ползите от нея.

Амстердамският договор от 1997 г. обединява Шенгенските споразумения със законите на ЕС, задължавайки страните членки да предприемат идентични мерки за граничен контрол, политически и регистрационни методи, засягащи миграцията. Влизането му в сила през 1999 г. прехвърля миграционната политика и националните политически въпроси от ‘третия стълб’ в ‘първия стълб’ на ЕС. Но не свързва непрекъснатото широко несъответствие между мерките, предприемани във връзка с администрацията и контрола на миграцията в отделните страни членки. Така, например, стандартите за приемането на бежанци и търсещи убежище продължават да се различават в значителна степен във Великобритания и Франция, а и все още не всички страни членки на ЕС са подписали Шенгенските споразумения. ‘Изместването’ на Шенгенските споразумения от ‘третия стълб’ на законовата структура на ЕС в първия не оказва влияние върху миграцията и националните политики на страните членки на ЕС и само ограничено повлиява на маниера на възприемане на имигрантите.

Причината за този дефект е проста и ясна. Европейската бюрокрация не е способна да контролира Европейския парламент. Затова властите в ЕС не разполагат с необходимите законови аргументи, за да ‘впрегнат’ собствената си имиграционна политика. И така, случаят с ЕС изглежда потвърждава столетния принцип, че имиграционната и националната политика са ключовите елементи на властта на суверенните държави, структурирана и провъзгласена за народна държава. ‘Национализмът продължава да взема необходимите решения.’

Означава ли това, че действието на регионалните институции там, където са налице, е безпредметно? Два показателя подсказват, че националните институции все пак косвено предизвикват колебания в миграционната политика. Първият е, че всеки регионален интеграционен процес на кое да е ниво улеснява граничния трафик, ако няколко суверенни страни вземат участие в него. Зачестилият трафик допуска повишение на миграционния потенциал. Ако регионалните интеграционни процеси са институционални, миграцията е подвластна на дейността на регионалните институции, дори ако формулирането и изпълнението на миграционните политики не е в техните компетенции. Вторият е привлекателността на интеграционните пространства за имигрантите от други части на света. Не само ЕС, но и ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) и NAFTA (North American Free Trade Agreement) са пример за това, че имигрантите, търсещи възможности, се фокусират по-интензивно върху пространствата, в които протича регионална интеграция. Докато тези показатели поддържат предположението за съществуването на политическа връзка между миграцията и регионалните институции, проблемът се състои в това, че същите тези показатели подсказват по-широката структурна зависимост между миграцията и регионалната интеграция, дори в случай, че регионални институции не са замесени.

Наложилото се през XIX в. впечатление за имигрантите като ‘отклонили се от правия път неудачници’ е неправомерно. Нито преди, нито сега имигрантите не са бедни, самотни, пасивни и изолирани индивидуалисти. ‘Новата миграция’ е повече от по-подходящо описание на съвременната тенденция в миграцията, по-скоро е резултат на ‘преразглеждането’ на социалните теории. ‘Новата миграция’ е от съществено значение за формулирането и изпълнението на миграционната политика. Ако миграцията се възприеме като нормално, а не погрешно ‘поведение’, миграционните политики, налагащи принуди и ограничения на имигрантите в услуга на суверенната страна, са в нарушение на правата на човека. В Конституциите на много страни е упоменато правото на емиграция. Но правителството на нито една страна не възприема правото на имиграция. Миграционната политика не следва гръмко да се обявява за постигането на законен и морално приемлив имиграционен контрол. Напротив, миграцията превръща границите във формални гранични линии. Ако миграцията се наблюдава с определена честота в определен регион, тя е платформа за регионална интеграция.

Неуспехът на имигрантския контрол не е прецедентен случай. Всъщност, историята на миграционния контрол е история за неговия неуспех. Това се отнася до опитите за ограничение както на ‘имигрантския прилив’, така и на ‘емигрантския отлив’. Причината лесно може да се открие, но проблемът трудно може да се реши – на мигрантите продължава да се гледа като на безименно-заплашителна навалица, от която гражданите като жители на страната следва да се защитават. Най-простата и лесна мярка подръка е ‘затварянето на вратите’.

Още през XIX в. Карл фон Клаузвиц при вида на Великата китайска стена заявява, че това ‘невероятно съоръжение за защита’, веднъж построено, не би могло да бъде преместено, ако враговете сменят позицията си.

Дълго време Европейските страни са считали миграцията за нежелателна, за нещо, което трябва да бъде контролирано посредством прогресивно ограничителни мерки. В подкрепа на провежданата миграционна политика категорично обявяват, че европейските страни не са имиграционни. Но това становище се променило вследствие на социално-икономическите условия и аргументите, че Европа не може да си позволи да изпусне от поглед миграцията в контекста на амбициозната си програма да се превърне в ‘най-конкурентноспособната и динамично развиващата се икономика в света, способна на устойчиво развитие, предлагайки повече и по-добри работни места, социална сплотеност’. Изискванията на глобализацията не оставят друг избор, освен рационално съобразяване с възможностите, които биха улеснили постигането на поставените цели. Затова Европа трябва да продължи по пътя на управление на имиграцията, социална ангажираност и подпомагане на световното устойчиво развитие.²³

Библиографска справка:

• 
  Dresden Migration Paper – Informal Meeting of Justice and Home Affairs Ministers, Dresden, 14-16 January 2007
  
• 
  Група за Европейски Прогнози и Изследвания – Развитие на Европейската Имиграционна Политика (2003 г.)
  
• 
  Brussels European Council – Presidency Conclusions – 14-15 December 2006
  
• 
  Migration Policies of the European Union – Teresa Palomar
  
• 
  EU Migration Policy – Harald Kleinschmidt
  
• 
  MEPs call for more solidarity among EU Member States on Immigration – Пресматериали на Европейския Парламент (MEP – Член на Европейския Парламент, Member of the European Parliament)
  
• 
  Five years of EU migration and asylum policy-making under the Amsterdam and Tampere mandates – Jan Niessen