Информационна бележка

Брюксел, 22 юни 2012 г.

Комисията счита, че трябва да има ясна дългосрочна визия за бъдещето на Икономическия и паричен съюз в рамките на ЕС, за да се даде посока на реформите и решенията, необходими, за да могат ЕС и неговите държави членки да преодолеят настоящите предизвикателства.

Поради това Комисията настоява за постигането на по-тясна икономическа интеграция като една от мерките за настоящата криза. Тази нова крачка в европейската интеграция ще допълни нашия паричен съюз. В този контекст Комисията предлага идеята за банков съюз.

Европейският банков съюз все още не е нов правен инструмент. Той е политическа визия за повече интеграция на ЕС, която ще се основава на последните важни мерки за по-строго регулиране на банковия сектор и отвъд това.

Идеята за банков съюз беше представена от председателя на ЕС Барозу на последната неофициална среща на Европейския съвет, която се проведе на 23 май. Тя привлече голямо внимание в политическите дебати след това събитие и заема предно място в дневния ред на следващата среща на европейските ръководители на най-високо равнище.

Всички ползи от задълбочаването на Икономическия и паричен съюз и създаването на банков съюз могат да се постигнат единствено с развитието на фискален съюз.

На следващото заседание на Европейския съвет (28-29 юни) председателят на Европейския съвет ще представи доклад в тясно сътрудничество с председателя на Европейската комисия, председателя на Еврогрупата и председателя на Европейската централна банка. В контекста на подготовката на доклада основните структурни елементи за по-задълбочена икономическа и парична интеграция, включително банков и фискален съюз, ще бъдат подробно обсъдени, също както и методите на работа.

След одобряването на тази визия на политическо равнище Комисията ще предложи необходимите мерки за изпълнение. Комисията може да направи предложения най-рано през есента на 2012 г. Тя също така приканва Съвета и Европейския парламент да ускорят процеса на вземане на решения по ключови законодателни актове, които вече са в процес на приемане.

От началото на кризата Европейската комисия внесе около 30 предложения за подобряване на регулирането на финансовата система, което да носи ползи за реалната икономика. Това представлява солидна основа за предприемането на по-нататъшни действия за създаването на банков съюз. Комисията допринесе също така за укрепване на финансовата стабилност в банковия сектор чрез политиката си за контрол над държавните помощи и различните програми за стабилност и адаптиране.

Комисията предприе следните действия:

1.1 Мерки, които позволяват по-висока степен на интеграция на банковия надзор:

• 
  установена бе структура за надзор чрез създаването на три европейски надзорни органа (ЕНО) на 1 януари 2011 г.:
  
• 
  Европейският банков орган (ЕБО), който се занимава с банковия надзор, включително надзора на рекапитализацията на банки,
  
• 
  Европейският орган за ценни книжа и пазари (ЕОЦКП), който се занимава с надзора на капиталовите пазари,
  
• 
  и Европейският орган за застраховане и професионално пенсионно осигуряване (ЕОЗППО), който се занимава със застрахователния надзор.
  

Освен това Европейският съвет за системен риск (ЕССР) бе натоварен с макропруденциалния надзор върху финансовата система на Съюза.

Тази нова рамка за финансов надзор е въведена от ноември 2010 г.

ЕБО се представи добре и бързо спечели доверие като нова институция. Достойнствата му трябва да се оценяват, като се вземат предвид ограниченията от правилата, одобрени от Съвета и Европейския парламент. В момента повечето правомощия за банков надзор остават в ръцете на националните надзорни органи, като ЕБО има координираща роля. Ясно е, че в бъдеще ще е необходимо да се дадат преки надзорни правомощия на равнище ЕС.

За повече информация относно финансовия надзор вж. MEMO/10/434.

1.2 Укрепване на банковата система

Осигуряване на по-добра капитализация

При последната криза се оказа, че капиталът на кредитните институции е незадоволителен както в количествено, така и в качествено отношение, което наложи безпрецедентна подкрепа от националните органи. С предложението си за капитализация на банките (Директивата за капиталовите изисквания — „ДКИ ІV“) през юли миналата година (IP/11/915, MEMO/11/527) Комисията стартира процес на въвеждане в Европейския съюз на нови световни стандарти за банковия капитал, договорени на равнище Г-20 (по-известно като Споразумението „ Базел III“). Европа има главна роля в процеса, като прилага тези правила за над 8000 банки, представляващи 53 % от световните активи. В момента предложенията на Комисията се обсъждат в Съвета и в Европейския парламент и Комисията очаква скоро да бъде постигнато споразумение.

Комисията желае да създаде и нова управленска рамка, като предостави на националните надзорни органи допълнителни правомощия за по-тясно наблюдение на банките и за предприемане на евентуални ограничителни действия при установяване на рискове, например ограничаване на кредитирането, ако изглежда, че се оформя прекомерна експанзия. Европейските надзорни органи ще се намесват в някои случаи, например когато има разногласия на националните надзорни органи в трансгранични ситуации.

За повече информация за мерките на ЕС относно банковата капитализация вж. IP/11/915.

Политическите изисквания, отправени към държавите членки, които са получили международна финансова помощ, съдържат множество условия по отношение на финансовия сектор.

По отношение на банковия сектор необходимите политически мерки представляват, от една страна, организираната ликвидация на нежизнеспособните институции и, от друга страна, на преструктурирането на жизнеспособните банки. По-високи капиталови изисквания, рекапитализация на банки, тестове за устойчивост, цели за намаляване на ливъриджа, както и за подобряване на нормативната и надзорната уредба също са част от политическите инициативи. Тъй като тези мерки за стабилизиране не са конкретно предназначени за държавите, които изпълняват специални програми, те лесно се прилагат в контекста на международна финансова помощ.

Освен това е уместно да се напомни, че Европейският механизъм за финансова стабилност (EFSF) може да предостави заеми на държави членки от еврозоната, които не изпълняват специална програма, с конкретна цел за рекапитализация на финансови институции с подходящ набор от специфични за институцията и хоризонтални условия, включващи структурна реформа на вътрешния финансов сектор.

Специфичното преструктуриране на банките в рамките на програмата върви ръка за ръка с условията, отнасящи се до правилата на ЕС за държавните помощи.

Конкретни примери за мерки, насочени към банковия сектор, взети в рамките на програмите за макроикономически реформи или програмите за подкрепа на платежния баланс В Гърция 50 млрд. евро бяха отпуснати за Финансовия фонд за стабилност на Гърция с цел рекапитализация на банките. В Португалия 12 млрд. евро от Фонда за подкрепа за платежоспособността на банките бяха заделени в специална сметка в централната банка. По отношение на страните извън еврозоната, които са получили подкрепа за платежния баланс, латвийската програма включи и пакет за подпомагане на банките в размер 600 млн. евро. Докато тези финансови ресурси са неразделна част от пакетите международна финансова помощ, техният ключов принос за стабилизирането на финансовите сектори се дължи на насърчаваното от програмата преструктуриране на банките. За повече информация за програмите вж. http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/greek_loan_facility/index_en.htm http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/portugal/index_en.htm http://ec.europa.eu/economy_finance/eu_borrower/balance_of_payments/latvia/latvia_en.htm

Предлагане на защита на банковите депозити

Благодарение на законодателството на ЕС във всяка държава членка вече се гарантират до 100 000 евро за депозит, ако една банка изпадне в несъстоятелност. От гледна точка на финансовата стабилност тази гаранция не позволява вложителите панически да изтеглят суми от банката си, като така се избягват сериозни икономически последствия.

През юли 2010 г. Комисията предложи да се задълбочи хармонизирането и опростяването на защитата на депозитите, да се ускорят плащанията и да се подобри финансирането на схемите, по-специално чрез предварително финансиране на схемите за гарантиране на депозитите и задължителен механизъм за взаимно отпускане на заеми. Идеята е, че ако дадена национална схема за гарантиране на депозитите е изчерпана, тя може да заеме от друг национален фонд. Това би била първата стъпка към обща за целия ЕС схема за гарантиране на депозитите. Предложението все още се обсъжда от Съвета и Парламента на второ четене. Комисията призовава законодателните органи да ускорят процеса на съвместно вземане на решение по това предложение, като механизмът за взаимно отпускане на заеми се запазва.

При управлението на много банкови кризи през последните години националните органи често създаваха нова структура от фалиращата банка и прехвърляха някои основни функции на банката към тази структура, като например гарантирането на депозити. Този механизъм за оздравяване гарантира, че вложителите винаги имат достъп до спестяванията си (например в случая на „Northern Rock“ банката беше разделена на „добра“ банка, която държеше депозитите и добрите ипотечни кредити, и „лоша“ банка, която постепенно ликвидира обезценените заеми).

За повече информация относно предложението на Комисията за Европейска система за гаранциите по депозитите вж. IP/10/918.

Калибриране на контрола на държавните помощи:

Как Комисията контролира държавните помощи за банките по време на криза?

Когато финансовите пазари бяха пред срив, естественият инстинкт на някои политици беше да пренебрегнат нашите общи правила и да действат едностранно. Без да има някаква форма на координация в целия ЕС, станахме свидетели на надпревара в субсидирането, масивни трансфери на капитал от една държава в друга и вероятно края на вътрешния пазар във вида, в който го познаваме.

Незабавно въведохме в сила кризисен режим. През есента на 2008 г. Комисията бързо публикува насоки, обясняващи как държавите членки да подпомагат банки или предприятия в затруднение в съответствие с правилата на ЕС за държавна помощ. Тези насоки се основат на член 107, параграф 3, буква б) от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), който позволява държавна помощ за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката на държава членка.

Първото съобщение, прието през октомври 2008 г., изложи основните принципи за схемите за помощ, например ограничаване на продължителността и обхвата на помощта, като се гарантира, че допустимостта за схема за подпомагане не се основава на националност или не се допуска банките получателки несправедливо да разширяват дейността си в резултат на държавната помощ (вж. IP/08/1495). Добър пример е ирландската схема за подпомагане на банките, която беше изменена, така че да бъдат обхванати на недискриминационен принцип банките със системно значение за ирландската икономика, независимо от произхода им (вж. IP/08/1497).

То бе последвано от Съобщението относно рекапитализацията на банките през декември 2008 г., разглеждащо необходимостта от рекапитализация на банките и подобряване на платежоспособността и достъпа до кредити за реалната икономика (вж. IP/08/1901) и през февруари 2009 г. от Съобщението относно обезценените активи, което представи рамка за справяне с проблемите с обезценените активи (вж. IP/09/322).

През юли 2009 г. Комисията прие Съобщението за преструктурирането, което предоставя яснота за това, как Комисията ще разгледа преструктурирането на банките, за да могат те да си възвърнат дългосрочната жизнеспособност, да споделят тежестта на разходите за тяхното оздравяване и да се преодолеят нарушенията на конкуренцията, произтичащи от големите помощи, отпуснати на банките (вж. IP/09/1180). От 1 януари 2011 г. всяка банка, искаща държавна подкрепа под формата на капитал или мерки относно обезценените активи, трябва да представи план за преструктуриране (а не само банките в затруднение, както в миналото).

Сред случаите, показващи как преструктурирането на важни банки бе ръководено от тези правила, са тези с „KBC“ (вж. IP/09/1730) и „Lloyds“ (вж. IP/09/1728).

Каква е досегашната практика на Комисията?

При контрола на държавните помощи за банките Комисията действа като фактически орган за управление и оздравяване на банки на равнище ЕС, като работи за справяне с появилите се много преди кризата структурни проблеми, които засягат много банки. Работата ни се ръководи от три основни цели: поддържане на финансова стабилност, запазване на целостта на вътрешния пазар и гарантиране, че получателите на помощта ще си възвърнат дългосрочната жизнеспособност. Преструктурирането, което поискахме, се основава на три принципа: възвръщане на дългосрочната жизнеспособност на банката, без да е необходима допълнителна държавна подкрепа; покриване от банката и нейните акционери и притежатели на хибриден капитал на част от разходите за преструктурирането ѝ; ограничаване на нарушаването на конкуренцията, причинено от помощта. Поискахме например някои банки да се откажат от неустойчиви бизнес модели, които се основават на прекомерен ливъридж и разчитат твърде много на краткосрочно междубанково финансиране. В други случаи изисквахме намаляване и опростяване на банковите структури. Последно, когато става ясно, че жизнеспособността на банката не може да бъде възстановена, се прибягваше до методичната ѝ ликвидация. Във всички случаи искаме банките да възстановят помощите, получени от техните правителства. Това условие е от ключово значение, тъй като той е насочено към въпроса за моралния риск и ограничава разходите за данъкоплатците.

Контролът на държавните помощи в кризата винаги е имал две цели: от една страна, трябваше да потушим пожара; от друга страна, подготвихме почвата за следкризисния сценарий. От самото начало наложихме условия на преструктуриране, предназначени да осигурят по-голяма стабилност на финансовите пазари и да помогнат на банки да се възвърнат към финансирането на реалната икономика. Тези условия включват банките да осигурят определена форма на възнаграждение за получените публични средства и накрая да ги изплатят изцяло и акционерите и притежателите на хибриден капитал да поемат справедлив дял от тежестта за овладяване на моралния риск.

Подготвяхме се в края на 2011 г. да преминем от кризисен режим към по-постоянни и следкризисни правила. Но възобновеното напрежение на пазарите ни принуди да продължим кризисния режим и през 2012 г. — с някои изменения удължихме всичките четири съобщения за банките. Това беше необходимо, преди всичко за да се осигури адекватно възнаграждение за държавата, когато, както се очаква все повече в бъдеще, държавите членки вземат решение за рекапитализация на банките си чрез инструменти като обикновени акции, при които доходността не е определена предварително. Също така беше договорена преработена методика, свързана с възнаграждението за гаранции за нуждите на банките от финансиране — голямата част от помощта досега — за да се гарантира, че разходите, които банките плащат във връзка с получените гаранции, съответстват на присъщия им риск, а не на риска, свързан със засегнатата държава членка или с пазара като цяло (вж. IP/11/1488).

Правилата ще се прилагат, докато го изискват пазарните условия. Когато обстоятелствата на пазара го позволят, Комисията ще приеме постоянен режим за държавната помощ за финансовия сектор.

В допълнение към укрепването на надзора на финансовия сектор, засилването на защитата на вложителите в банките, повишаването на капиталовите изисквания за финансовите предприятия и подобряването на управлението на кризи в банковия сектор, Комисията работи също с цел да:

• 
  разгледа реформата на структурата на банковия сектор чрез дейността на експертна група на високо равнище, оглавявана от Ерки Ликанен (вж. MEMO/12/129),
  
• 
  регулира сенчестия банков сектор (вж. IP/12/253),
  
• 
  направи кредитните рейтинги по-надеждни (вж. IP/11/1355),
  
• 
  въведе по-строги правила за хедж фондовете (вж. IP/09/669), късите продажби (вж. IP/10/1126) и дериватите (вж. IP/10/1125),
  
• 
  преразгледа действащите правила относно търговията с финансови инструменти (вж. IP/11/1219), пазарната злоупотреба (виж IP/11/1217) и инвестиционните фондове (вж. IP/10/869),
  
• 
  овладее практиките на заплащане в банките, които насърчават непредпазливост (вж. IP/09/1120),
  
• 
  реформира секторите на одита (вж. IP/11/1480) и счетоводната отчетност (вж. IP/11/1238).
  

Предложението на Комисията относно инструментите за възстановяване и оздравяване на проблемните банки, прието на 6 юни, е последното от серия предложени мерки за укрепване на банковия сектор в Европа и за избягване разпространяването на отрицателните последици от бъдеща финансова криза върху вложителите и данъкоплатците.

За да се гарантира, че частният сектор плаща своя справедлив дял от помощите в бъдеще, ЕС предложи обща рамка от правила и правомощия, които да помагат на държавите от ЕС да се намесват в управлението на банките в затруднено положение. Повтарящото се спасяване на банки разпали в обществото усещане за дълбока несправедливост, доведо до увеличение на държавния дълг и налагане на по-голяма тежест за данъкоплатците.

Общата рамка на ЕС за инструменти за възстановяване и оздравяване на банките ще предложи на първо място инструменти за предотвратяване на нововъзникващи кризи и справяне с тях на ранен етап.

Така ще се предостави набор от инструменти, даващи възможност да се управлява оздравяването на банки и финансови предприятия, ако е необходимо.

Какви инструменти ще предложи Европейският механизъм за стабилност (ЕМС) на банковия сектор?

Европейският механизъм за стабилност (ЕМС) ще има кредитен капацитет от 500 млрд. евро. За държавите — членки на еврозоната, които не са обхванати от специална програма, ЕМС ще може да предостави целеви заем за рекапитализация на финансови институции. Предоставянето на подобна финансова помощ е обвързано с положително решение на управителния съвет на ЕМС, т.е. министрите на финансите на държавите — членки на еврозоната. Условията, свързани с финансовата помощ, следва да бъдат подробно изложени в меморандум за разбирателство и ще включват както конктретни за институцията, така и хоризонтални условия. Рекапитализацията също може да бъде извършена със заем, придружен с добре развита програма за макроикономически реформи. Договорът за ЕМС понастоящем не предвижда пряко отпускане на заем от ЕМС за финансова институция.

Комисията е готова през есента да излезе с ключови предложения за въвеждане на по-интегриран и непосредствен банков надзор на равнище ЕС, общ фонд за гарантиране на депозитите и оздравяване на банките, основаващи се на политическите насоки на Европейския съвет.

Следните елементи следва да бъдат част от една обща рамка, като основният принцип е ясен: споделяне на риска в схемата за гарантиране изисква интегриран, строг надзор над банковия сектор, който може да осигури взаимно доверие между всички засегнати държави.

• 
  интегрирана система за надзор над трансгранични банки
  

• 
  единна схема за гарантиране на депозитите (СГД):
  

• 
  фонд на ЕС за оздравяване на проблемни банки
  

Освен това по-тясната интеграция на споразуменията за надзор и оздравяване на трансгранични институции ще трябва да бъдат организирана предварително. Предложението предвижда механизми, които да гарантират, че националните органи и ЕБО си сътрудничат в случай на изпитваща затруднения трансгранична банка.

На държавите членки се предлага опцията за сливане на СГД и финансовото споразумение за оздравяване вместо създаването на отделни фондове за оздравяване на проблемни банки. Вж. MEMO/12/416.

Предложението трябва да премине процеса на вземане на решения и сега е представено за разглеждане от Европейския парламент и Съвета.

Друг важен въпрос е перспективата на Европейския механизъм за финансова стабилност и/или на Европейския механизъм за стабилност да се позволи директно да предлагат помощ на банките. Възможността за избягване или нарушаване на връзката между държавата и банките може да се счита за алтернатива на директната рекапитализация на банките, която за момента не е част от Договора за ЕМС в настоящата му форма. В бъдеще трябва да се помисли за това, за да се стигне до първопричините на текущата криза на дълга.

MEMO/12/478