Изменението на климата: въпроси и отговори във връзка с конференцията на ООН по въпросите на климата в Канкун

Брюксел, 29 ноември 2010 г.

Веднъж годишно страните по Рамковата конвенция на Обединените нации по изменението на климата (РКОНИК)¹ и Протокола от Киото² провеждат среща на високо равнище, за да обсъдят възможностите за реализация на международни мерки за борба с климатичните промени. Домакин на тазгодишната конференция, която ще се проведе в Канкун между 29 ноември и 10 декември, е Мексико. Това ще бъде шестнайсетата Конференция на страните по РКОНИК („COP 16“) и шестата Конференция на страните, служеща като среща на страните по Протокола от Киото („CMP 6“).

На конференцията в Бали през 2007 г. бе поставено началото на преговори за изграждането на глобален режим за борба с изменението на климата след 2012 г., когато изтича първият период на поети ангажименти по Протокола от Киото. Преговорите трябваше да бъдат приключени на конференцията в Копенхаген през декември 2009 г., но това се оказа невъзможно. Все пак на конференцията в Копенхаген бе постигнато т.нар. Споразумение от Копенхаген, одобрено от 140 страни, включително от Европейския съюз и неговите държави-членки.

Ето защо преговорите за глобалния режим, който ще се прилага в областта на климата след 2012 г., ще продължат и в Канкун. Възможността за ограничаване на глобалното затопляне до 2 ºC над температурата от прединдустриалния период зависи от своевременните действия на глобално ниво, както бе потвърдено и в Споразумението от Копенхаген.

Готовността, която ЕС изрази в Копенхаген в подкрепа на амбициозна, широкообхватна и правно обвързваща глобална рамка относно изменението на климата, ще бъде потвърдена и в Канкун. Без съмнение обаче редица от останалите големи икономики не споделят тази нагласа.

Поради това за ЕС е от значение, по пътя към скорошното установяване на глобална и широкообхватна правно обвързваща рамка, Канкун да представлява важен междинен етап, в рамките на който чрез незабавни действия ще бъде даден отговор на редица важни въпроси. Пакетът от решения трябва да се базира на Протокола от Киото и да включва политическите насоки, установени в Споразумението от Копенхаген. В него трябва да се отрази постигнатият до момента напредък и да се определят някои основни елементи от „архитектурата“ на бъдещия глобален режим относно климата.

3. Какво означава „балансиран“ в този контекст?

Преговорите за глобалния режим, който ще се прилага в областта на климата след 2012 г., се осъществяват по две „направления“. Едното се отнася за дългосрочните действия на всички страни по РКОНИК, в т.ч. и САЩ, докато по другото се обсъждат бъдещите цели при намаляването на емисиите и съответните правила за развитите страни, които са подписали Протокола от Киото.

За ЕС балансиран ще е този пакет от решения, който отразява напредъка, постигнат по различни въпроси във всяко от направленията и по общи за двете направления теми, и удовлетворява желанията на всички страни.

Балансираният подход изисква също да се определи кои мерки ще бъдат предприети от всички страни, особено за намаляване на емисиите, и как тези мерки ще бъдат насърчавани.

Все още предстои да бъде одобрен обхватът на пакета от решения от Канкун. Според ЕС решенията трябва да третират редица специфични въпроси и да спомогнат за установяването на глобален режим относно климата след 2012 г. Някои решения трябва да доведат до незабавни действия на място за борба с изменението на климата, особено в развиващите се страни.

В рамките на балансирания пакет от Канкун ЕС би желал да се потърси отговор на следните въпроси:

• 
  Включване в процеса на ООН на ангажиментите за намаляване на емисиите, поети съгласно Споразумението от Копенхаген
  
• 
  Правила за прозрачност (мониторинг, отчетност и проверка)
  
• 
  Реформа и разширяване на механизмите на пазара на въглеродни емисии
  
• 
  Обезлесяването в развиващите се страни
  
• 
  Правила за отчитане на емисиите от горското стопанство в развиващите се страни
  
• 
  Приспособяване към изменението на климата
  
• 
  Управление на бъдещия „Копенхагенски зелен фонд за климата“
  
• 
  Технологично сътрудничество
  
• 
  Изграждане на капацитет в развиващите се страни
  
• 
  Емисии от международния въздушен и морски транспорт
  

ЕС би желал глобалната рамка, която ще се прилага в областта на климата след 2012 г., да бъде под формата на единен, нов, правно обвързващ инструмент, който ще включва основните елементи на Протокола от Киото. Все пак ЕС е готов да приеме и решение, основаващо се на самостоятелни правни инструменти за всяко от двете преговорни направления, при условие че инструментите съдържат съгласувани, сходни и правно обвързващи правила. ЕС е склонен да разгледа възможността за втори период на поети ангажименти по Протокола от Киото, ако такъв бъде одобрен по двете преговорни направления с участието на всички големи икономики и след като по задоволителен начин бъдат отстранени слабостите на Протокола, нарушаващи неговата екологична последователност.

Вторият период на поети ангажименти по Протокола от Киото трябва да бъде част от глобална и широкообхватна рамка, която задължава всички големи икономики да предприемат действия за борба с изменението на климата. Сам по себе си Протоколът от Киото няма да предотврати опасните изменения на климата, тъй като той обхваща едва 30 % от глобалните емисии, като този дял ще намалява в бъдеще.

Текущите слабости на Протокола от Киото, нарушаващи неговата екологична последователност, трябва да бъдат отстранени. Два са основите проблеми — възможността за страните да прехвърлят неизползваните през първия период на поети задължения права за емисии, известни като предписани количествени единици (виж точка 19 по-долу), както и правилата за отчитане на емисиите от горското стопанство (виж точка 13 по-долу). Ако не бъдат отстранени, тези недостатъци практически биха неутрализирали ефекта от ангажиментите, поети за намаляване на емисиите на развитите страни или дори биха довели до слабо повишаване на емисиите.

Напредък е нужен и по отношение на реформирането на Механизма за чисто развитие и установяването на нови механизми на пазара на въглеродни емисии (виж точка 11 по-долу).

ЕС признава, че поемането на инициативата в борбата с климатичните промени е задължение на развитите страни. Той е поел ангажимент да създаде икономика с висока енергийна ефективност и ниски емисии на парникови газове. Съюзът работи успешно за намаляването на емисиите си от парникови газове, които възлизат на около 11 % от глобалните емисии (включително емисиите от обезлесяване).

Благодарение отчасти на политиките и мерките, прилагани на европейско и национално равнище през последното десетилетие, ЕС и неговите 27 държави-членки са на път да спазят, а дори и да преизпълнят своите задължения за намаляване на емисиите по Протокола от Киото.

Петнадесетте страни, които към момента на сключване на Протокола от Киото членуваха в ЕС, се ангажираха да намалят през периода 2008—2012 г. своите общи емисии с 8 % спрямо равнището в избраната базова година (в повечето случаи 1990 г.). До 2009 г. равнището на емисиите бе намалено с почти 13 %, а прогнозите за бъдещите емисии сочат, че постигнатото понижение може евентуално да достигне (дори) 14,2 %. Десетте други държави-членки на ЕС, които по Протокола от Киото имат индивидуални цели за намаляване със съответно 6 % или 8 %, напредват успешно към тяхното постигане.

Съюзът пое едностранния ангажимент да намали до 2020 г. своите емисии на парникови газове с 20 % спрямо нивата от 1990 г. и си постави за цел да добива 20 % от необходимата си енергия от възобновяеми източници. ЕС е единственият регион в света, въвел законови задължения, гарантиращи постигането на целите до 2020 г. Той дори отправи по-амбициозно предложение — да намали до 2020 г. своите емисии с 30 % спрямо нивата от 1990 г., като част от глобално и широкообхватно споразумение за климата след 2012 г., при условие че и други големи икономики поемат своя дял от това усилие. Съюзът ще преразгледа ситуацията след конференцията в Канкун, включително възможностите за намаляване над 20 % до 2020 г.

Според научните доказателства, за да се избегне глобално затопляне от над 2°C, глобалните емисии трябва до 2050 г. да бъдат намалени наполовина спрямо равнището им от 1990 г. С оглед на това и в съответствие със задължението на развитите страни да играят водеща роля, ЕС си постави за задача до 2050 г. да намали своите емисии с 80—95 % спрямо нивата от 1990 г. Пътна карта, посочваща стратегията за постигане на тази задача и за осъществяване на прехода на обществото ни към ниски емисии на парникови газове, се изготвя в момента и ще бъде представена в началото на 2011 г.

С ежегоден дял от близо 60 % от световната официална помощ за развитие или около 60 млрд. USD, ЕС е най-големият световен донор на финансова помощ за развиващите се страни в световен мащаб. През 2008 г. Съюзът е осигурил повече от 60 % от официалната помощ за развитие по проекти в областта на изменението на климата.

В допълнение към традиционните си механизми за подпомагане на развитието, за трите години 2010—2012 г. ЕС се ангажира да предостави 7,2 млрд. EUR за финансиране на проекти за „бързо стартиране“, с които да се помогне на развиващите се страни да се приспособят към изменението на климата и да намалят своите емисии. Тези задължения представляват почти една трета от общата сума в размер на почти 30 млрд. USD, гарантирана по Споразумението от Копенхаген от развитите страни за финансиране на проекти за „бързо стартиране“ в периода 2010—2012 г..

През 2010 г. Съюзът осигури 2,2 млрд. EUR от 7,2 млрд. EUR, които ще предостави до 2012 г. за финансиране на проекти за „бързо стартиране“. На конференцията в Канкун, както и през следващите години ще бъдат представени подробни и прозрачни годишни отчети за изпълнението на ангажиментите на ЕС във връзка с финансирането на проекти за „бързо стартиране“.

Със Споразумението от Копенхаген развитите страни съвместно поеха ангажимент да осигуряват всяка година 100 млрд. USD за публични и частни проекти за финансово подпомагане на развиващите се страни до 2020 г. ЕС е готов да осигури полагащата му се част от международните публични средства.

9. Кои решения желае ЕС да бъдат взети в Канкун за намаляване на емисиите на парникови газове в световен мащаб?

Със Споразумението от Копенхаген редица развити и развиващи се страни, включително ЕС (вж. точка 7), поеха ангажимент да намалят или ограничат своите емисии на парникови газове до 2020 г. Тези ангажименти представляват едно добро начало, но дори и взети заедно те далеч не осигуряват намаление на емисиите, което да е достатъчно за задържане на глобалното затопляне под 2°C.

С оглед на незадължителния, политически характер на Споразумението от Копенхаген ЕС би искал чрез решенията, взети на конференцията в Канкун, тези ангажименти да станат част от процеса на преговори по РКОНИК. В Канкун трябва да започнат също дискусии за изясняване на някои елементи от ангажиментите, да се осигури подкрепа за тяхното изпълнение, както и да се разгледат възможностите за консолидиране на по-широк кръг от поддръжници около тавана от 2°C.

ЕС още желае в Канкун да бъдат взети решения и в някои други области, които са съществени за намаляването на емисиите, в т.ч.:

— реформата на Механизма за чисто развитие и консенсус за установяване на нови механизми на пазара на въглеродни емисии (вж. точка 11 по-долу);

— установяване на оперативната база на механизъм за намаляване на емисиите от обезлесяването и деградацията на горите в тропическите райони (вж. точка 12 по-долу);

— преразглеждане на правилата за отчитане на емисиите от горско стопанство в развиващите се страни (вж. точка 13 по-долу);

— установяване на световна политическа рамка за намаляване на емисиите от международния въздушен и морски транспорт (вж. точка 18 по-долу).

ЕС би искал в Канкун да бъде постигнат осезаем напредък към установяване на ефективна система за мониторинг, отчетност и проверка (МОП). Това ще подобри прозрачността както при спазването на ангажиментите на държавите за намаляване на емисиите, така и при изпълнението на задълженията, поети от развитите нации за предоставяне на дългосрочно финансово подпомагане на развиващите се страни. Тази система ще позволи също да се проследи глобалният напредък към съблюдаване на тавана от 2°C. По-високата прозрачност вследствие на по-ефективната система за МОП би спомогнала за увеличаване на доверието между страните по споразумението, и по-общо между Севера и Юга.

Споразумението от Копенхаген осигури полезни насоки за установяване на по-добра система за МОП, които обаче се нуждаят от доразработване. В Канкун трябва да бъдат взети решения, осигуряващи рамката за съгласувана и балансирана система за МОП и позволяващи насоките за тази система да бъдат завършени догодина. Макар и да прилага последователен подход, системата трябва да взема предвид различните отговорности и възможности на развитите и развиващите се страни и да отчита различното естество на техните задължения.

В този смисъл всички страни в различна степен ще трябва да подобрят предоставянето на информация, като се базират на съществуващата система за „национални доклади“. Понастоящем информацията, предоставяна от развитите страни, е обект на процедура за задълбочен международен „преглед“. В допълнение към това и съгласно Споразумението от Копенхаген, в Канкун трябва да се постави началото на процедура за улесняване на „международните консултации и анализи“ във връзка с информацията, която ще се предоставя от развиващите се страни.

В общи линии със системата за МОП трябва да се създаде обща рамка за един строг, устойчив и прозрачен отчетен процес, чрез който между страните ще се предава информация, обменя опит и изгражда доверие.

11. Какво трябва да бъде решено в Канкун относно механизмите на пазара на въглеродни емисии?

Механизмите на пазара на въглеродни емисии са важен инструмент за намаляване на емисиите на парникови газове по икономически ефективен начин, за набиране на средства от частния сектор, както и за привличане на инвестиции в нисковъглеродните технологии.

ЕС би желал в Канкун да бъде постигнат напредък по отношение на реформата на Механизма за чисто развитие (МЧР) към Протокола от Киото с оглед подобряване на неговата екологична последователност, ефикасност и управление, както и на регионалното разпределение на неговите проекти в развиващите се страни.

В Канкун трябва също да бъдат положени основите на нов, по-мащабен механизъм на пазара на въглеродни емисии, който ще обхваща по-напредналите развиващи се страни и ще отчита генерираните от тях емисионни кредити. Тук може да попадне и насърчаването на пилотни схеми. Новите механизми биха могли да обхванат цели икономически сектори („секторни механизми“) или да представляват друг тип пазарни механизми, излизащи извън ограниченията на подхода на МЧР, при който емисиите в развитите страни биват компенсирани поотделно за всеки проект чрез икономии на емисии в развиващите се страни.

Обезлесяването и деградацията на горите в тропическите райони са причината за около 15—20 % от емисиите на парникови газове в световен мащаб. На международно равнище съществува консенсус, че във връзка с тази ситуация трябва да бъдат взети мерки в рамките на програма за намаляване на емисиите от обезлесяване и деградация на горите в развиващите се страни (т.нар. „REDD“), като същевременно се насърчава опазването, устойчивото управление на горите и увеличаването на абсорбирания в горите въглерод (т.нар. „REDD+“).

В Споразумението от Копенхаген се призовава за създаване на механизъм „REDD+“, който да позволи набирането на средства от развитите страни. В рамките на балансирания пакет ЕС ще настоява в Канкун да бъдат взети решения за стартирането на този механизъм. Това ще бъде осъществено чрез бързото изготвяне на устойчиви правила, насоки, цели и изисквания за действията по „REDD+“, осигуряващи неговата екологична последователност.

Към целите трябва да спада намаляването поне наполовина на обезлесяването на тропическите гори до 2020 г. в сравнение с настоящите нива и пълното преустановяване на загубата на горско покритие в световен мащаб до 2030 г. С решенията трябва още да се гарантира опазването на биоразнообразието в тропическите гори, да се осигури справедливо разпределение на ползите между заинтересованите лица, както и да се отчетат правата и опитът на местното население и общности за подобряване на структурите на горското стопанство.

От 2,2 млрд. EUR, набрани от ЕС през 2010 г. за финансиране на проекти за „бързо стартиране“, 362 млн. EUR бяха предоставени в подкрепа на мерки по „REDD+“ в развиващите се страни.

13. Как стои въпросът за отчитане на емисиите от горско стопанство в развиващите се страни?

Въглеродните запаси в горите са огромни. По естествен път горите едновременно отделят и поглъщат (премахват) въглероден диоксид (CO₂) в и от атмосферата.

Съгласно Протокола от Киото развитите страни трябва да отчитат емисиите и поглъщанията вследствие на залесяване/презалесяване и обезлесяване в рамките на своите цели по отношение на емисиите. Те могат обаче да изберат дали да отчитат емисиите и поглъщанията от „горско стопанство“, т.е. от дейности като засаждане и пресаждане на дървета върху площи, които към днешна дата и преди 1990 г. са били залесени. Незадължителният характер на това правило, както и начинът на отчитане представляват недостатъци на Протокола; това може на практика да ограничи ефекта от целите за намаляване на емисиите и не създава достатъчно стимули за държавите да увеличават капацитета на поглъщане на своите гори.

ЕС подкрепя идеята за по-строго отчитане на емисиите от горското стопанство, за да се подобри екологичната последователност и да се създадат повече стимули за намаляване на емисиите. Европа би искала също действащият след 2012 г. режим да наложи на развитите страни задължително отчитане на емисиите и поглъщанията от горско стопанство, при условие че при отчитането ще бъде позволена известна гъвкавост.

Преговорите, водени в рамките на Протокола от Киото във връзка с преразглеждането на правилата за отчитане на емисиите от горското стопанство като част от по-широк набор от правила за отчитане на емисиите от използването на земите, промените в предназначението на земите и горското стопанство („LULUCF“), отбелязаха значителен напредък. ЕС би желал новите правила за LULUCF да бъдат одобрени в Канкун.

14. Какво трябва да бъде решено в Канкун относно приспособяването към изменението на климата?

Всички страни трябва да се приспособят към изменението на климата, но за най-бедните и уязвими развиващи се страни това представлява изключително тежка задача. Като част от балансирания пакет, в Канкун трябва да бъде взето решение за създаването на рамка за международно сътрудничество с оглед насърчаване на националните мерки за приспособяване към климата. Определянето на приоритетите, нуждите и мерките по тази рамка трябва да бъде инициирано от самите държави.

С решението от Канкун ще бъдат определени ръководните принципи на рамката. То ще осигури и необходимата финансова подкрепа за приспособяването, както и средства за мониторинга и преразглеждането на изпълнението на мерките за приспособяване. Решението трябва да отразява колко неотложна и важна е подкрепата за приспособяване, като ще се отдаде предимство на най-уязвимите държави, особено на най-слабо развитите държави, малките развиващи се островни държави и държавите в Африка, засегнати от суши, опустиняване и наводнения.

През 2010 г. ЕС осигури 735 млн. EUR за финансиране на проекти за бързо стартиране на приспособяването на развиващите се страни.

Със Споразумението от Копенхаген бе взето решение за създаване на т.нар. „Копенхагенски зелен фонд за климата“. Този фонд ще финансира проекти, програми, политики и други дейности в развиващите се страни във връзка с намаляването на емисии (включително за борба с обезлесяването), приспособяването, изграждането на капацитет, както и разработването и трансфера на технологии. Той ще бъде сформиран като оперативна структура на финансовия механизъм на РКОНИК.

В рамките на балансирания пакет ЕС би желал в Канкун да бъде постигнато споразумение относно ключовите принципи за управлението на Фонда. ЕС ще подкрепи стартирането на процедура за създаване на Фонда, като целта е преди следващата конференция на ООН за климата той вече да е започнал дейност.

16. Какво трябва да бъде решено в Канкун в областта на технологиите?

Трябва да се ускори процесът на разработване, разпространяване и използване на технологии, спомагащи за приспособяване на обществото към изменението на климата и намаляване на емисиите на парникови газове. За целта Споразумението от Копенхаген предвижда създаването на „Технологичен механизъм“.

Като част от балансирания пакет, ЕС би искал в Канкун да бъде взето решение за създаването на този механизъм и за неговото по-скорошно задействане. Механизмът трябва да съдържа:

• 
  център и мрежа за климатични технологии, които да подпомагат развиващите се страни в процеса на изграждане на капацитет за изграждане на стратегии и проекти и да улесняват изследователската дейност и обмена на знания; както и
  
• 
  технологичен изпълнителен комитет, който ще преценява технологичните приоритети, пропуски и нужди и ще предоставя своите становища и препоръки на Конференцията на страните.
  

ЕС отчита, че развиващите се страни, особено най-бедните от тях, се нуждаят от подкрепа в редица области, за да изградят необходимия им капацитет за приспособяване към изменението на климата и за намаляване на емисиите. Изграждането на капацитет се подпомага финансово от ЕС посредством неговата официална помощ за развитие и чрез проектите за „бързо стартиране“ (вж. точка 8).

В рамките на балансирания пакет ЕС би желал да бъде признато значението на изграждането на капацитет и неговия широкообхватен характер.

18. Как стои въпросът относно емисиите на парникови газове от въздушния и морския транспорт?

Международният въздушен и морски транспорт са два от най-бързо нарастващите източници на емисии на парникови газове. Общият им дял от глобалните емисии възлиза на 4 %, но до момента не са взети подходящи мерки по отношение на емисиите от тези два сектора.

Международната организация за гражданска авиация (ICAO) и Международната морска организация (IMO) са международните органи, които отговарят за двата сектора. ЕС иска на конференцията в Канкун да бъде изпратен ясен политически сигнал до тези организации, призоваващ към изготвяне на глобална политическа рамка за намаляване на емисиите от тези сектори в съответствие с целта за ограничаване на глобалното затопляне до 2 ºC.

19. Какво трябва да се предприеме в Канкун по отношение на неизползваните права за емисии на развитите страни?

По силата на Протокола от Киото определени държави в Централна и Източна Европа, особено Русия и Украйна, получиха повече от необходимите им квоти за емисии. Понастоящем Протоколът от Киото им дава право да прехвърлят неизползваните права за емисии, известни като предписани количествени единици, за да ги използват през втория период на поети ангажименти след 2012 г. Натрупаният излишък е значителен — оценява се на приблизително 10—11 млрд. тона еквивалент на въглероден диоксид (CO₂), т.е. той надвишава два пъти годишните емисии на ЕС. Този излишък представлява голяма заплаха за екологичната последователност на рамката, която ще се прилага в областта на климата след 2012 г., и ако бъде използван, ще компенсира значителен дял от намаленията на емисии, с които са се ангажирали страните по споразумението.

Вероятно този проблем няма да намери своето решение в Канкун, но ЕС би искал по време на конференцията да бъде отчетена неговата важност и да бъде постигнат допълнителен напредък в разглеждането на вариантите за адекватно управление на неизползваните права. Това трябва да стане по справедлив начин, без да се прави разлика между членовете на ЕС и трети страни.

20. Кой ще води преговорите от името на ЕС в Канкун?

Като регионална организация за икономическа интеграция Европейският съюз е страна по РКОНИК и Протокола от Киото. Неговите 27 държави-членки са също сами по себе си страни по споразуменията.

Белгия, която към момента води председателството на Съвета на Европейския съюз, и Европейската комисия ще споделят отговорността за водене на преговорите от името на ЕС и неговите 27 държави-членки в Канкун. В отделни области обаче бяха посочени представители на редица държави-членки, които ще изпълняват функцията на водещи преговарящи за ЕС и следователно ще изразяват позицията на Съюза по отделните въпроси.

Белгийското председателство ще осигури съгласуваността на позиция на ЕС, за да може неговото послание да бъде единно, макар и изразявано от различни хора.