Изчисляване на нетните разходи от предоставяне на универсалната пощенска услуга – необходимост от прагматичен метод

ЦУ на "БП" ЕАД, р-л сектор "Пощенска политика и пазарни анализи"

1700 София, ул. "Акад. Ст. Младенов" 1, тел. 02/949-32-39, е-mail: zrdavko.mihajlov@bgpost.bg
доц. д-р Валентин Тодоров Ценов

Нов български университет, департамент “Телекомуникации”

1618 София, ул. "Монтевидео" 21, тел. 02/8110 - 609, e-mail: vtsenov@nbu.bg

JEL: L, L 8, L 87

В страните от ЕС е налице бърза и всеобща либерализация на инфраструктурните сектори, осигуряващи услуги от обществен интерес. Пазарното регулиране на тези сектори не винаги може да отговори адекватно на обществените потребности. Пазарната цена може да е твърде висока за определена група потребители с ниска покупателна възможност или да не покрива разходите по предоставяне на услугите. Това налага въвеждането на задължения за осигуряване на обществено обслужване, което да гарантира правото на всеки гражданин, независимо от неговия социален статус и географско местоположение, на достъп до минимален пакет от услуги с определено качество и на достъпна цена.

Гарантирането на наличието на универсални пощенски услуги с определен обхват и параметри е свързано с налагане на задължение по тяхното предоставяне. Задълженията представляват финансова тежест за оператора. Финансовата тежест се отъждествява с тези компоненти и елементи на услугата, които оператор не би предложил, ако се ръководеше единствено от търговски съображения. Това обикновено е свързано с обслужването на потребители и географски райони, които са финансово неизгодни за оператора.

Пощенските оператори могат с право да твърдят, че покриването на тези разходи, които са свързани с "тежестта" на универсалните услуги не следва да е само тяхна отговорност, а трябва да се осъществи с помощта на този, който налага задължението, т.е. държавата.

В контекст с горното е и приетият на 25.01.2012 г. от ЕК пакет от решения относно държавната помощ, предоставена на пощенски оператори със задължение за предоставяне на универсалната пощенска услуга (УПУ).

• 
  "Deutsche Post (Германия) - Комисията одобри обезщетение от 5,6 млрд. евро, отпусната от Германия от 1990 г. до 1995 г. за покриване на разходите за универсалната пощенска услуга;
  
• 
  "La Poste", La Poste (Франция) - "Комисията одобри 1,9 млрд. евро помощи, изплащани от Франция на "La Poste" с цел финансиране на част от разходите за публичните услуги за изпращане на кореспондентски пратки за физически лица в отдалечени райони за периода 2008 - 2012 г";
  
• 
  Hellenic Post "Hellenic Post" (Гърция) - "Комисията одобри помощ от 52 милиона евро, за финансирането на модернизацията на публичните пощенски услуги до 2021 г., разширяване обхвата на същите на цялата територия на Гърция и най-вече в периферните региони".
  

Пълното отпадане на резервирания сектор, който даваше възможност за известна компенсация, както и цялостното отваряне на Европейския пазар на пощенските услуги, поставя редица предизвикателства пред оператори със задължение за предоставяне на универсалната пощенска услуга [1]. Едно от тези предизвикателства е изчисляването на нетните разходи от предоставянето на пакета от услуги (УПУ е пакет от пощенски услуги).

Измерването на разходите, свързани със задължението за предоставяне на УПУ е сложна комплексна дейност, както по отношение на теоретичните основи, така и по отношение на практическата приложимост на наличните методологии [2]. Потвърждение на това е публикуваното в Третата пощенска директива "Ръководство за изчисляване на нетните разходи от предоставянето на универсалната пощенска услуга" [1].

Практиката показва, че в повечето Европейски страни нетните разходи, представляващи несправедлива финансова тежест за пощенските оператори се компенсират от държавните бюджети [4].

Промените в регулаторната среда води до нарастване на значението на бюджетната форма за компенсация на мястото на отпадналия резервирания сектор. Това поражда необходимост от разработването на прагматичен метод за изчисляването на нетните разходи на задължения пощенски оператор и въвеждането на адекватни механизми за осигуряване на неговата финансовата компенсация и стабилност.
Обект, предмет и цел на доклада

Обект са пощенски оператори (доставчици) със задължение за предоставяне на универсалната пощенска услуга. Предмет са нетните разходи от задължението за предоставяне на УПУ. Целта е представяне на прагматичен метод за изчисляване на нетните разходи на задължен пощенски оператор със задължение за предоставяне на универсалната пощенска услуга.

• 
  поставя се акцент върху начина на изчисляване на пропуснатите материални ползи на задължен оператор, без да се анализират нематериалните и пазарни ползи, ефикасността на разходите и правото на разумна печалба;
  
• 
  предложеният метод не разглежда пощенските агентства като самостоятелни бизнес центрове, тъй като приходите и разходите от тях се отчитат на ниво пощенска станция;
  
• 
  методът не взема под внимание влиянието на промени, предизвикани от конкурентната пазарна среда;
  
• 
  предложеният метод не разглежда производствената ефективност, която се дефинирана в акта на възлагане;
  
• 
  методът изключва салдото от международните разчети.
  

• 
  дефиниране на нетните разходи от задължението за предоставяне на универсалната пощенска услуга и класификация на използваните основни методи за тяхното изчисляване;
  
• 
  представяне и анализ на основните методи;
  
• 
  обосноваване на нов прагматичен метод за изчисляване на нетните разходи на задължения пощенски оператор.
  

Напълно разпределени разходи (FDC)

FDC + разумна печалба

Монопол (Резервиран сектор)

резервирания сектор

Посочените на фигурата методи "непълен обхват" ("CA", Copenhagen Economics, 2008), "корпоративен обхват" ("ACS", Norway Post, 2002) и пълен обхват ("GLA", Swiss Economics, 2008) представляват варианти на метода "референтен сценарий".

Методът се основава на пълното разпределение на фактическите разходи [5]. На практика обаче, той не изчислява допълнителните разходи от самото задължение за предоставяне на пакета "УПУ". Нещо повече, той изобщо не разглежда нетните разходи от задължението при положителен финансов резултат на пощенския оператор.

Методът се основава на пълното разпределение на разходите и средно-претеглената цена на капитала без отчитане на нематериалните и пазарни ползи от предоставянето на УПУ [10].

Поради посочените по-горе недостатъци на разгледаните два метода, повечето Европейски пощенски оператори използват „Нетни избегнати разходи” [4]. Според него "нетните разходи, необходими, или които се очаква да бъдат необходими за изпълнението на задълженията за обществена услуга, се изчисляват като разлика между нетните разходи за доставчика, за да извърши услугата със задължение за обществена услуга, и нетните разходи или печалба за същия доставчик, за да извърши услугата без това специфично задължение" [5]. Използването на метода предполага рабработване на референтен сценарий, при който същият оператор работи без наложени задължения.

Прилагането на този метод е свързано със следните възможни рискове:

• 
  промяна на определени минимални стандарти спрямо референтния сценарий, като:
  

• 
  честота на доставките на пощата [8];
  
• 
  достъпност на точките за достъп до услугите;
  
• 
  финансова достъпност на цените за потребителите;
  
• 
  единни цени за писмовните пратки за цялата територия;
  
• 
  непредоставяне на определени безплатни услуги за хора с увреждане на зрението, което би довело до противоречия с препоръки на Третата пощенска директива [1];
  

• 
  нарушаване баланса на интересите на подателите и получателите на пощенските пратки - методът "референтния сценарий" (с изключение на търговския подход) акцентира върху получателите, докато останалите методи отдават по-голяма значимост на подателите [6];
  
• 
  избор на конкретните стойности за честотата на доставките и частта от територията и обслужваното население на страната;
  
• 
  несъобразяване на дните за приемане на пощенските пратки от хипотетичния оператор при референтния сценарий;
  
• 
  промяна на точките за потребителски контакт;
  
• 
  промяна на транспортната схема и достъпа до пазара на услугите;
  
• 
  промяна на стандартите за качеството за обслужване;
  
• 
  възможност за много приблизителни оценки и несигурност;
  
• 
  достоверността на резултатите;
  
• 
  оценка на степента на приемливост;
  
• 
  оценка на степента на практическа приложимост;
  
• 
  оценка, доколко референтния сценарий е търговски приложим и дали води до несигурност на задължения пощенски оператор;
  
• 
  изключване от задължението на компоненти от УПУ, чиито разходи биха оказали съществено влияние върху крайния резултат [7];
  
• 
  субективно определяне на обхвата на задължението (пощенски кодове, маршрути), което може да увеличи нетните разходи [2];
  
• 
  степен на използване на различни ценови системи за "приоритетни" и "неприоритетни" писмовни пратки;
  
• 
  нарушаване на колективни трудови договори и соц. напрежение;
  
• 
  несъпоставимост на времевите периоди, през които пощенския оператор работи "със задължение" и "без задължение";
  
• 
  несъпоставимост на икономическите резултати от работата на задължен пощенски оператор и на същия оператор "без задължение";
  
• 
  натрупан ефект от посочените рискове и оспорване на резултатите.
  

Предлаганият метод е свързан с разработването на друг сценарий, различен от референтния сценарий. При него участват два пощенски оператора. Първият е действащия оператор със задължение за предоставяне на УПУ. Съгласно съществуващата отчетност, той предоставя услугата чрез рентабилни и нерентабилни бизнес центрове (пощенски станции). Наличието на не-рентабилни бизнес центрове в състава на задължения пощенски оператор показва, че наложените задължения се предоставят при условия, които не са обичайна търговска практика и формират финансова загуба.

Вторият е условен, наречен "Прагматичен" пощенски оператор, обхваща само рентабилните бизнес центрове на задължения действащ пощенски оператор и по такъв начин в модела се явява част от задължения оператор.

Вторият пощенски оператор се приема като комерсиална бизнес организация, която работи при обичайни търговски условия, както би направил оператор "без задължения". Рентабилните центрове работят при търговски условия, отговарящи в голяма степен на ефективен хипотетичен оператор. Това са бизнес центровете, при които отчетените приходи от предоставянето на пакета "УПУ" са по-големи от отчетените разходи за предоставянето на същия по обхват пакет за определен период от време.

Прагматичният оператор реално избягва част от разходите, в сравнение със задължения оператор, в резултат на икономия на мащаба и условията на търсенето. Освен това, този оператор отговаря и на стандартите (елементи и компоненти) на задължението за предоставяне на пакета "УПУ", което премахва необходимостта от търсене на части от пакета, които да не се предлагат, каквото предполага референтния сценарий.
Приложима формула

Нетните разходи от задължението за предоставяне на УПУ, съгласно този различен сценарии се изчисляват съгласно формулата:

Посочената формула може да се развие по следния начин:

Разходите от нерентабилните и рентабилни центрове се вземат от „Система за разпределение на разходите на задължения оператор по видове услуги” ("АВС" или друг рефериран модел).

• 
  приходите от оперативната дейност се вземат от отчетите;
  
• 
  централните приходи (с изключение на приходите от салдото от международните разчети) се разпределят по бизнес центровете, според степента на тяхното участие в изпълнението;
  
• 
  част от централните приходи, които не могат директно да се разпределят, се разпределят на база отчетените разходи.
  

Направеният преглед на международната практика [4] показва, че относителния дял на нетните разходи (от наложените задължения) спрямо оперативните разходи на действащи оператори по страни е от 1,5% за Великобритания до 7,8% за Швейцария.

1. Предложеният нов метод избягва посочените по-горе рискове, в което се състои неговото предимство, практическа приложимост и регулаторна приемливост.

2. Новият метод използва фактически и отчетни данни за услугите, трафика, приходите и разходите, като по този начин се избягва условността и несигурността на данните при другите методи, в основата, на които стои разработването на референтен сценарий.

3. Не-рентабилните разходни центрове, използвани в предложения метод, убедително представят тежестта на наложените задължения, защото те работят при същите ценови и други условия за универсално обслужване, както и рентабилните. Това дава основание да се приеме, че тяхната нерентабилност се предизвиква основно от разликата в урбанистичната потребителска среда и породените от това различия на търсене на пощенски услуги.

4. Чрез новият метод се елиминира един от основните недостатъци при „Нетни избегнати разходи”, която допуска да се прилагат едни ценови условия от задължения оператор и различни равнища на цените от хипотетичния (не-задължен) оператор.

5. Избягва се необходимостта от промяна в обема и структурата на капитала, която е неизбежна при всички варианти на референтен сценарий.

6. Предложеният нов метод може да се разглежда, като прагматично ориентирано допълнение (приложение) на „Ръководството за изчисление на нетните разходи” от Третата пощенска директива.

Източници:
1. Директива 97/67/ЕО,

http://www.bgpost.bg/files/custom/Legislation/directiva_2008_6.pdf

2. Guidelines for Calculating the Net Cost of the Universal Service Obligations, CERP, 05.09.2008,

3. Net Cost of the Universal Postal Service and Financing Options, Presentation at UPU Forum on Postal Regulation, Dieke A., Berne, 12 November 2009,

4. Efforts to Calculate the Cost of the USO and the Value of the Postal Monopoly in the US and Abroad, Dieke A., Niederpruem A,

http://www.prc.gov/PRC-DOCS/library/USO%20Appendices/Appendix%20F%20Section%201.pdf

5. Съобщение на Комисията, Рамка на ЕС за държавна помощ под формата на компенсация за обществени услуги (2011 г.), оф. в-к на ЕС, 11.01.2012,

6. Main developments in the postal sector (2008-2010), final report, Copenhagen Economics, 29 november, 2010, http://ec.europa.eu/internal_market/post/doc/studies/2010-main-developments_en.pdf

7. Calculating the cost of universal service obligation – the need for a global approach, Swiss Economics, Working Paper 0010,

http://www.swiss-economics.ch/RePEc/files/0010JaagKollerTrinkner.pdf

8. Draft ERGP report on net cost calculation and evaluation of a reference scenario, 29 november 2011 – 18 january 2012,

9. State aid control in the postal sector,

10. Methodology for universal postal service provider’s cost assessment,