Институцията омбудсман в

ИНСТИТУЦИЯТА

ОМБУДСМАН

В

ЕВРОПА И БЪЛГАРИЯ

3. ПРАВНА УРЕДБА НА ИНСТИТУЦИЯТА ОМБУДСМАН

2. НОРМАТИВНА БАЗА ЗА ФУНКЦИОНИРАНЕ НА ИНСТИТУЦИЯТА В БЪЛГАРИЯ

3. 
   ВИДОВЕ ОМБУДСМАНИ В БЪЛГАРИЯ – НАЦИОНАЛЕН ОМБУДСМАН И МЕСТНИ ОБЩЕСТВЕНИ ПОСРЕДНИЦИ
   

4. 
   ОСНОВНИ ПРОБЛЕМИ В ПРАКТИЧЕСКАТА ДЕЙНОСТ НА ИНСТИТУЦИЯТА ОМБУДСМАН В БЪЛГАРИЯ
   

1. ИНСТИТУЦИЯТА В СТРАНИ ОТ ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ

Предмет на настоящата разработка е институцията Омбудсман.

Обект на проучването, е възникването, еволюцията, характерните особености и нормативна база на Омбудсмана в Европа и в България.

За целта са използвани различни източници: публикации и материали – издания на Центъра за изследване на димокрацията и Коалиция 2000, нормативни документи, Информационната мрежа Омбудсман (www.anticorruption.bg/ombudsman), както и други информационни източници.

Актуалността на настоящето изследване се обуславя от процесите, протичащи в България по пътя й към Европейския съюз и утвърждаването й като правова държава. В последно време все по-актуални стават типични за съвременната демокрация понятия като: гражданско общество, антикорупционна политика, защита правата на човека и в частност гарантиране правата на гражданите срещу произвола на властта - било като цяло, било в лицето на отделни институции или държавни чиновници. Един от инструментите за популяризирането на стандартите на ЕС в областта на защитата на човешките права е създаването на една нова за България институция, която в Европа вече има дълга и утвърдена практика - институцията Омбудсман.

Основна цел на разработката е да популяризира институцията Омбудсман сред гражданското общество в България, което би подобрило възможностите на всеки български гражданин да отстоява своите права срещу незаконни действия или бездействия или злоупотреба с власт от страна на публичната администрация. Възползвайки се от средствата и възможностите на сравнителния анализ, изследването подчертава необходимостта от утвърждаването и усъвършенстването на институцията в България в контекста на присъединяването й към Европейския съюз.

Без да има претенциите за едно пълно обхващане или изчерпване на проблематиката, настоящата разработка си поставя няколко основни задачи:

• 
  проследявайки в еволюционно отношение институцията Омбудсман – нейното създаване, историческо развитие, характерни особености и форми, практики и ефективност, да
  

• 
  даде възможност за едно по-пълно запознаване с идеята и целта на тази институция в Европа;
  
• 
  да направи съпоставка между правната уредба на институцията омбудсман в страните от Европейския съюз, както и на институцията в държавите от централна и източна Европа;
  
• 
  да сравни едва прохождащата у нас институция с утвърдилите се европейски модели, като акцентира на практическите проблеми у нас и пропуските в нормативната уредба в сравнение с положителните практики в Европа, които биха могли да послужат като модел за по-нататъчно развитие и подобряване на функционирането и резултатността на институцията в България.
  

Омбудсманът е коректив на начина на управление. Той се утвърждава като част от механизма за свободно упражняване на човешките права, чиято основна цел е да осигури бърза, навременна, ефикасна и леснодостъпна защита на засегнатите от администрацията. Институцията на омбудсмана е извънсъдебно средство за защита на човешките права и свободи, което все повече ще се налага и популяризира сред българската общественост.

Тя е установена за първи път в Швеция през 1713г. като кралски, а по-късно като парламентарен омбудсман (в превод - пратеник, посредник, лице, към което се отправят оплаквания и молби). Сега подобни институции са законово уредени и действат в редица страни в Северна и Южна Америка, Азия и Европа, включително и в редица държави от Югоизточна Европа.

Институцията „върховен омбудсман на негово Величество” е създадена за първи път в Швеция (1713 г.) от Карл XII като „свое лично представителство, без самостоятелна политическа власт, но със задача да осигури спазването на законите и задълженията на държавните служители”². През 1718г. правото да назначава на този пост е предоставено на министъра на правосъдието. След смъртта на Карл XII институцията губи своята самостоятелност, а нейните функции се поемат от министъра на правосъдието.

Парламентарният омбудсман се появява в структурата на държавната власт в непосредствена връзка с приемането на новата Конституция от 1809 г. Тогава с термина “омбудсман” се е означавал “човек, който пледира за другиго”. Предисторията на тази институция в нейната родина Швеция е свързана с процеса на търсене на конституционни варианти на присъщия на модерната държава принцип за разделението на властите и едновременно – на конституционните гаранции за човешките права. В резултат на едно продължително историческо развитие омбудсманът се превръща в орган за контрол върху действията на администрацията. До 1915г. парламентарният омбудсман е единствената институция от този тип и функциите й се осъществяват от едно лице. През същата година е назначен военен омбудсман със задача да упражнява надзор в рамките на въоръжените сили. През 1968г. правомощията на военния омбудсман преминават към институцията парламентарен омбудсман, състояща се вече от трима души. При следващата реорганизация през 1976г. те вече са четирима.

В първоначалната дейност на шведския омбудсман преобладава функцията на обвинението. В настоящия момент са налице много повече варианти на реакция. Като цяло еволюцията в правомощията и средствата за въздействие от страна на парламентарния омбудсман показва постепенно изоставяне на обвинителната функция за сметка на други средства за осигуряване прилагането и спазването на закона, най-вече чрез публичната критична оценка /в публични годишни отчети/, която се приема за достатъчна санкция. Запазването на възможността омбудсманът да се обърне към обвинението все пак се счита за важна предпоставка за запазване авторитета на институцията.

В процеса на историческото развитие на институцията се утвърждава практиката наред с годишните доклади да се публикуват и някои обобщени наблюдения върху закононарушенията, включително виждания във връзка с непълноти или противоречия в нормативната уредба. В последно време шведският Риксдаг все по-често търси съдействието на парламентарния омбудсман в законотворческия процес.

Повече от сто години омбудсманът си остава специфична шведска институция.Едва през 1919г. е създаден парламентарен омбудсман във Финландия.

В края на XIX и през целия ХХ век институцията на омбудсмана се въвежда в почти всички европейски държави – Австрия (1977 г.), Белгия (1995 г.), Великобритания (1967 г.), Германия (1956 г.), Дания (1953 г.), Ирландия (1980 г.), Испания (1978 г.), Норвегия (1962 г.), Португалия (1976 г.), Франция (1873г.), Финландия (1919 г.), Холандия (1982 г.).

В хода на проучването бе установено, че е налице разнообразие в наименованията на институцията – адвокат на народа или народна правозащита (Volksanwaltschaft) в Австрия, парламентарен комисар за администрацията (Parliamentary Commissioner for Administration) във Великобритания, защитник на гражданите в Гърция, граждански защитник (Difensore civico) в Италия, народен защитник (Defensor del Pueblo) в Испания, защитник на правата (Provedor de justica) в Португалия, медиатор или посредник (Le Mediateur de la Republique) във Франция, национален омбудсман (Nationale ombudsman) в Холандия. Независимо от това в структурата, функциите и най-вече целта и правомощията на институцията във всички държави са налице общи характерни особености.

2. ХАРАКТЕРНИ ОСОБЕНОСТИ И ВИДОВЕ ОМБУДСМАН

В най-общи линии, омбудсманът, като независимо длъжностно лице, което не обслужва никоя партия и се назначава от един от главните държавни органи ( най-често парламент), се занимава с оплаквания на гражданите и представлява важен инструмент, с чиято помощ модерната държава може да намали разстоянието между администратори и администрирани, да изложи действията на правителството пред погледа на обществеността, да предотврати нарушаването на някои основни човешки права от страна на публичната бюрокрация и да повиши качеството на публичната администрация.

Въвеждането на oмбудсмана се явява като последствие от все по-голямото участие на държавата във всички сфери на обществения живот и от свързаната с това необходимост да се решават произтичащите конфликти.

Отличителният белег, който откриваме във всички страни с такъв орган, се състои в това, че мисията на омбудсмана винаги е да помогне на гражданина, на индивида в неговите (нейните) отношения с администрацията. Гражданският защитник( разбирай омбудсман) е длъжен да се погрижи не само за това да бъде спазен закона, но и за това административната практика в съответната страна да не действа в ущърб на хората.

Друго сходство е, че за разлика от съдията, омбудсманът не може да налага свои решения при никакви обстоятелства. Той може единствено да се опитва да убеди даден административен отдел да промени решението си.

Тези две общи черти обуславят още една, трета, която е характерна за системата на омбудсмана във всички страни, а именно отсъствието на формалности и фактът, че за разлика от правните процедури, услугите на омбудсмана са безплатни.

• 
  ОСНОВНИ ФУНКЦИИ НА ОМБУДСМАНА:
  

• 
  КАКВИ СА ИЗИСКВАНИЯТА КЪМ ОМБУДСМАНА:
  

• 
  КАКВИ МЕХАНИЗМИ ЗА ВЪЗДЕЙСТВИЕ ПРИТЕЖАВА?
  

• 
  Да разглежда моби на граждани и юридически лица;
  
• 
  Да извършва разследвания и да прави проверки;
  
• 
  Да отправя предложения и препоръки до наблюдаваните от него институции и лица за отстраняване на причините и последиците от накърняване на определени права и свободи;
  
• 
  Да посредничи между наблюдаваните институции и засегнатите лица за преодоляване на допуснатите посегателства върху права и свободи;
  
• 
  Да иска и да получава навременна, пълна и точна информация от всички наблюдавани от него институции;
  
• 
  Да има и пряк достъп до наблюдаваните институции, включително да присъства на техни заседания, обсъждания и други форуми;
  
• 
  Да изразява мнения и да ги прави публично достояние по случаите, с които е сезиран, или по въпроси, по които прави обобщения и изводи по своя преценка;
  
• 
  Да уведомява органите на прокуратурата, когато в резултат на своите наблюдения и проверки, установи, че има данни за извършено престъпление;
  
• 
  Да подготвя и внася годишен доклад пред парламента /за парламентарния омбудсман/
  
• 
  Да подготвя и специални отчети, ако това се налага, както и да информира парламента инцидентно за особено тежки случаи на незачитане и накърняване на права.
  

• 
  КАКВО НЕ МОЖЕ ДА ПРАВИ ОМБУДСМАНА:
  

• 
  КОЙ МОЖЕ ДА СЕ ОБРЪЩА КЪМ НЕГО?
  

• 
  КОГА СЕ НАМЕСВА?
  

• 
  ВИДОВЕ ОМБУДСМАН
  

1. 
   Парламентарен омбудсман – излъчва се от и се отчита пред парламента на съответната държава. Разглежда всички случаи на нарушаване на граждонските права и свободи без ограничение. Този тип институция действа в повечето държави, като по-рядко е свързана с президента.
   

2. 
   Специализирани омбудсмани – работят в отделни специфични области – защита правата на малцинствата, правата на детето и др.
   

3. 
   Местни институции от типа на омбудсмана – действат на регионален принцип - в отделни региони или общини на дадената държава. В редица страни и до днес парламентарният омбудсман упражнява контрол по спазване на човешките права и от страна на местната администрация. Едновременно с това се утвърждава и друга тенденция – самите местни органи за самоуправление да избират съответно лице с компетентност по спазване на правата на гражданите от евентуални злоупотреби на местната власт. По тази линия се разви и процесът в България – редица общини в периода 1998 – 2003г. на основата на споразумения между граждански организации и местните власти и в рамките на различни пилотни проекти въведоха на местно ниво институции от рода на омбудсмана. Така практически у нас местните омбудсмани изпревариха законодателното въвеждане на институцията на национално равнище.
   

Логично, като първообраз на институцията, ще бъде разгледан омбудсманът в Швеция: там институцията е конституционно закрепена, а дейността й е детайлно уредена в Закона за Риксдага, с Правителствен акт – глава дванадесета „Парламентарен контрол” и в Инструкциите относно парламентарните омбудсмани. Омбудсманът се избира от парламента за срок от четири години и може да бъде избран повторно. Едно от изискванията при избор на омбудсман е той да има висок морален статус и правни познания, макар и да не се е изисквало задължително юридическото образование. След 1941г. няма и ограничения по отношение на пола за заемане на длъжността.

В Швеция има четирима омбудсмани, като един от тях е главен и отговаря за административната дейност на цялата институция, но без да може да се намесва в разследванията на своите колеги. Всеки омбудсман носи пряка отговорност пред парламента. В институция работят 55 служители, като 40 от тях са юристи.

В Швеция разглеждането на жалба от омбудсмана не изисква тя да бъде подадена след изчерпване на всички други средства за защита. По случай, когато са изминали повече от две години от подаването на жалбата, омбудсманът извършва проверка само ако е засегнат обществен интерес. Ако даден случай се разглежда от съд, омбудсманът отлага проверката си до постановяване на съдебното решение. В Швеция омбудсманът има право да упражнява надзор върху съдилищата. Съществуват обаче неформални правила, според които той никога не се намесва по същество в материално-правната част на производството в съда и не проверява начина, по който съдилищата взимат решенията си. Сферата на дейността на омбудсмана обхваща цялата гражданска и военната държавна администрация. Изключени от тази сфера са правителството, министрите, депутатите в централните правителствени органи и до известна степен шведската Национална банка. В своята дейност омбудманите са независими и имат достъп до всякаква информация и документи, както и право на достъп до контролираните институции. Омбудсманите могат да отправят всякакви препоръки до контролираните органи, без да се намесват пряко в решенията на съда или администрацията.

• 
  В началото омбудсманът е упражнявал контролни функции от името на парламента върху управлението, включващо не само администрацията, но и съдилищата. (от 1915г. на омбудсмана се дава дори правото да инициира наказателно преследване). Това определено влиза в конфликт със съвременните принципи за разделението на властите в държавата. В сега действащата шведска конституция са направени съществени промени в това отношение. Тя утвърждава независимостта на съдилищата при прилагането на закона и , като нито една публична институция – нито правителството, нито Риксдагът – имат право да се намесват в начина, по който съдът решава определени дела или прилага правните норми. По този начан правомощията на парламентарния омбудсман се ограничават единствено до наблюдение по спазването на процедурните правила и на предвидените срокове.
  
• 
  Институцията на парламентарния омбудсман е напълно деполитизирана. До приемането на сегашната Конституция изискванията към кандидатите за длъжността са да познават закона и да са известни с безусловна неподкупност. Вече са въведени и изисквания за юридическо образование., като вече се е утвърдила практиката за подбор на кандидати от от Върховния съд и от Върховния административен съд.
  
• 
  Във връзка с конституционно установената компетентност на парламентарния омбудсман, той има достъп до всякаква информация, в т.ч. и класифицирана. Омбудсманите имат право да присъстват на съдебни заседания и на заседания на всички административни структури при безусловно изискване за ненамеса в непосредственото процедиране. Заложено е и ограничение по отношение давността на жалбите – да не се проучват жалби за нарушения от преди повече от две години.
  
• 
  Сериозна еволюция са претърпели санкциите и методите за въздействие от страна на омбудсмана. За разлика от миналото, когато омбудсманът нерядко е влизал в ролята на обществен обвинител, днес случаите, в които омбудсманът се обръща с предложение до държавното обвинение, са единични. При констатирани нарушения най-често прилаганата сега санкция е публичната критична оценка, която се счита за достатъчно наказание. В някои случаи, когато омбудсманът прецени, че нарушението трябва да бъде последвано от дисциплинарни мерки, той може да направи доклад до висшестоящия компетентен орган със съответно предложение. Според Инструкциите относно парламентарните омбудсмани, те трябва да приключват случаите със заключение относно законосъобразността и целесъобразността на съответните действия на администрацията , като във втория случай се прави и препоръка за целесъобразно действие.
  
• 
  В Инструкциите относно парламентарните омбудсмани са регламентирани правилата за подаване и разглеждане на индивидуалните жалби , определен е най-общо кръгът на допустимите жалби, сроковете за проверка и отговор на гражданите, възможността по-незначителни като характер оплаквания да се отнасят до други компетентни органи и пр.Няма изрично изискване за разглеждане само на онези жалби, по които са изчерпани съдебните процедури. Ако в процеса на проучване на случая омбудсманът констатира достатъчно данни за извършено престъпление, той е задължен да инициира предварително разследване, подобно на обикновен прокурор. Като правило омбудсманът не се явява в съда. След приключване на процеса при омбудсмана се регистрира и запазва цялата документация по случая.
  
• 
  Независимо от приоритета на частните жалби надзорната функция на омбудсмана по спазването на закона от страна на различните държавни институции се запазва и сега. Системните проверки включват преглед на документацията, разговори с отговорни длъжностни лица и служители от проверяваните институции. При констатирано нарушение още на място омбудсманът може да изрази становище и да изиска конкретна проверка. По-често обаче проверките предоставят материал за цялостен анализ и препоръки към съответния държавен орган, в т.ч. при необходимост – и към парламента за осъвършенстване на законодателството.
  
• 
  Към 15 ноември всяка година парламентарният омбудсман представя пред Риксдага писмен доклад за дейността си през периода от 1 юли на предходната година до 30 юни на текущата. Докладът съдържа предложенията за законодателни промени, случаите на иницииране на наказателно преследване за констатирани престъпления, обобщение на другите предприети мерки, статистическа информация за осъществените проверки. Важно значение има и изпращането на доклада до контролираните институции.
  
• 
  В Инструкциите относно парламентарните омбудсмани е регламентирана и по-специфичната функция на омбудсмана за усъвършенстване на законодателството. Омбудсманът е задължен, ако в хода на своята контролна дейност достигне до заключения за непълноти или противоречия в нормативната база, да направи мотивирани предложения до правителството или до Риксдага.
  

Различията в нормативната база на омбудсмана, предопределени от специфичните особености на конкретната страна и нейното законодателство, не променят общото предназначение и принципи на функциониране на институцията. Правната уредба във всички страни въвежда институцията, независимо дали по конституционен път или със специфичен закон, с непосредствената цел – защита на човешките права и контрол върху администрацията. В определен смисъл парламентарният омбудсман доразвива законодателната функция на парламента. В специфична форма „отваря” и приближава парламента и публичната администрация към гражданското общество.

Организацията и действието на институцията Омбудсман се основава на общи принципи:

• 
  Принципът за изборност
  
• 
  Принципът за мандатност
  
• 
  Принципът за отчетност
  
• 
  Принципът за независимост на институцията
  
• 
  Принципът за публичност
  
• 
  Принципът за свободен достъп до информацията, необходима за дейността на омбудсмана